省域農(nóng)業(yè)論文：循環(huán)農(nóng)業(yè)中職責(zé)研究

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本文作者：陳紅衛(wèi) 宰波 陳鋒正 作者單位： 河南科技學(xué)院

推動(dòng)河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，政府履責(zé)方面存在的問題

(一)政府在推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的“應(yīng)為”責(zé)任落實(shí)得還不夠到位

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的背后動(dòng)力主要來(lái)自于政府財(cái)政壓力和糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。2009年，河南省財(cái)政總收入為1921．8億元，農(nóng)業(yè)投入資金為361．6億元，占財(cái)政收入總量的18．8%;2010年，河南省財(cái)政總收入為2293．4億元，農(nóng)業(yè)投入資金為399．19億元，占財(cái)政收入總量的17．4%［4］。雖然河南農(nóng)業(yè)投入總額在增加，可所占比例卻在下降，而同期全國(guó)農(nóng)業(yè)投入的比例在不斷攀升。由于河南省是人口大省，整體經(jīng)濟(jì)水平還比較低，特別是人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)還比較落后，政府總體財(cái)政能力是有限的，要維持耕地面積僅占全國(guó)十六分之一、產(chǎn)量卻達(dá)到全國(guó)十分之一的河南省糧食生產(chǎn)快速可持續(xù)發(fā)展，還是有相當(dāng)難度的。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，盡管政府在農(nóng)業(yè)方面的投入在不斷加大，但是由于生產(chǎn)總量的不斷增長(zhǎng)和環(huán)境治理要求的不斷提高，經(jīng)費(fèi)缺口可能會(huì)繼續(xù)拉大［4］。從2004年起，河南省陸續(xù)出臺(tái)了一系列條例法規(guī)，對(duì)全省循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。如《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(2004)、《關(guān)于開展創(chuàng)建生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)活動(dòng)的通知》(2006)、《河南省節(jié)約資源條例》(2006)、《河南省清潔生產(chǎn)管理辦法》(2006)、《河南省水污染防治條例》(2009)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目管理工作的意見》(2011)、《河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》(2012)等。這些政策法規(guī)的制定不僅從制度上保證了循環(huán)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，而且也為循環(huán)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。但是，由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，政府在加大對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)財(cái)政扶持力度方面卻表現(xiàn)出了較多的能為缺失。

(二)政府的引領(lǐng)責(zé)任在循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用未得到充分發(fā)揮

首先，政府推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的機(jī)制還不健全。河南省政府對(duì)全省發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)還沒有制定具體的總體規(guī)劃和推進(jìn)計(jì)劃，農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)于關(guān)乎循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要工作缺乏計(jì)劃性。一方面，由于價(jià)格和成本的困擾，許多農(nóng)戶和企業(yè)缺乏發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的積極性，加上政府宏觀調(diào)控政策的引導(dǎo)性差，農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能是紙上談兵。另一方面，河南省許多自然資源價(jià)格偏低，價(jià)格形成機(jī)制不合理，沒有真實(shí)地反映資源的市場(chǎng)供求關(guān)系、稀缺程度和利用的環(huán)境成本，資源價(jià)格體系改革滯后也制約了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，促進(jìn)河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展還缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。河南省還沒有建立獎(jiǎng)罰機(jī)制來(lái)引導(dǎo)人們按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)，引導(dǎo)全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)按照循環(huán)農(nóng)業(yè)的基本原則和途徑提升層次，還沒有形成市場(chǎng)機(jī)制吸引企業(yè)積極參與，政府在鼓勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品以及鼓勵(lì)公眾購(gòu)買與消費(fèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品方面，還沒有有效的激勵(lì)措施。而且由于宣傳不到位，農(nóng)民了解較少，缺乏參與的積極性。第三，盡管河南省已經(jīng)頒布了《節(jié)約能源條例》《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)條例》《清潔生產(chǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，但因這些都只是基于污染的末端治理，是等污染后再治理的被動(dòng)措施，某些條款僅有一些方向性和概念性的籠統(tǒng)表述，并且專門針對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法規(guī)還沒有建立，不能適應(yīng)發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。

(三)政府的監(jiān)管責(zé)任在循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中還沒有履行到位

首先，河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、建設(shè)不到位。目前，河南省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還比較脆弱。一是許多地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修、功能老化，致使河道淤積、溝渠滲漏、防洪排澇能力減弱，保障能力明顯下降。二是鄉(xiāng)村道路交通情況雖有所改善，但地區(qū)差異很大。三是農(nóng)村信息化設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還不健全，農(nóng)民很難獲得國(guó)家農(nóng)業(yè)政策法規(guī)、品種技術(shù)、市場(chǎng)供求、價(jià)格行情、農(nóng)事氣象等信息。落后的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，已成為制約循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要障礙。其次，河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)的科技研發(fā)與推廣服務(wù)體系建設(shè)還不到位。近年來(lái)，河南省通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)開發(fā)秸稈氣化、固化成型、發(fā)電、養(yǎng)畜、廢水廢棄物循環(huán)再利用等清潔高效的循環(huán)農(nóng)業(yè)新技術(shù)，并進(jìn)行推廣應(yīng)用，獲得了較好的成效。但目前，河南省政府在循環(huán)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)方面的投入仍顯不足，對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的研究還較薄弱，農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支撐體系還沒有建立起來(lái)，特別是缺乏與循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)相配套的技術(shù)綜合與集成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方農(nóng)技部門普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、科研設(shè)備匱乏等問題，不僅農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急需的技術(shù)無(wú)法得到滿足，而且已有的技術(shù)推廣應(yīng)用也很不到位。第三，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制還不夠健全。由于投入不足和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制還不夠健全，河南省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題仍十分突出。2008年，河南省環(huán)保投入占GDP的比重為3．2%，2009年下降到2．8%［4］，低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，且由于監(jiān)督管理機(jī)制不健全，專項(xiàng)資金使用效率較低;環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、體制不完善，環(huán)保執(zhí)法難以開展;且許多地市片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效，不重視對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護(hù)，致使有法不執(zhí)行，甚至抵觸循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法規(guī)的實(shí)施。與此同時(shí)，由于政府對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)缺乏培育和規(guī)制，如農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管還存在許多漏洞，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地監(jiān)測(cè)和質(zhì)量追溯體系尚未建立起來(lái)、市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制也不健全等，致使普通農(nóng)產(chǎn)品與綠色、無(wú)機(jī)的循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品處于同一銷售水平，循環(huán)農(nóng)業(yè)的效益難以體現(xiàn)。

強(qiáng)化政府責(zé)任促進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干建議

(一)完善推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系

盡管河南省已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了不少與循環(huán)農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)，但是這些法律和法規(guī)主要是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平而制定的，僅其中的個(gè)別內(nèi)容與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)。為了加速河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)省份的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快制定一整套行之有效的政策和法律體系，諸如循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償辦法、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物回收與處理辦法等法規(guī)和措施，以此來(lái)調(diào)節(jié)和影響農(nóng)業(yè)投資主體的經(jīng)營(yíng)行為，從而建立自覺節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的積極性。

(二)完善資金投入機(jī)制，多渠道籌集循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金

縱觀世界上循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展比較發(fā)達(dá)的國(guó)家均對(duì)從事綠色農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者提供貸款和利息、價(jià)格等方面的財(cái)政補(bǔ)貼，而且還為需要資金支持的企業(yè)提供貸款擔(dān)保，從而保證了經(jīng)營(yíng)者能夠得到充足的資金，如美國(guó)、印度、日本、瑞典、荷蘭等［6］。河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，諸如優(yōu)良品種的引進(jìn)、沼氣的建設(shè)、節(jié)水工程建設(shè)等無(wú)一不需要大量的資金物資支持。因此，要推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，政府就必須要構(gòu)建完善的資金支持體系，不斷增加對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的人財(cái)物投入，對(duì)一些重大項(xiàng)目進(jìn)行直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息和稅收優(yōu)惠等支持。

(三)建立生態(tài)循環(huán)型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新與推廣服務(wù)體系

加大科研投入，大力建設(shè)一批先進(jìn)的綠色技術(shù)科研基地，努力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才，聚合政府、生產(chǎn)、學(xué)校、科研部門的力量，加強(qiáng)對(duì)三類急需實(shí)用技術(shù)的研發(fā):(1)廢棄物資源化技術(shù)，如飼料化、基質(zhì)化、肥料化、能源化技術(shù)等;(2)減排減量化技術(shù)，如水肥藥高效利用技術(shù)等;(3)耦合技術(shù)，如循環(huán)生產(chǎn)中各個(gè)環(huán)節(jié)的耦合組裝，沼液肥料與作物養(yǎng)分需求以及施用時(shí)間的匹配等。創(chuàng)新農(nóng)技推廣服務(wù)體制，全力建設(shè)以農(nóng)村專業(yè)合作組織為主體，農(nóng)技推廣站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)服務(wù)站等政府涉農(nóng)機(jī)構(gòu)相結(jié)合，社會(huì)力量廣泛參與的多元化農(nóng)技社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化步伐，全面提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)。另外，政府還應(yīng)采取積極有效的措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門形成跨區(qū)域的資源層級(jí)利用關(guān)系，從而使各系統(tǒng)之間通過產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和廢棄物的交換與利用而互相銜接，成為一個(gè)比較完整的生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，使資源得到最佳配置、廢棄物得到有效利用、環(huán)境污染減少到最低水平。

(四)切實(shí)強(qiáng)化對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

河南省各級(jí)地方黨委、政府要把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央和省委的戰(zhàn)略部署上來(lái)，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)河南農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展作為“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”建設(shè)的重要內(nèi)容，把循環(huán)農(nóng)業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，要制定政策措施，黨政主要負(fù)責(zé)同志親自抓，要進(jìn)一步明確工作責(zé)任，強(qiáng)化督促檢查，確保各項(xiàng)政策落到實(shí)處。要將循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)情況納入各級(jí)黨委和政府“三農(nóng)”工作考核內(nèi)容，納入有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)內(nèi)容。省級(jí)有關(guān)部門，應(yīng)盡快研究制定循環(huán)農(nóng)業(yè)考核評(píng)價(jià)體系，認(rèn)真做好監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作［7］。省直有關(guān)部門要結(jié)合工作職責(zé)，抓緊研究配套措施。各級(jí)地方黨委和政府要根據(jù)本地實(shí)際，研究制定實(shí)施辦法，確保河南省循環(huán)農(nóng)業(yè)有力、有效、有序推進(jìn)。