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公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

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公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

[摘要]

隨著國(guó)家財(cái)政體制改革的深化,燃油稅費(fèi)改革的實(shí)施,公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算管理模式已難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要,暴露出一些不符合改革發(fā)展要求的問題。本文從管理理念、管理制度、管理機(jī)構(gòu)和人員、管理技術(shù)方法等四方面闡述了當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的不足,并結(jié)合工作實(shí)踐分析具體原因,有針對(duì)性的提出建議和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]公路養(yǎng)護(hù) 事業(yè)單位 預(yù)算管理

以部門預(yù)算、“收支兩條線”、國(guó)庫集中收付、政府采購等為中心的財(cái)政體制改革為事業(yè)單位預(yù)算管理體制的改革與發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn),2014年9月26日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)),做出全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革的總體部署。在燃油稅費(fèi)改革、“養(yǎng)路費(fèi)”取消的當(dāng)前形勢(shì)下,公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作在管理理念、管理制度、管理機(jī)構(gòu)和人員、管理技術(shù)方法方面均存在一些不足,如何進(jìn)一步完善公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算管理,以適應(yīng)財(cái)政體制改革和預(yù)算管理制度改革的需要,是當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位改革和發(fā)展的一個(gè)重要課題。

一、當(dāng)前存在的問題及原因分析

(一)預(yù)算管理理念較淡薄

1.預(yù)算編制缺乏全局觀念。燃油稅費(fèi)改革后,公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位由依靠養(yǎng)路費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿~預(yù)算撥款或差額預(yù)算撥款模式,受傳統(tǒng)觀念的影響,認(rèn)為預(yù)算管理都是財(cái)務(wù)部門的事情,這種認(rèn)識(shí)的片面致使預(yù)算編制成為財(cái)務(wù)部門的“獨(dú)角戲”,其他業(yè)務(wù)部門參與度低,導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目涵蓋范圍小,預(yù)算金額不切合實(shí)際,預(yù)算申報(bào)隨意性大,編制存在盲目性。

2.預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位作為預(yù)算單位是預(yù)算執(zhí)行的主體。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度改革后,財(cái)政預(yù)算資金收入直接繳入國(guó)庫或財(cái)政專戶,支出通過國(guó)庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。個(gè)別預(yù)算管理人員認(rèn)為既然財(cái)政預(yù)算資金全部納入國(guó)庫單一賬戶體系運(yùn)行,那么財(cái)政預(yù)算資金的管理使用是財(cái)政部門的事,與預(yù)算單位關(guān)系不大,沒有認(rèn)識(shí)到這是支付方式的改變,忽視了在各單位財(cái)政預(yù)算資金管理使用中應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任,從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力,預(yù)算控制不嚴(yán),極易造成對(duì)財(cái)政資金的截留、擠占和挪用甚至超標(biāo)使用的情況。

3.預(yù)算分析績(jī)效理念不足。受長(zhǎng)期以來“花多少錢,辦多少事”的慣性思維影響,大多公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位鮮有“花盡量少的錢、辦盡量多的事”的績(jī)效理念,對(duì)預(yù)算管理仍處于編制預(yù)算要錢,申請(qǐng)支付花錢的狀態(tài),僅僅注重預(yù)算資金的撥付,而不關(guān)注資金使用的實(shí)際效果,忽視資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性,較少開展對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果的評(píng)估和分析。

(二)預(yù)算管理機(jī)制不健全

目前,公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部缺乏預(yù)算管理的專門機(jī)制來對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。雖然有些單位也設(shè)立了相應(yīng)部門,但其對(duì)于整個(gè)預(yù)算過程的檢查頻率和深度與預(yù)算管理的要求還有一定差距,且檢查方式多為專項(xiàng)檢查,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,缺乏系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、連續(xù)的監(jiān)督管理,使得管理效果大大下降。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算編制大都是通過各業(yè)務(wù)部門申報(bào),財(cái)務(wù)部門匯總,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)層辦公會(huì)討論通過后上報(bào),財(cái)政部門批復(fù)后,按批復(fù)執(zhí)行。在編制過程中,領(lǐng)導(dǎo)管理層、各業(yè)務(wù)部門以及財(cái)務(wù)部門是預(yù)算編制的參與者,缺乏相應(yīng)的審核機(jī)制對(duì)所提交的預(yù)算進(jìn)行可行性論證,使相當(dāng)一部分專項(xiàng)資金在執(zhí)行過程中缺乏充分理論依據(jù),預(yù)算編制的合理性、可行性和科學(xué)性有所降低。在預(yù)算執(zhí)行的過程中,僅財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算資金的支出予以審批,預(yù)算支出監(jiān)管模式仍停留在粗放水平,預(yù)算的執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的控制機(jī)制、行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,容易導(dǎo)致隨意追加支出,隨意改變用款計(jì)劃的情況,軟化了預(yù)算的約束力。對(duì)預(yù)算結(jié)果的績(jī)效評(píng)估也缺乏系統(tǒng)考核機(jī)制,尤其是對(duì)預(yù)算下達(dá)后的執(zhí)行進(jìn)度缺乏跟蹤分析,各部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有反饋,或者有反饋沒有應(yīng)用,預(yù)算督導(dǎo)難以進(jìn)行,預(yù)算效能無法提升,影響預(yù)算資金的使用效益。

(三)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單,人員配備不足、溝通機(jī)制不暢。

燃油稅改革前,公路事業(yè)單位預(yù)算管理長(zhǎng)期實(shí)行省級(jí)行業(yè)直管模式,形成了“先分錢、后辦事”的慣性思維,預(yù)算管理理念淡薄,市縣兩級(jí)公路部門對(duì)部門預(yù)算工作重視不夠,很多單位沒設(shè)立專門機(jī)構(gòu),往往由財(cái)務(wù)部門代為行使職能,工作人員大都是兼職,且沒進(jìn)行過專門培訓(xùn)。如此,預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、控制、調(diào)整、考核以及監(jiān)督等相關(guān)的責(zé)任大部分都落到了財(cái)務(wù)部門,而財(cái)務(wù)部門僅僅是公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的一個(gè)職能部門,其職責(zé)能力有限,難以實(shí)施有效的預(yù)算管理,影響預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外,單位部門之間溝通協(xié)調(diào)不順暢,使預(yù)算管理效果大打折扣。如前所述,預(yù)算編制時(shí)各業(yè)務(wù)部門主動(dòng)參與的積極性不高,預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容和資金供需總量就難以涵蓋各個(gè)部門的需求,資金需要難保障,直接影響部門工作任務(wù)的完成。另外一些專門項(xiàng)目沒有根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)調(diào)整,造成預(yù)算資金沉淀,影響使用效益;預(yù)算執(zhí)行時(shí),預(yù)算管理部門、財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門沒有很好的銜接,預(yù)算資金常常不能及時(shí)足額到位,從而影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度;預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果必須對(duì)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行及時(shí)的反饋,督促其應(yīng)用整改,才能提升預(yù)算管理的實(shí)效。

(四)預(yù)算管理方法不夠科學(xué),技術(shù)不夠精細(xì)。

1.缺乏專門的預(yù)算明細(xì)項(xiàng)目體系,預(yù)算科目細(xì)化不夠完善。財(cái)政部門預(yù)算以項(xiàng)目名稱設(shè)置預(yù)算科目,雖然項(xiàng)目分類較細(xì),但目前沒有專門針對(duì)公路養(yǎng)護(hù)部門預(yù)算的明細(xì)項(xiàng)目分類體系,無法體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)。大多公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位全面照搬財(cái)政部門預(yù)算中的科目或僅按日常保養(yǎng)、大中修工程、應(yīng)急搶險(xiǎn)工程等大類科目和項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算申報(bào),未細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體使用單位,不利于預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督和決算的對(duì)比分析。如公路養(yǎng)護(hù)支出是公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位最主要的項(xiàng)目支出,財(cái)政部門支出預(yù)算中按功能科目籠統(tǒng)歸入交通運(yùn)輸支出(類)——公路水路運(yùn)輸(款)——公路養(yǎng)護(hù)(項(xiàng)),未予細(xì)化分類,難以體現(xiàn)行業(yè)預(yù)算管理需求。

2.預(yù)算編制方法落后,很多公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位編制預(yù)算還習(xí)慣采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的基數(shù)法,往往憑既往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解確定影響本年度預(yù)算的調(diào)整因素,不以單位或部門的實(shí)際情況為基礎(chǔ)來安排預(yù)算,形成原基數(shù)及累加比例的慣性思維,長(zhǎng)年積累,預(yù)算與實(shí)際需求偏差較大,編制出的預(yù)算“水分”較多,準(zhǔn)確度不高,可行性不強(qiáng),反而增加了經(jīng)費(fèi)使用的隨意性,削弱預(yù)算執(zhí)行的剛性。

二、幾點(diǎn)建議

(一)強(qiáng)化預(yù)算管理理念

1.樹立全局觀念。要跳出部門利益的小圈子,克服本位主義,不能僅著眼與自身利益相關(guān)的預(yù)算指標(biāo),應(yīng)從全局的角度出發(fā),積極主動(dòng)參與預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核全過程,全盤謀劃經(jīng)費(fèi)安排,充分發(fā)揮預(yù)算管理優(yōu)化資源配置的作用。

2.強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位各部門作為預(yù)算的責(zé)任主體,應(yīng)落實(shí)任務(wù)分工,明確崗位責(zé)任,積極做好本部門的預(yù)算申報(bào)、編制工作,提高對(duì)預(yù)算管理的參與度和主動(dòng)性,在預(yù)算執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)調(diào)整,出現(xiàn)問題及時(shí)糾正,確保部門預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.引入績(jī)效理念,將公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位各部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)的支出與部門預(yù)算目標(biāo)相掛鉤,以經(jīng)費(fèi)控制為基礎(chǔ),以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心,切實(shí)提高預(yù)算資金使用效益。

(二)健全預(yù)算管理配備

1.成立預(yù)算管理專門機(jī)構(gòu)。為確保部門預(yù)算的內(nèi)部約束力,強(qiáng)化部門預(yù)算管理,公路事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)成立“預(yù)算管理小組”,由單位領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)、財(cái)務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為成員,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),明確分工,落實(shí)責(zé)任,讓全體員工直接或間接參與到預(yù)算管理中來。

2.配備預(yù)算管理專業(yè)人員。為使公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理得到強(qiáng)化,必須配備業(yè)務(wù)素質(zhì)高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的預(yù)算管理人員,不但需要財(cái)會(huì)專業(yè)、工程專業(yè)及機(jī)械管理專業(yè)人員,還要具備大局觀念、責(zé)任意識(shí)和績(jī)效理念。單位要注重預(yù)算管理人員的培養(yǎng),開展針對(duì)性強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn),為他們創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件進(jìn)行鍛煉,鼓勵(lì)預(yù)算管理人員下基層獲取第一手資料,深入建材、機(jī)械租賃市場(chǎng)了解各項(xiàng)成本單價(jià),保證預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)貼近實(shí)際。

3.加強(qiáng)部門之間溝通協(xié)調(diào)。部門溝通協(xié)調(diào)不暢使各部門、各環(huán)節(jié)的預(yù)算處于“分塊割據(jù)”狀態(tài),極易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不到位;各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合,有益于預(yù)算信息、資金和任務(wù)的整合,達(dá)到合理配置資源、提高預(yù)算管理效益的目的。加強(qiáng)部門之間的溝通,是實(shí)行預(yù)算管理的有力保障。預(yù)算編制應(yīng)鼓勵(lì)全員參與,調(diào)動(dòng)各部門的積極性,充分考慮各部門的資金需求,集思廣益,提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。預(yù)算執(zhí)行過程中各預(yù)算執(zhí)行部門應(yīng)及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行情況向預(yù)算管理機(jī)構(gòu)反饋報(bào)告,根據(jù)實(shí)際情況,適當(dāng)調(diào)整預(yù)算,相應(yīng)追加核減預(yù)算資金,確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金余缺平衡。

(三)完善預(yù)算管理制度

1.預(yù)算申報(bào)集體論證制,預(yù)算的申報(bào)和編制必須集中單位有關(guān)部門進(jìn)行可行性論證,對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,根據(jù)部門職能及工作計(jì)劃,科學(xué)、合理地測(cè)算資金需求,減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整事項(xiàng),杜絕預(yù)算資金的隨意性和盲目性,切實(shí)提高預(yù)算的可行性、嚴(yán)肅性。

2.落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。財(cái)政批復(fù)部門年度預(yù)算后,預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)把預(yù)算逐一分解到各預(yù)算執(zhí)行部門,落實(shí)到具體責(zé)任人,讓每個(gè)執(zhí)行部門明確本部門的工作任務(wù),以及完成工作任務(wù)可支用的預(yù)算項(xiàng)目資金,年終對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果予以評(píng)估,如果資金的實(shí)際使用和預(yù)算目標(biāo)出入較大,則要具體分析原因,并根據(jù)責(zé)任機(jī)制追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任,從而保證預(yù)算執(zhí)行的效果。

3.預(yù)算執(zhí)行考評(píng)制。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位要對(duì)內(nèi)部各部門的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析、考核和評(píng)價(jià),一方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異進(jìn)行分解和細(xì)化,從數(shù)據(jù)上挖掘到差異的最底層;另一方面,結(jié)合單位的全面預(yù)算,從管理角度尋找產(chǎn)生差異的根源。最后將預(yù)算考評(píng)結(jié)果作為兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲、實(shí)施問責(zé)的重要依據(jù),并為安排以后年度各部門預(yù)算提供參考。

(四)更新預(yù)算管理方法,推行新方法新技術(shù)。

1.推行“零基預(yù)算”。在編制年度預(yù)算時(shí),不宜全部以上一年度預(yù)算為基數(shù),而應(yīng)采用“零基”預(yù)算方法為主其他方法為輔的預(yù)算編制方法。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的支出包括基本支出和項(xiàng)目支出?;局С鲋饕ㄈ藛T經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。其中,人員經(jīng)費(fèi)按照規(guī)定的人員范圍、支出項(xiàng)目和人員定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制核定,合理預(yù)測(cè)和考慮職工入職、退休等人員增減變動(dòng)因素;公用經(jīng)費(fèi)按照分類分檔定額標(biāo)準(zhǔn)編制。項(xiàng)目支出主要包括日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和養(yǎng)護(hù)工程支出,項(xiàng)目支出更應(yīng)打破“基數(shù)+增長(zhǎng)”管理模式,實(shí)行一年一核、一事一議。日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)根據(jù)養(yǎng)護(hù)里程數(shù)和平均公路定額標(biāo)準(zhǔn)核定,需充分考慮材料費(fèi)、人工費(fèi)的市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng),適當(dāng)浮動(dòng)。養(yǎng)護(hù)工程支出參照養(yǎng)護(hù)工程定額標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)人工、材料以及機(jī)械使用的工作量逐項(xiàng)確定。

2.細(xì)化預(yù)算內(nèi)容,規(guī)范預(yù)算科目。預(yù)算部門應(yīng)將所有收入和支出予以細(xì)化,盡可能分到“款、項(xiàng)、目、節(jié)”,在編制預(yù)算時(shí)將各項(xiàng)財(cái)政收支落實(shí)到最末一級(jí)科目,并分解到具體部門,落實(shí)到具體項(xiàng)目,以提高預(yù)算執(zhí)行力,增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威性。公路養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)包括日常養(yǎng)護(hù)、小修保養(yǎng)、大中修工程,還涉及道班房建設(shè)、養(yǎng)路設(shè)施維護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容,其專項(xiàng)預(yù)算支出有著明顯的行業(yè)特征,因此還應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)細(xì)化分解預(yù)算內(nèi)容,設(shè)置相應(yīng)的下級(jí)預(yù)算明細(xì)科目,并與會(huì)計(jì)科目建立聯(lián)系,這樣才能清晰的反映養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)預(yù)算資金的收支情況。

3.積極推行項(xiàng)目庫預(yù)算管理辦法。設(shè)立公路預(yù)防性養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫,嚴(yán)格審查,分輕重緩急安排;實(shí)施動(dòng)態(tài)管理,每年根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行數(shù)據(jù)更新。預(yù)算編制時(shí)應(yīng)做好當(dāng)年財(cái)力匹配項(xiàng)目的篩選和確定等前期工作,杜絕編制假大空預(yù)算,對(duì)于跨年度項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)考慮工程各年度的資金需求量,分年度安排預(yù)算;考慮公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的特殊性,應(yīng)預(yù)安排一定資金用于突發(fā)性支出如應(yīng)急搶險(xiǎn)支出,以平衡預(yù)算執(zhí)行。

三、結(jié)語

部門預(yù)算管理事業(yè)單位利用有限的財(cái)政資金、分清輕重緩急有序履行部門職能的有效保障;既是國(guó)家財(cái)政法律法規(guī)賦予事業(yè)單位的權(quán)力,也是事業(yè)單位應(yīng)履行的義務(wù)。因此,加強(qiáng)部門預(yù)算管理,對(duì)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位規(guī)范預(yù)算資金使用、提升預(yù)算資金效益意義重大。在當(dāng)前全面深化財(cái)政體制和預(yù)算管理制度改革的新形勢(shì)下,公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)高度重視預(yù)算管理工作,針對(duì)預(yù)算管理管理理念、機(jī)構(gòu)人員、管理制度、技術(shù)方法方面存在的不足加以改進(jìn),進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制,提升預(yù)算管理水平,用好、管好公路養(yǎng)護(hù)預(yù)算資金,促進(jìn)我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

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作者:黃曉雯 單位:福建省公路管理局