生態(tài)文明下縣域新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

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摘要：文章分析了生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的兩者關(guān)系，研究了在生態(tài)文明時代縣域新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨的變化趨勢，進而以江蘇省盱眙縣為例，重點探索其踐行生態(tài)文明思想的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和空間支撐，具體提出“保障生態(tài)安全、謀求區(qū)位突破、統(tǒng)籌全域空間、追求精明增長、突出美麗宜居、整合特色資源”六大路徑，助力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；新型城鎮(zhèn)化；高質(zhì)量發(fā)展；盱眙縣

1研究背景

1.1生態(tài)文明時代的新型城鎮(zhèn)化

中國的經(jīng)濟在過去幾十年取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化發(fā)展也一直處于快速增長態(tài)勢，2019年我國城鎮(zhèn)化水平超過60%。但在快速粗放的發(fā)展中，與人口資源環(huán)境之間的矛盾也日益凸顯，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約。因此，近年來我國先后提出了新型城鎮(zhèn)化以及生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化就是要堅持綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，注重城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的同步提高，節(jié)約集約利用資源，加強環(huán)境保護和生態(tài)修復，努力推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。而生態(tài)文明建設(shè)是堅持“綠水青山就是金山銀山”，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，努力建設(shè)美麗中國，加快形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。因此，生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)密不可分，生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的時代追求，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是生態(tài)文明實現(xiàn)的重要依托。

1.2縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新追求

在我國，縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟發(fā)展的基本單元，也是最具能動性和創(chuàng)造性的行政區(qū)域經(jīng)濟，改革開放以來涌現(xiàn)出了各具特色多種類型的發(fā)展模式，而這些特征必定會投射到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，從而使縣域經(jīng)濟在生態(tài)文明時代的新型城鎮(zhèn)化進程中也呈現(xiàn)出多元化模式。因此，必須立足縣域經(jīng)濟自身資源稟賦和比較優(yōu)勢，因地制宜地探索綠色城鎮(zhèn)化模式。未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點將從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，而好的生態(tài)環(huán)境是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要生產(chǎn)要素之一。除了傳統(tǒng)的土地、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素，生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)也將成為新的一類要素，很多地區(qū)可以依托優(yōu)質(zhì)豐富的生態(tài)資源，將其轉(zhuǎn)為經(jīng)濟發(fā)展的新動力，培育新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，努力探索適合本地的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制，助力美麗城鄉(xiāng)的高質(zhì)量發(fā)展。

2盱眙縣城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

江蘇省盱眙縣位于淮安市西南部，淮河下游，洪澤湖南岸（圖1），幅員面積2497平方公里，人均國土面積列江蘇省各縣（市）之首，山水資源兼得，生態(tài)條件優(yōu)越。盱眙是一座有滋有味的城市，因河而興、因山而靈、因蝦而名、因文而盛。然而長期以來，盱眙發(fā)展卻面臨“區(qū)域定位模糊——路徑不明晰、城鄉(xiāng)差距過大——發(fā)展不充分、空間效益偏低——建設(shè)不集約、資源利用不足——特色不彰顯”四大主要問題。為此，盱眙縣開展了新一輪總體規(guī)劃編制，研究堅持問題導向、目標導向、實施導向，把握盱眙發(fā)展的主要特征和核心問題，提出了“融入?yún)^(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、量質(zhì)并重、美麗城鄉(xiāng)”四大戰(zhàn)略，努力探索踐行生態(tài)文明思想下的縣域新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑和空間支撐。

3生態(tài)文明導向下高質(zhì)量發(fā)展之路探尋

3.1保障生態(tài)安全，落實點狀發(fā)展要求

基于盱眙山水資源兼得的良好生態(tài)本底，通過開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，系統(tǒng)梳理山水林田湖草系統(tǒng)，明確自然保護地等生態(tài)重要和生態(tài)敏感地區(qū)，構(gòu)建重要生態(tài)屏障、廊道和網(wǎng)絡(luò)，形成連續(xù)、完整、系統(tǒng)的生態(tài)保護格局和開敞空間網(wǎng)絡(luò)體系（圖2），維護生態(tài)安全和生物多樣性。通過落實全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對蘇北水鄉(xiāng)濕地點狀地區(qū)的保護及發(fā)展要求，真正做到了生態(tài)優(yōu)先、先底后圖。

3.2謀求區(qū)位突圍，融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局

盱眙地處蘇皖兩省邊界、南京淮安支點的地理區(qū)位，但長期以來無法融入核心城市群的發(fā)展。因此，規(guī)劃提出“對接南北、呼應(yīng)東西”的具體策略，明確“淮安南部增長極、南京都市圈北部門戶城市、長三角山水文化休閑名城”發(fā)展定位。一方面，通過“融入江北國家新區(qū)、強化合作平臺建設(shè)、建設(shè)重大交通設(shè)施、提升產(chǎn)業(yè)聯(lián)動水平”，主動接受南京和淮安中心城市的輻射；另一方面，通過“加快航道港口建設(shè)、加強區(qū)域鐵路建設(shè)、提升樞紐服務(wù)功能、提高跨區(qū)合作程度”來呼應(yīng)長江經(jīng)濟帶及淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)。

3.3統(tǒng)籌全域空間，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展

針對城鄉(xiāng)差距過大、發(fā)展不平衡不充分的問題，規(guī)劃探索符合盱眙自身發(fā)展的“強化中心、分片引領(lǐng)”的新型城鎮(zhèn)化道路。通過把握盱眙不同片區(qū)的自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、空間模式差異，以片區(qū)劃分為抓手，整合旅游、產(chǎn)業(yè)、交通等資源，打造差異發(fā)展、各具特色的六大發(fā)展片區(qū)（圖3）。同時落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建一二三產(chǎn)多業(yè)態(tài)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，通過信息化、互聯(lián)網(wǎng)+、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4追求精明增長，優(yōu)化空間形態(tài)結(jié)構(gòu)

通過研判城市的發(fā)展條件和空間演變規(guī)律，結(jié)合蚌鹽鐵路、三洋鐵路、新?lián)P高速、235國道等區(qū)域性交通設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建適應(yīng)城市長遠發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，避免城市蔓延發(fā)展。針對中心城區(qū)“擴張迅猛、腹地有限——發(fā)展虛胖；產(chǎn)城分離、融合不夠——空間割裂；風貌不特、精致不足——品質(zhì)平淡”的問題，規(guī)劃提出了“明確邊界、集約發(fā)展；產(chǎn)城融合、協(xié)調(diào)發(fā)展；品質(zhì)提升、彰顯特色”的具體對策，形成了“核心集聚、三軸生長、廊帶延伸、多片共生”的山水空間格局（圖4）。

3.5突出美麗宜居，提升城市發(fā)展品質(zhì)

規(guī)劃注重存量土地挖潛，通過低效工業(yè)置換、老城用地改造，大力發(fā)展文化、商貿(mào)、旅游產(chǎn)業(yè)。在縣域及中心城區(qū)構(gòu)建不同尺度的城鄉(xiāng)生活圈（圖5），優(yōu)化居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，加強環(huán)境整治及品質(zhì)提升，努力建設(shè)美麗宜居城市。落實“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的理念，改善東方大道線型，優(yōu)化中心城區(qū)城市道路網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)，提高支路網(wǎng)密度。依托山水生態(tài)資源構(gòu)建開敞空間和慢行網(wǎng)絡(luò)，在全域構(gòu)建多層級的藍綠網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

3.6整合特色資源，彰顯山水城市魅力

盱眙歷史人文薈萃，規(guī)劃系統(tǒng)提煉盱眙的文化要素及特色資源分布（圖6），通過“找出來、串起來、亮起來”，加強歷史文化保護和傳承。策劃淮河入湖口旅游度假區(qū)建設(shè)，打造“龍蝦之都、歷史文化、山水休閑、田園鄉(xiāng)村”多條精品旅游線路，促進全域旅游發(fā)展。按照精致、標致、雅致要求，以“山水入城、全域景區(qū)”的理念規(guī)劃城市，打造南北山體公園帶及全域風景路，讓盱眙“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，引領(lǐng)盱眙成為蘇北獨具魅力的山水名城。

4關(guān)于規(guī)劃研究的若干思考

4.1全面系統(tǒng)落實生態(tài)文明思想的新理念

高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量規(guī)劃引領(lǐng)，在縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，必須立足于城鄉(xiāng)發(fā)展全域空間，按照生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導下編制規(guī)劃，將城市作為有機生命體，探索內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展新路子，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，增強城市韌性和可持續(xù)發(fā)展的競爭力。

4.2突出以人民為中心的規(guī)劃編制新方法

新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本、公平共享”，為此規(guī)劃必須堅持開門編規(guī)劃，加強公眾參與，將共謀、共建、共享、共治貫穿規(guī)劃工作全過程，廣泛凝聚社會智慧。在盱眙的新型城鎮(zhèn)化研究中，基于盱眙良好的山水生態(tài)本底，突出休閑康養(yǎng)類公共服務(wù)設(shè)施配套供給，創(chuàng)新生活圈布局模式，建設(shè)美麗宜居城市，提高人民群眾的滿意度。

4.3運用信息化手段支撐城鎮(zhèn)化的新技術(shù)

未來的城鎮(zhèn)化必然是智能城鎮(zhèn)化，數(shù)字城市建設(shè)是大勢所趨。盱眙縣規(guī)劃在空間資源評價、歷史文化景觀分析、總體城市設(shè)計等方面積極運用大數(shù)據(jù)、無人機等新技術(shù)手段，加強對規(guī)劃方案的科學輔助支撐分析。同時加強“多規(guī)合一”，整合多個空間信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)全縣一張圖管理，提升了規(guī)劃編制和管理水平。

結(jié)語

當前我國新型城鎮(zhèn)化進入了高質(zhì)量發(fā)展的全新階段，生態(tài)文明時代的綠色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是必然選擇。文章以盱眙縣為例，探索了我國量大面廣的縣域經(jīng)濟單元如何踐行生態(tài)文明思想，打通“綠水青山向金山銀山”轉(zhuǎn)化的閉環(huán)，用足用好良好的生態(tài)環(huán)境和區(qū)位優(yōu)勢，把良好生態(tài)環(huán)境作為轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展寶貴資本，大力推動生態(tài)經(jīng)濟化、經(jīng)濟生態(tài)化，通過生態(tài)價值創(chuàng)新，努力實現(xiàn)美麗城鄉(xiāng)的高質(zhì)量發(fā)展。研究中提出的“保障生態(tài)安全、謀求區(qū)位突破、統(tǒng)籌全域空間、追求精明增長、突出美麗宜居、整合特色資源”六大發(fā)展路徑及具體實踐，對廣大縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有一定的參考價值。

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作者：陳科 單位：江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院