公共服務(wù)均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度
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摘要：公共服務(wù)均等化對于保證不同地區(qū)公眾都享有基本公共服務(wù)、維護(hù)社會公正和穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用已受到各界學(xué)者的廣泛認(rèn)可。而實現(xiàn)各級政府財力均等化是保證公共服務(wù)均等化的物質(zhì)基礎(chǔ)所在，這就要求轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮縱向和橫向財力均衡功能。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度還未能有效克服政府間財力失衡的狀況，甚至產(chǎn)生了逆均等化的現(xiàn)象，因此，對其加以完善以使公共服務(wù)均等化的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)則顯得迫在眉睫。
關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；財政轉(zhuǎn)移支付；分稅制
改革開放以來，我國公共服務(wù)的供給水平得到了顯著提高，財政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大并伴有從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政逐步向公共財政轉(zhuǎn)變的趨勢。按照德國公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論觀點(diǎn)，中國大體上正向第三階段過渡，在此期間，居民對公共事業(yè)和社會保障等支出的需求會大幅度提升。而我國“十二五”規(guī)劃綱要將基本公共服務(wù)的范圍界定在了醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、住房保障、就業(yè)服務(wù)、公共文化和環(huán)境保護(hù)等共9個方面。依據(jù)我國現(xiàn)階段國情，當(dāng)下亟待優(yōu)先滿足和實現(xiàn)均等化的公共服務(wù)領(lǐng)域主要包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)教育，這些公共服務(wù)的共同特點(diǎn)與民眾的切身利益關(guān)系緊密，其均等化的實現(xiàn)有利于改革發(fā)展成果的公平分享。另一方面，對于實現(xiàn)均等化的路徑，黨的十七大報告則明確提出了財政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的方向。而作為財政制度重要組成部分的轉(zhuǎn)移支付制度，其在促進(jìn)均等化方面的作用自然而然就受到政府的關(guān)注。轉(zhuǎn)移支付制度作為財稅制度的配套制度，出現(xiàn)在“分稅制改革”之后。在這之前，“財政包干制”的財政體制使得地方政府享有較大的財政自主權(quán)并積極增加本地政府的財政收入，而中央預(yù)算收入占全部預(yù)算收入的比例小且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，造成中央財政負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。為了扭轉(zhuǎn)該局面，加之受到中央政府向地方政府分權(quán)能解決自身信息不對稱的缺陷、影響地方政府間的競爭和公共支出方式等思想的影響，20世紀(jì)80年代開始，我國財政體制改革便沿著財政分權(quán)思路向前推進(jìn)，并于1994年形成了分稅制，其實質(zhì)是要實現(xiàn)中央和地方間財政收入的重新劃分，使財政資源大量向中央集中，降低地方財政收入占全部財政收入的比重。但這次改革僅是對中央與對方的財力進(jìn)行重新分配，并未就雙方支出責(zé)任展開必要調(diào)整。在較長的一段時間內(nèi)，中央政府獲得了全國大約55%的財政收入，但只付出了不到30%的財政支出，而地方政府僅得到約45%的財政資源，卻需承擔(dān)超過70%的支出責(zé)任。伴隨著財權(quán)層層上移、支出負(fù)擔(dān)下移的是地方財政缺口不斷擴(kuò)大，加之我國不同區(qū)域的地方政府財力差距懸殊，落后地區(qū)供給公共服務(wù)的能力受到嚴(yán)重制約，由此產(chǎn)生的財政橫向和縱向雙重失衡導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距拉大[1]（20）。在這一背景下，轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)運(yùn)而生，其初衷是要通過中央向地方、發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)財政缺口，促進(jìn)各地區(qū)政府橫向和縱向財力均衡，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從近些年的實踐來看，轉(zhuǎn)移支付制度的實施確實在一定程度上緩和了不同地區(qū)間公共服務(wù)供給水平的差異，但距離實現(xiàn)政策目標(biāo)尚有差距，還存在諸多問題阻礙了轉(zhuǎn)移支付制度的功能發(fā)揮。
一、相關(guān)概念辨析
（一）公共服務(wù)均等化公共服務(wù)均等化的主流定義是指政府有責(zé)任供給基本的、在不同發(fā)展階段具有不同衡量標(biāo)準(zhǔn)的、最終趨于大體均等的公共服務(wù)，為各地居民的生活和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本條件。需特別指出的是，均等化有別于絕對的平均化，基于我國當(dāng)前的實際國情，要在短期內(nèi)保證各地區(qū)均能提供同樣的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)并不現(xiàn)實。因此，均等化只能是一種相對的均等，它并不排斥差異，只是要將差距控制在可接受的范圍內(nèi)，兼顧公平與效率，確保所有人至少都能享有最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。換句話說，就是要在承認(rèn)地區(qū)差距的前提下，以各地區(qū)收入能力與支出需求等因素作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，合理分配轉(zhuǎn)移支付資金，平衡區(qū)域間財政收入與支出水平的差異，最大限度地縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差異、保障經(jīng)濟(jì)綜合效率提高和可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)社會公平正義。
（二）財政轉(zhuǎn)移支付財政轉(zhuǎn)移支付是指以各級公共部門間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)供給水平的均等化為目標(biāo)而施行的一種財政資金轉(zhuǎn)移和平衡制度。根據(jù)定義不難看出，財政轉(zhuǎn)移支付是保證公共服務(wù)均等化的一種手段和措施，現(xiàn)實情況中，糾正政府間縱向財力不平衡是轉(zhuǎn)移支付存在的重要原因之一，如表1所示，在國家整體一般公共預(yù)算收入不抵一般公共預(yù)算支出的背景下，中央與地方間的財政收入分配并不與兩者間的支出責(zé)任成相同比例，地方的財政收入略高于中央的財政收入，但前者財政支出數(shù)額則數(shù)倍于后者。盡管近年來，國家注意到地方政府在提供公共服務(wù)方面存在心有余而力不足的狀況，不斷減少中央財稅收入并提高地方財政能力，使地方總財政收入終于超過中央且有逐步擴(kuò)大差距的趨勢，但與地方沉重的公共支出責(zé)任相比，其用于滿足公共服務(wù)需求的財力依舊不足，這就為中央向地方實行轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)造了條件。
二、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的作用
（一）克服縱向財政失衡如許多多級財政體制的國家一樣，我國亦實行分稅制財政體制。該體制的突出特點(diǎn)是在劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上明確各自的支出責(zé)任，并以此確定財稅收入[2]（93）。但在實際運(yùn)行中，該體制極易出現(xiàn)政府間縱向財政失衡的現(xiàn)象：中央在財政收入分配中占有較大比重，而負(fù)擔(dān)大部分公共服務(wù)支出的卻是地方，從而造成中央與地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配。轉(zhuǎn)移支付的一個重要功能就是通過中央向財力不足的地區(qū)給予補(bǔ)助來克服縱向財政不平衡。
（二）克服橫向財政失衡地區(qū)的財政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)很大程度上取決于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。我國幅員遼闊，在資源稟賦、區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面，東、中、西部差別顯著，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大相徑庭，導(dǎo)致出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)財力富足而落后地區(qū)財力拮據(jù)的現(xiàn)象。為縮小橫向政府間財力差距，以保證貧困落后或公共服務(wù)供給成本較高的地區(qū)政府亦能像其他地區(qū)一樣提供基本公共服務(wù)，就要通過轉(zhuǎn)移支付制度加以解決，由上級向下級、發(fā)達(dá)地區(qū)向同級落后地區(qū)給予資金資助。
（三）矯正轄區(qū)間外溢地方性公共產(chǎn)品在提供時易產(chǎn)生收益外溢的狀況，即該項公共物品的受益范圍超過了本行政區(qū)域的范圍。地方傾向于從本地區(qū)利益出發(fā)，按照區(qū)域內(nèi)邊際收益等于邊際成本的標(biāo)準(zhǔn)提供正外部性的公共產(chǎn)品，其結(jié)果是實現(xiàn)了本轄區(qū)內(nèi)資源的有效配置，但從國家整體的角度來看，公共物品供給不足、整個社會的資源配置偏離最優(yōu)軌道。因此，需通過橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)償以鼓勵地方加大對具有正外部性公共產(chǎn)品的供給力度，實現(xiàn)整體的資源配置最優(yōu)化。一個突出例子就是發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償，我國落后地區(qū)往往生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，而自然環(huán)境的保護(hù)一方面需要政府開支，另一方面也犧牲了部分當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?jié)摿?。但生態(tài)保護(hù)的收益并非被本地區(qū)所獨(dú)占，而是同時惠及了其他下游或發(fā)達(dá)地區(qū)，客觀上減輕了后者污染治理的成本，所以其有必要為此提供部分補(bǔ)助來彌補(bǔ)前者為保護(hù)環(huán)境而產(chǎn)生的損失，增強(qiáng)落后地區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性。
三、我國轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題分析
（一）政府間事權(quán)劃分不清清晰的事權(quán)與財權(quán)劃分是轉(zhuǎn)移支付制度得以有效運(yùn)行的基本前提。只有明確地方政府的事權(quán)范圍，進(jìn)而明了自身的標(biāo)準(zhǔn)支出需求，中央財政才能根據(jù)地方的標(biāo)準(zhǔn)財政收入與標(biāo)準(zhǔn)支出需求的差額確定轉(zhuǎn)移支付的撥款數(shù)額，使轉(zhuǎn)移支付資金的投向和投放量更趨精準(zhǔn)化。但肇始于上世紀(jì)90年代初期的分稅制改革側(cè)重于對中央與地方財權(quán)的劃分，而對事權(quán)的明確過于模糊和滯后，產(chǎn)生的直接后果就是在具體事項的處理上，中央政府與地方政府間事權(quán)不清、職能交叉重疊的現(xiàn)象普遍化[3]（11）。導(dǎo)致一方面政府部門的運(yùn)行效率受到負(fù)面影響，另一方面，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)具備的透明化和公平化要求受到挑戰(zhàn)，地方難以測定標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額，中央財政的資金投向亦難以匹配各地區(qū)履行公共服務(wù)職責(zé)的實際需要，各級政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱，縱向財力不平衡的問題日趨深化。
（二）現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付形式均等化效果不明顯作為主要轉(zhuǎn)移支付形式的財力性與專項轉(zhuǎn)移支付（以2015年為例，二者占中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金的比重如圖1所示）問題突出。財力性轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付是最具擺脫基層政府財政困境、實現(xiàn)政府間財力均衡作用的一類補(bǔ)助方式，但由于缺乏中央與地方均認(rèn)同的資金下?lián)軜?biāo)準(zhǔn)，且考評地方政府公共服務(wù)水平的績效評價體系尚不健全，中央基于減少尋租空間以及降低地方在補(bǔ)助使用上道德風(fēng)險的考慮，不敢盲目提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，導(dǎo)致其促進(jìn)公共服務(wù)均等化的作用遭到削弱[4]（19）。而專項轉(zhuǎn)移支付的情況亦不樂觀，中央財政對地方的專項補(bǔ)助往往要求地方拿出一定比例的配套資金，但落后地區(qū)的公共部門本就財政吃緊，一般無力提供，因此對申請中央專項補(bǔ)助的積極性不高。發(fā)達(dá)地區(qū)由于資金充裕，極易獲取這項利好，這就使大量的專項資金實際上投向了發(fā)達(dá)地區(qū)而非落后地區(qū)，從而進(jìn)一步加劇二者間的財力失衡。此外，專項轉(zhuǎn)移支付理應(yīng)成為為實現(xiàn)少數(shù)特定政策目標(biāo)的專項撥款，可目前其所覆蓋的支出范圍過廣，分配到各個項目上的金額相當(dāng)有限，致使專項補(bǔ)助的效果不盡人意。
（三）轉(zhuǎn)移支付制度存在“負(fù)面效應(yīng)”按常理來說，地方對來自中央或者上級撥付的轉(zhuǎn)移支付資金，會視為同本地區(qū)的財稅收入一樣，進(jìn)行同等支配，但事實并非如此：有關(guān)研究表明，相對于本地區(qū)的稅收收入，轉(zhuǎn)移支付的收入更易產(chǎn)生地方政府部門人員和機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象，也就是發(fā)生了所謂的“粘紙效應(yīng)”。數(shù)據(jù)顯示我國人均專項轉(zhuǎn)移支付每上升1萬元，就會導(dǎo)致每萬人公共部門人數(shù)規(guī)模增多98.6人。而對于轉(zhuǎn)移支付占財政收入比例較高的落后地區(qū)來說，面對與發(fā)達(dá)地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的劣勢，其更愿將獲取的轉(zhuǎn)移支付資金投到擴(kuò)大財政供養(yǎng)人口上，致使上級財政的撥款淪為本地政府的“吃飯財政”。另外一點(diǎn)就是考慮到征稅需付出一定的成本，地方傾向于用轉(zhuǎn)移支付資金替代本地稅收，導(dǎo)致其財稅力下降。這些“負(fù)面效應(yīng)”的存在，進(jìn)一步弱化了轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化方面的效力。
（四）對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督和評價機(jī)制不完善我國轉(zhuǎn)移支付體系復(fù)雜，涉及眾多預(yù)算支出科目和項目接受對象，但制度運(yùn)作缺乏明晰的法制遵循，更多地依賴于傳統(tǒng)的行政手段。對轉(zhuǎn)移支付的項目范圍確定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，支付標(biāo)準(zhǔn)不盡規(guī)范，常僅憑官員的主觀臆斷決定資金的分配和使用，隨意性很大。多資金補(bǔ)助項目牽涉多個部門，產(chǎn)生多頭管理和管理盲區(qū)的問題，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金被非法截留、挪用或低效率使用，客觀上削弱了轉(zhuǎn)移支付制度的作用。
四、改革現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的對策
（一）準(zhǔn)確劃分各級政府間事權(quán)與財權(quán)范圍根據(jù)政府職能、公共服務(wù)受益范圍以及經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模來劃分政府間事權(quán)。遵循全國性公共物品由中央政府供給，區(qū)域性公共物品由所在地政府供給的基本準(zhǔn)則，合理界定各級政府公共支出責(zé)任并以法律形式對中央與地方的事權(quán)范圍予以確認(rèn)。對財權(quán)的劃分，要在完成事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上對地方履行公共服務(wù)職能所需的支出水平展開調(diào)查，估計必要資金量，確定適合的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實現(xiàn)各地事權(quán)與財權(quán)的匹配。在稅收歸屬上，對流動性生產(chǎn)要素征收的稅、使用累進(jìn)稅率的具備再分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅應(yīng)納入中央稅的稅收范圍；對不流動的生產(chǎn)要素課征的稅與經(jīng)濟(jì)循環(huán)中相對穩(wěn)定的稅則應(yīng)歸屬地方稅的范疇，且地方稅應(yīng)優(yōu)先劃撥給承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任的政府部門。
（二）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的方式首先，在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的計算方式方面，傳統(tǒng)的“基數(shù)法”具有濃厚的維護(hù)地方既得利益色彩，應(yīng)逐步縮小其應(yīng)用范圍，在適當(dāng)時候予以摒棄并代之以“因素法”的計算方法?！耙蛩胤ā笔侵冈诰C合考量影響地區(qū)財力和支出需求等各種客觀變量基礎(chǔ)上，確定劃撥資金規(guī)模的方法，能夠緩解地區(qū)間利益沖突、保證轉(zhuǎn)移支付的透明性和客觀公正性、提升財政管理科學(xué)化程度。其次，由于稅收返還具有逆均等化調(diào)節(jié)的缺陷，應(yīng)不斷降低稅收返還額在轉(zhuǎn)移支付總量中的占比直至取消該項轉(zhuǎn)移支付，將一般性轉(zhuǎn)移支付作為主要方式。盡管近年來，一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的比重得到了提高，但總體上依舊偏低，需進(jìn)一步擴(kuò)大其規(guī)模。而對于專項轉(zhuǎn)移支付則需降低落后地區(qū)的資金配套比例或由中央財政全額承擔(dān)，確保專項撥款真正惠及落后地區(qū)。縮減納入專項補(bǔ)助的項目數(shù)量，設(shè)立嚴(yán)格的支付標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)撥付的規(guī)范化和科學(xué)化。
（三）完善監(jiān)督評價體系盡快將轉(zhuǎn)移支付納入“法治化”運(yùn)行軌道，為實現(xiàn)均等化提供保障與條件。制定專門針對轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律，明確各級政府的職責(zé)、權(quán)力以及轉(zhuǎn)移支付的流程、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，以便于監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付的實施，對違法行為進(jìn)行責(zé)任追究。以經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三者并重為價值理念，設(shè)計與人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)的民生考核指標(biāo)，形成科學(xué)完備的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，并將公共服務(wù)指標(biāo)納入政績考核體系中，提高其權(quán)重。另外要把轉(zhuǎn)移支付資金納入人大的監(jiān)督范圍，履行政府的審計職能，地方在使用這筆資金時需向社會公開相關(guān)信息，保證資金從撥付到使用的全程監(jiān)控。
（四）建立縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度我國橫向轉(zhuǎn)移支付相比于縱向轉(zhuǎn)移支付，受到的重視不足，但建立制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付既必要也可行：第一，中央財力有限，單靠縱向轉(zhuǎn)移支付來達(dá)成公共服務(wù)均等化的目標(biāo)不切實際，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的需求；第二，我國東西部財力差距較大，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的能力；第三，從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤?，發(fā)達(dá)地區(qū)長期免費(fèi)享受著落后地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任義務(wù)；第四，東部省區(qū)對口支援西部省區(qū)的政策實行，為橫向轉(zhuǎn)移支付提供了實踐與政治思想基礎(chǔ)[5]（152）。應(yīng)按照循序漸進(jìn)的方法逐步形成有效的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，先選擇少數(shù)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，方式上可選擇把人均財力水平超過全國平均水平的地區(qū)的超出部分按超額累進(jìn)制補(bǔ)助落后地區(qū)，縮小雙方間財力差距，最終建立起縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔、縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付制度?？茖W(xué)完善的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度對于實現(xiàn)不同地區(qū)財力與基本公共服務(wù)均等化的積極作用毋庸置疑，但我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在運(yùn)行中尚存在一些不足，導(dǎo)致各級政府橫向與縱向財力不平衡的現(xiàn)象還未有重大改觀，東西部間的公共服務(wù)供給能力差異明顯。因此，應(yīng)主動借鑒國內(nèi)外有效方法，總結(jié)實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，立足于本國國情，形成富有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度體系，以期早日實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)。
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作者：陳達(dá) 單位：廣西大學(xué)
