保險整合論文：養(yǎng)老保險整合路徑思考

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本文作者：崔鳳 單位：中國海洋大學(xué)法政學(xué)院

機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度的待遇標準主要是根據(jù)職工個人的工齡、職務(wù)、職稱、退休前工資等確定；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的待遇由兩部分構(gòu)成：一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這一部分與退休時的當?shù)厣鐣骄べY有關(guān)，二是個人賬戶養(yǎng)老金，這一部分與職工個人的繳費年限和繳費額度有關(guān)；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的待遇也由兩部分構(gòu)成：一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這一部分統(tǒng)一由地方政府確定，待遇標準是統(tǒng)一的；二是個人賬戶養(yǎng)老金，這一部分與農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的繳費年限和繳費額度有關(guān)。

綜合起來看，四項制度之間的區(qū)別是很大的：機關(guān)事業(yè)單位職工不需要繳納任何費用就可以享受到養(yǎng)老待遇，并且完全由政府財政支付；城鎮(zhèn)企業(yè)職工則要自己繳納費用后才能享受基本養(yǎng)老保險待遇，而待遇水平主要取決于個人繳費情況；農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民雖然也需要繳費后才能享受到基本待遇，但政府財政卻承擔(dān)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分和給予繳費補貼。由此可見，機關(guān)事業(yè)單位職工和農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民在享受基本養(yǎng)老待遇方面都能從政府財政中獲得較大的資助，只有城鎮(zhèn)企業(yè)職工自己繳費自己養(yǎng)老，很少能從政府財政中獲得資助，顯然，這有違社會公平。

實現(xiàn)養(yǎng)老保險體系整合的必要性與目標

目前，我國的養(yǎng)老保險體系沒有能夠?qū)崿F(xiàn)有效的制度整合，“碎片化”程度還較為明顯，因此，急需加快改革，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險體系的整合。實現(xiàn)養(yǎng)老保險體系整合的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，“老有所養(yǎng)”是公民的基本權(quán)利，是政府的基本職能。養(yǎng)老需求是一項普遍需求，并且與就業(yè)需求、醫(yī)療保健需求等一樣具有一定的優(yōu)先性。在現(xiàn)代社會，由于人口老齡化的日益嚴重，工業(yè)化和城市化的擴展，以及家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致家庭和個人的養(yǎng)老能力越來越弱化，因此，急需社會化的制度安排來補強家庭和個人的養(yǎng)老能力。在上述背景下，“老有所養(yǎng)”已經(jīng)被認定為公民的一項基本權(quán)利，一項基本社會權(quán)利，這項權(quán)利是神圣不可侵犯的，得到了包括《憲法》在內(nèi)的各項法律的確認和保護。與此相對應(yīng)的，“老有所養(yǎng)”就成為了政府的一項職能，是政府“為人民服務(wù)”的重要內(nèi)容，因為“為公民提供必要的社會保險和社會福利，是一個負責(zé)任的政府所必須努力做到并且要做好的一項公共事務(wù)”［1］。為了保險和實現(xiàn)公民的“老有所養(yǎng)”的基本權(quán)利，建立一個人人共享的、覆蓋城鄉(xiāng)的、普遍性的養(yǎng)老保險體系，就是政府應(yīng)盡的責(zé)任。

第二，人口老齡化的日益嚴重。根據(jù)民政部的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)十二五規(guī)劃（征求意見稿）》提供的數(shù)據(jù)，自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，并日益呈現(xiàn)老年人口基數(shù)大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增等態(tài)勢。隨著進入21世紀我國人口老齡化程度的加重，養(yǎng)老需求越來越強烈，而應(yīng)對的辦法和措施就是建立一個普遍性的養(yǎng)老保險體系。

第三，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系存在著較為嚴重的“碎片化”和不公平問題。由于我國社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和歷史原因，同樣是為了解決“老有所養(yǎng)”的問題，采用了四項不同的制度安排，即機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。這四項制度在繳費方式上和管理方式上都存在著較大的差異，不僅不同制度之間無法銜接，而且待遇水平差異較大，特別是同為城鎮(zhèn)職工的機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老待遇差別懸殊，存在著較為嚴重的社會不公現(xiàn)象。因此，為了能使不同的制度之間進行有效銜接，促進勞動力的合理流動，降低養(yǎng)老待遇之間的過大差異，消除社會不公，需要對現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系進行改革和創(chuàng)新，通過制度整合，建立一個普遍性的、公平性的養(yǎng)老保險體系。

養(yǎng)老保險體系整合的目標就是建立一個普遍整合型的養(yǎng)老保險體系，即建立一個全覆蓋的、全面性的、相對統(tǒng)一的、體現(xiàn)一定差異的、能夠相互銜接的、社會化的、水平適度的養(yǎng)老保險體系。這種普遍整合型的養(yǎng)老保險體系的具體內(nèi)容如下：養(yǎng)老保險體系以政府提供的基本社會養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，以用人單位提供的補充養(yǎng)老保險為補充。政府提供的基本社會養(yǎng)老保險由兩項具體制度構(gòu)成：一是城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險，參加人員為機關(guān)事業(yè)單位職工、企業(yè)職工、集體工商戶、靈活就業(yè)人員等，這是一種強制保險，用人單位和職工必須參加。用人單位和職工個人繳費參加（個體工商戶和靈活就業(yè)人員繳費由個人全部承擔(dān)），實行統(tǒng)賬結(jié)合模式，用人單位繳費的一部分進入統(tǒng)籌賬戶，另一部分進入職工個人賬戶，職工個人繳費全部進入職工個人賬戶。統(tǒng)籌賬戶用于發(fā)放統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金和職工個人賬戶支付完后的個人賬戶養(yǎng)老金，實行全國統(tǒng)籌；個人賬戶用于發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金，以省為單位進行管理。政府為參保職工提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金組成。用人單位要為其職工提供職業(yè)年金或企業(yè)年金作為基本社會養(yǎng)老保險的補充。具體情況見圖1。二是城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險，參加人員為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，這是一種自愿保險，城鄉(xiāng)居民自愿參加。城鄉(xiāng)居民繳費參加，政府給予繳費補貼。實行統(tǒng)賬結(jié)合模式，政府繳費補貼一部分進入統(tǒng)籌賬戶，用于個人賬戶支付完后的個人賬戶養(yǎng)老金，由省級統(tǒng)籌；政府繳費補貼的另一部分進入居民個人賬戶，居民個人繳費全部進入個人賬戶，居民個人賬戶用于發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金，個人賬戶以省為單位進行管理。政府為參保居民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。

關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險，有幾點需要說明：

首先，關(guān)于向所有參保人員發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題。之所以向所有參保人員發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，是出于以下幾點考慮：一是目前正在進行試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定由政府財政向60歲以上的農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，為了體現(xiàn)社會公平，也應(yīng)向參保職工和城鎮(zhèn)非就業(yè)人員發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金是體現(xiàn)“底線公平”的有效措施，基礎(chǔ)養(yǎng)老金人人有份，普遍共享，是基礎(chǔ)保險；三是發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以調(diào)節(jié)收入差距，特別是養(yǎng)老金待遇之間的差距。

其次，關(guān)于部分用人單位繳費進入職工個人賬戶問題。目前正在實行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險規(guī)定，企業(yè)繳費全部進入統(tǒng)籌賬戶，不進入職工個人賬戶，由企業(yè)繳費所形成的統(tǒng)籌賬戶用途主要有三個：一是為已經(jīng)退休或即將退休的企業(yè)職工發(fā)放養(yǎng)老金，二是為參保職工退休后發(fā)放統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金，三是為職工個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放完后繼續(xù)發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。因此，職工個人賬戶只有個人繳費構(gòu)成，而試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險則要求政府財政要為農(nóng)村居民繳費進行補貼，這樣的話，對于企業(yè)職工來講既不公平也沒有激勵，如果采用城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險模式對機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度進行改革的話，顯然會遭到很大的阻力。

最后，關(guān)于做實城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的問題。目前正在試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然也規(guī)定了實行統(tǒng)賬結(jié)合模式，但社會統(tǒng)籌賬戶并沒有具體規(guī)定經(jīng)費來源，因此，在現(xiàn)行模式下社會統(tǒng)籌賬戶是空賬戶，不會發(fā)揮任何作用。同時，個人賬戶養(yǎng)老金在發(fā)放完之后，會遇到“無錢”發(fā)放養(yǎng)老金的情況。為了解決上述問題，應(yīng)將政府繳費補貼的一部分納入社會統(tǒng)籌賬戶，這樣，既將社會統(tǒng)籌賬戶做實了，又可以解決個人賬戶發(fā)放完后“無錢”發(fā)放養(yǎng)老金的問題。

養(yǎng)老保險體系普遍整合的途徑

實現(xiàn)養(yǎng)老保險體系的整合，最終形成一個全覆蓋的、全面性的、相對統(tǒng)一的、體現(xiàn)一定差異的、能夠相互銜接的、社會化的、水平適度的養(yǎng)老保險體系，需要加快養(yǎng)老保險改革速度，加大養(yǎng)老保險發(fā)展力度。

（一）加快機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度改革

機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度自20世紀50年代建立以來一直沒有太大的變動，是計劃體制遺留下來的產(chǎn)物。20世紀90年代中期，由于受“為國有企業(yè)改革配套觀念”的制約，沒有將城鎮(zhèn)職工作為一個整體進行考慮，只是對城鎮(zhèn)企業(yè)職工的退休制度進行了改革，改為現(xiàn)在實行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，而將機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度延續(xù)了下來。其實，這錯過了一個很好的改革機會，因為當時企業(yè)職工的工資收入要比機關(guān)事業(yè)單位職工的工資收入高，如果當時將機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工一起進行養(yǎng)老保險改革，可能阻力沒有現(xiàn)在這么大。后來由于機關(guān)事業(yè)單位職工的工資收入有了較大幅度的提高，才導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位職工退休金高出企業(yè)職工養(yǎng)老金的好幾倍。國務(wù)院于2008年選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開始事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險改革試點，兩年多了，試點既沒有擴大，也沒有公布具體的效果，同時，此次試點將公務(wù)員排除在外，引發(fā)了較大的爭議。目前，機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度改革已經(jīng)成為熱點和焦點問題，改革勢在必行，但如何改，一直爭論不休。以建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險為目標，當前機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度改革應(yīng)圍繞以下幾個方面進行：

第一，加快事業(yè)單位分類改革。目前，事業(yè)單位主要分為三類：一是財政全額撥款單位，二是財政差額撥款單位，三是自收自支單位。事業(yè)單位分類改革的目標是將自收自支事業(yè)單位改為企業(yè)，改革后不再稱為事業(yè)單位；財政差額撥款事業(yè)單位的差額撥款改為政府通過購買服務(wù)付款。

第二，以“新人新辦法、老人老辦法”推進改革。這里的“新人”應(yīng)是機關(guān)事業(yè)單位新招聘人員和工作不滿10年的人員；而“老人”則是指工作滿10年及以上人員。所謂的“老人老辦法”是指“老人”繼續(xù)延用現(xiàn)行的退休制度，而“新人新辦法”則是指“新人”參加城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險，用人單位和職工個人繳費基本養(yǎng)老保險費，其中，用人單位繳費一部分計入社會統(tǒng)籌賬戶，另一部分計入職工個人賬戶，職工個人繳費全部計入職工個人賬戶。

第三，建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金應(yīng)該是強制的，就像住房公積金一樣。職業(yè)年金由用人單位和職工個人共同繳費，建議由全國社會保險基金理事會管理與運營。

（二）加快城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革

以建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險為目標，需要對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險進行進一步的改革。

第一，加快“擴面”工作。目前大約還有30％～40％的城鎮(zhèn)企業(yè)職工沒有參加基本養(yǎng)老保險，這些職工主要集中在中小企業(yè)。因此，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險“擴面”工作既急迫又艱巨。為此，人力資源和社會保險部門應(yīng)該緊抓《勞動法》、《勞動合同法》和《社會保險法》的貫徹和落實，加強勞動監(jiān)察執(zhí)法，不斷擴大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面，力爭在“十二五”期間將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保率提高到90％以上。

第二，改革企業(yè)繳費計入社會統(tǒng)籌賬戶辦法。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在建立之初，曾規(guī)定企業(yè)繳費的一部分計入社會統(tǒng)籌賬戶，另一部分計入職工個人賬戶。不過，此項做法在國務(wù)院于2000年公布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保險體系的試點方案》中作了調(diào)整，其結(jié)果是：企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌基金。上述調(diào)整在國務(wù)院于2005年的《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中得到了進一步明確：從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11％調(diào)整為8％，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。

同時，基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法也進行了調(diào)整：基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1％；個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

由此可見，企業(yè)職工退休后的基本養(yǎng)老金主要由個人賬戶養(yǎng)老金組成，并且這部分繳費是完全由職工個人承擔(dān)的，這與正在試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中政府財政既承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放又承擔(dān)繳費補貼相比，顯然有失公平。因此，為了體現(xiàn)社會公平，提高基本養(yǎng)老保險的保險能力，促進就業(yè)并體現(xiàn)就業(yè)激勵，應(yīng)該對企業(yè)繳費劃入社會統(tǒng)籌賬戶辦法進行調(diào)整，恢復(fù)最初的做法，即將企業(yè)繳費一部分劃入社會統(tǒng)籌賬戶，另一部分劃入職工個人賬戶，至于劃分比例，可以經(jīng)過計算后確定。

（三）加快做實個人賬戶

個人賬戶是統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險的重要基礎(chǔ)，其狀況如何，將直接影響到職工退休后養(yǎng)老金的發(fā)放，因此，必須高度重視個人賬戶基金的管理工作，既要做到“實賬戶”，又要保證安全和保值增值。我國是從2001年開始做實個人賬戶的，截至2009年底，遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、湖南、新疆等13個做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點省份共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金1569億元。據(jù)估算，截至2005年底，養(yǎng)老金個人賬戶的空賬規(guī)模估計已經(jīng)超過8000億元，并以每年約1000億元的規(guī)模在增長，如果不做實個人賬戶，30年后空賬規(guī)模將達到6．2萬元［2］。由此可見，職工個人賬戶的空賬情況還是比較的。做實個人賬戶：一是確保職工個人繳費全部劃入個人賬戶，不再被挪用；二是政府財政加大補貼力度；三是可以考慮利用國有企業(yè)分紅、國有股份減持等補充個人賬戶。

（四）加快推行企業(yè)年金制度

根據(jù)人力資源和社會保險部的《2009年人力資源和社會保險發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，全國有3．35萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為1179萬人。年末企業(yè)年金基金累計結(jié)存2533億元。參加企業(yè)年金職工人數(shù)約占全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險（人數(shù)為23550萬人）的5％，這意味著絕大多數(shù)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保職工都沒有參加企業(yè)年金。雖然企業(yè)年金是企業(yè)的自愿行為，但政府應(yīng)制定更優(yōu)惠的政策鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金，如稅收優(yōu)惠政策等。

（五）加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是從2009年開始試點的，當年試點范圍是全國10％的縣，2010年試點范圍已經(jīng)擴大到全國24％的縣，據(jù)預(yù)測2011年試點范圍會擴大到全國40％的縣，按照這個速度的話，在“十二五”期間90％的縣建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的目標是可以實現(xiàn)的。對于如何解決“新農(nóng)保”試點過程中可能遇到的問題，我們嘗試提出以下對策建議：第一，加快試點進程，盡快完成全覆蓋［3］；第二，出臺具體集體補助辦法；第三，調(diào)整政府補貼個人繳費辦法，建立社會統(tǒng)籌賬戶；第四，對農(nóng)民工參保問題要明確；第五，盡快出臺相關(guān)制度銜接辦法。

在加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的同時，應(yīng)開展城鎮(zhèn)非就業(yè)居民社會養(yǎng)老保險試點，以便建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險制度。目前，有的地區(qū)已經(jīng)先行開展了城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本社會養(yǎng)老保險的試點工作，如青島市，其基本做法是參照新型農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保險，將城鎮(zhèn)中非就業(yè)居民納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，只是繳費標準和政府繳費補貼以及政府發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準與農(nóng)村居民有所不同。鑒于此，在先行同時試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民社會養(yǎng)老保險的地區(qū)，將基本養(yǎng)老保險統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險，將農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)非就業(yè)居民一起納入，這樣的話就會建立起一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險制度。