農(nóng)業(yè)節(jié)水工程項目資產(chǎn)管理研究

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我國是世界上13個貧水國之一，而且水資源區(qū)域分布不平衡，在可利用水資源有限的情況下，農(nóng)業(yè)灌溉用水比例過高一直是制約經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的一個瓶頸，為提高水資源利用率，我國農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)迅速發(fā)展，已經(jīng)形成了大規(guī)模的節(jié)水工程項目資產(chǎn)，為了客觀、科學評價農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)管理績效水平，需要從節(jié)水實踐管理的角度，對項目資產(chǎn)的績效做出正確的評價。

1評價體系的設(shè)計思路

總體思路是在確定評價目標的基礎(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)節(jié)水工灌溉工程為評價對象，通過構(gòu)建績效評價指標體系，在定性分析的基礎(chǔ)上運用定量的方法構(gòu)建評價模型，結(jié)合財務(wù)管理學、項目評估、計量經(jīng)濟等相關(guān)知識進行綜合評價。因此，指標體系設(shè)計必須可以量化，而且盡可能達到貨幣化的量化程度。

2評價目標

績效評價總體目標是確定農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目工程的發(fā)展水平及其投入產(chǎn)出效果。具體目標是為了檢驗農(nóng)業(yè)高效節(jié)水項目建成運行后的資產(chǎn)管理績效，包括資產(chǎn)利用效率的高低，項目資產(chǎn)運行是否具有可持續(xù)性，綜合效益。對農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程的運行情況、運行效果進行多年系統(tǒng)的動態(tài)跟蹤調(diào)查、統(tǒng)計和測定，掌握農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程可持續(xù)運行情況各方面的信息，從而對農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程做出運行質(zhì)量的客觀綜合評價，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程的規(guī)范和最優(yōu)化運行，實現(xiàn)可持續(xù)運行。

3評價原則及評價準則

3．1評價原則

本著保證評價結(jié)果的客觀性和可行性的宗旨，指標體系設(shè)計過程中遵循以下原則：

（1）科學性原則。建立和完善農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)管理評價指標及體系，必須全面、科學地反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)管理模式的綜合發(fā)展能力及變化趨勢。在設(shè)計評價指標時，一方面要符合經(jīng)濟學、管理學、系統(tǒng)評價理論和統(tǒng)計數(shù)學原理要求；另一方面指標概念必須正確，含義清晰。同時評價指標及體系的大小必須適宜，如果指標體系過大，層次過多，指標過細，勢必將評價者的注意力引到細小的問題上；如果指標體系過小，又不能全面真實準確地反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)管理模式的發(fā)展能力。

（2）目的性原則。指標體系應(yīng)能反映評價目的的要求，具有針對性強的特點。本文的績效評價目的是要達到測算節(jié)水灌溉工程資產(chǎn)績效的綜合效果，因此在指標體系設(shè)計過程中必須圍繞中心目標，在設(shè)計各層次的指標時應(yīng)具有明確的指向性。

（3）定量指標和定性指標相結(jié)合原則。反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)的效果指標，可以用數(shù)量來表征的，盡可能用比率指標和貨幣化指標。如果不能數(shù)量化的指標，確實要納入指標體系的，可以作為定量評價結(jié)果的判斷性指標。因此，要將定量指標和定性指標結(jié)合起來，構(gòu)成較為完善的評價指標體系，才能使綜合評價更客觀、更真實。

（4）可計量性原則。指標體系所選擇的指標，盡可能是可以計量的，品質(zhì)屬于特征的標志由于難以科學量化應(yīng)盡可能少。本研究注重實用性，因此設(shè)計評價指標時以可量化指標為主，并且指標體系整體具備可衡量性。

（5）系統(tǒng)性原則。影響農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)績效的因素很多，對它的評價不能只考慮某一單項因素，必須采用系統(tǒng)設(shè)計、系統(tǒng)評價的原則，才能正確反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)各個方面對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的貢獻程度，全面客觀地評估農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)。

（5）代表性與簡潔性相結(jié)合的原則。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目工程的資產(chǎn)形式的特征具有多面性，在設(shè)計指標時不可能面面俱到，只需考慮有代表性、能體現(xiàn)事后效果的指標，即選擇具有能反映評價對象本質(zhì)特征的指標。在遵從代表性原則的前提下，指標個數(shù)盡可能少，在不影響指標系統(tǒng)性的原則下，要盡量減少指標的數(shù)量。指標之間既有相關(guān)性又有獨立性。通過少量指標的綜合，達到評價指標體系的整體功能最優(yōu)。

（6）實用性和可操作性原則。評價指標的設(shè)計不僅要反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)的整體管理效果水平，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)運行的實際情況，還要符合農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)發(fā)展，為未來動態(tài)性評價提供規(guī)范化和標準化的一整套評價體系。在滿足上述原則的基礎(chǔ)上，還要保證各個數(shù)據(jù)指標的真實易得，便于指標正確計量與綜合評價模型計算。

3．2評價準則

評價準則是指標體系層級結(jié)構(gòu)中的第一層，是對指標分類的依據(jù)，體現(xiàn)了技術(shù)選擇和判斷的價值取向。相關(guān)性準則。與當?shù)孛媾R的問題與需求的相關(guān)性，指是否與針對當?shù)貙嶋H題需求，解決當?shù)貙嶋H問題。效果準則。是指目標的實現(xiàn)程度，考察其產(chǎn)出成果是否使目標人群受益情況，包括經(jīng)濟效果、社會效果、生態(tài)效果。效率準則。是指資源投入轉(zhuǎn)化為結(jié)果的經(jīng)濟性。在使用既定資源下的產(chǎn)出情況；項目是否值得投資可持續(xù)性準則。不同項目資產(chǎn)運行過程中，持續(xù)運行和發(fā)揮成效的可能性不同，包括管理或機構(gòu)設(shè)置、人力資源和經(jīng)費是否滿足持續(xù)運行的需要、項目產(chǎn)出能否得到持續(xù)的維護和利用持續(xù)性、所依賴的制度和政策能否得到持續(xù)的實施等方面。

4評價指標的分層設(shè)計

根據(jù)農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)的特點和考核目的、功能，依據(jù)國家和新疆有關(guān)農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)及水利工程管理的相關(guān)規(guī)定，借鑒《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》（經(jīng)濟科學出版社，2010年），農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)運行管理的績效評價的指標體系劃分成績效評價準則層、評價關(guān)鍵問題層和評價指標層，評價準則層包括管理績效相關(guān)性、管理效率、管理效果和管理可持續(xù)性4個方面。

4．1管理績效相關(guān)性考核

相關(guān)性考核是指農(nóng)業(yè)節(jié)水項目目標與當?shù)匕l(fā)展政策和需求、政府的補貼政策以及受益農(nóng)戶群體需求的相符程度。由于農(nóng)業(yè)節(jié)水項目在較長期內(nèi)發(fā)揮作用，因此要考慮項目后相關(guān)，管理績效相關(guān)性是農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)運行管理的基礎(chǔ)，主要包括基礎(chǔ)資產(chǎn)性條件和基礎(chǔ)資源性條件，基礎(chǔ)資產(chǎn)性條件主要的影響因素是資產(chǎn)總額、資產(chǎn)的來源渠道、資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)的質(zhì)量，基礎(chǔ)資源性條件影響因素主要是水資源的保障水平和電力保障水平。

（1）資產(chǎn)總額。農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)總額反映投資水平，包括農(nóng)業(yè)節(jié)水項目中各個來源的資金形成的固定資產(chǎn)，資產(chǎn)總額越大，管理難度相對越高，需要的管理水平越高，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水項目的規(guī)模經(jīng)濟效益的可能性越大。

（2）資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)反映資產(chǎn)用途的合理性，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)的比率是節(jié)水灌溉工程合理使用的基本條件，否則會出現(xiàn)資產(chǎn)維修不足或資產(chǎn)更新出現(xiàn)困難。

（3）資產(chǎn)的質(zhì)量。資產(chǎn)質(zhì)量反映資產(chǎn)使用壽命和可利用的程度（固定資產(chǎn)可用率）。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程資產(chǎn)中的固定資產(chǎn)主要包括灌排渠溝、建筑物及量水設(shè)備、管理設(shè)施等。工程使用單位和個體應(yīng)嚴格按照固定資產(chǎn)管理辦法的規(guī)定，做好固定資產(chǎn)管理工作，保證固定資產(chǎn)的完整性。固定資產(chǎn)的使用與管理要求分類建賬，必須建立和健全固定資產(chǎn)保管、使用、保養(yǎng)、維修、檢查和定期清查盤點制度。固定資產(chǎn)折舊是對固定資產(chǎn)價值損耗的補償，按照《水利工程供水價格管理辦法》的規(guī)定，固定資產(chǎn)折舊費計入供水的總成本費用，并通過水費每年提取折舊費。

（4）水資源的保障水平。水源是農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程資產(chǎn)發(fā)揮效用的前提，在水資源供需矛盾突出的情況下，工程資產(chǎn)要達到可持續(xù)運行，必須有足夠的水量和符合農(nóng)業(yè)灌溉水質(zhì)要求，包括地表水和地下水的長期供應(yīng)能力。

（5）電力保障水平。電力是農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程資產(chǎn)的能源保障，節(jié)水灌溉工程需要動力保證壓力灌溉，電力是目前主要的動力，在缺乏電力及其設(shè)施的情況下，節(jié)水灌溉工程不能運轉(zhuǎn)。

4．2管理效率考核

效率考核是指農(nóng)業(yè)節(jié)水項目的各種資源投入后轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)成果的經(jīng)濟性。管理效率反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)運行管理的水平，主要包括管理績效和決策績效，管理績效的決定因素有資產(chǎn)利用率、組織機構(gòu)健全程度、制度建設(shè)、人員保障率、信息管理效率、資產(chǎn)處置效率、資產(chǎn)財務(wù)管理效率；決策績效的決定因素有決策程序合規(guī)性、決策內(nèi)容合理性、決策方法科學性。

（1）資產(chǎn)利用率。資產(chǎn)利用率反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目資產(chǎn)使用頻次與時間長短，體現(xiàn)管理水平的指標。主要從灌溉水利用系數(shù)、用水秩序、灌水周期減少率3個方面進行考核。灌水周期減少率是考核灌區(qū)每次是否按照節(jié)水灌溉設(shè)計的灌水周期進行灌水，是反映工程和用水管理水平的綜合指標。

（2）組織機構(gòu)健全程度。組織機構(gòu)健全程度反映節(jié)水灌溉有效運行和控制的指標，是管理運行機制保障程度的體現(xiàn)，主要考核工程運行模式的優(yōu)劣和產(chǎn)權(quán)的激勵效率。農(nóng)業(yè)節(jié)水工程運行管理應(yīng)當明晰工程產(chǎn)權(quán)，并建立相應(yīng)運行模式。管理設(shè)施是管理組織機構(gòu)存在的基礎(chǔ)條件，主要考核管理場所和辦公器具兩個方面。農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)管理機構(gòu)必須具備一定的管理條件，即有固定的管理場所，包括辦公室、倉庫等，有相應(yīng)的辦公器具，如辦公桌椅、櫥柜、通訊及網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、計算機、打印機等。有效的管理組織機構(gòu)應(yīng)該具備檔案管理，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程管理單位的檔案包括組織機構(gòu)的有關(guān)文件、用水戶的情況、工程設(shè)計資料、驗收證明、維修記錄表、單位的賬目、用水量測記錄、各種管理計劃、用水合同等。這些資料應(yīng)分類建檔、妥善保管。對其考核主要從檔案是否齊全、完整，檔案是否有專人管理，是否有固定的存放地點等。

（3）制度建設(shè)。管理制度應(yīng)該農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)的管理制度建設(shè)、相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行、內(nèi)部制度建設(shè)情況等方面考核。管理制度是管理人員的行為準則，工程的運行與管理必須有規(guī)章制度做約束。因此，必須建立健全各種規(guī)章制度并嚴格執(zhí)行。根據(jù)工程資產(chǎn)管理的需要，各種制度包括組織章程、工程管理制度、灌溉管理制度、財務(wù)管理制度、管理人員職責等。制度執(zhí)行情況應(yīng)該從管理人員執(zhí)行所制定的各項規(guī)章制度的能力和效果考核，同時考核用水戶遵守相關(guān)的規(guī)章制度的情況。

（4）人員保障率。人員保障率是管理機構(gòu)與人員匹配程度。農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)的管理可以采用用水協(xié)會、節(jié)水灌溉合作社、村集體、承包、租賃、拍賣、股份合作等管理模式，每一種管理模式必須建立相應(yīng)的管理機構(gòu)，并有足夠的管理人員，對管理人員要進行業(yè)務(wù)培訓，確保管理人員有一定的管理能力。

（5）信息化管理效率。信息化管理效率是反映農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)的信息化管理水平，是否具備相關(guān)的信息化管理硬件和軟件，以及處理信息的能力和速率。

（6）資產(chǎn)處置效率。資產(chǎn)處置效率是反映農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)中因老化、廢棄被處理的資產(chǎn)，主要是從資產(chǎn)回收利用、資產(chǎn)處置收入等方面反映。

（7）資產(chǎn)財務(wù)管理效率。資產(chǎn)財務(wù)管理效率是反映農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)的財務(wù)運行水平的指標，主要是從資產(chǎn)的籌資、投資和分配方面，同時考核資產(chǎn)的財務(wù)管理人員的工作效率和能力。

4．3管理效果考核

農(nóng)業(yè)節(jié)水項目的效果考核是指項目目標的實現(xiàn)程度，主要是目標群體農(nóng)戶和項目管理單位的受益情況。既要考核目標的實現(xiàn)程度，又要考核項目目標的瞄準度。管理效果反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)運行管理的結(jié)果，主要是從資產(chǎn)產(chǎn)生的效益方面來體現(xiàn)，主要包括經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。經(jīng)濟效益主要表現(xiàn)在投入產(chǎn)出、農(nóng)民增產(chǎn)增收、組織服務(wù)績效、資產(chǎn)收益率、服務(wù)對象的滿意度；社會效益主要表現(xiàn)在投資產(chǎn)值系數(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻、人均收入增長率；生態(tài)效益表現(xiàn)在水資源利用率、土地資源利用率、能源利用率。

（1）資產(chǎn)收益率。資產(chǎn)收益率是農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)的管理效果指標，考核資產(chǎn)的盈余狀況。因此，資金盈余主要從考核管理組織是否有盈余資金，盈余資金量越高，反映資產(chǎn)質(zhì)量越高，管理的效果越好。

（2）人均收入增長率。人均收入增長率指標反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)對農(nóng)戶家庭收入平均水平提高的貢獻，該指標是一個綜合指標，是資產(chǎn)社會效益的集中反映。

（3）組織服務(wù)績效。組織服務(wù)績效是指農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)帶來的規(guī)模經(jīng)濟效益，反映項目工程管理單位為農(nóng)戶提供服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程的實施，首要的條件是農(nóng)地的集約化、規(guī)?；趯崿F(xiàn)上述條件后，必然形成組織化管理，農(nóng)戶組織化導致農(nóng)戶經(jīng)營成本的降低，相對增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入。

（4）服務(wù)對象的滿意度。服務(wù)對象的滿意度是間接反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)的經(jīng)濟效果指標，資產(chǎn)的服務(wù)對象滿意度越高，通常資產(chǎn)在服務(wù)期間產(chǎn)生的經(jīng)濟效益就越高。

（5）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻度指標反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中種植業(yè)的貢獻，農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)帶來的規(guī)?；a(chǎn)，有利于提高種植業(yè)的競爭能力，也有利于產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，進而促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（6）水資源利用率。水資源利用率指標反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)對節(jié)水的貢獻，主要體現(xiàn)節(jié)約資源方面的社會貢獻，水資源利用率越高，農(nóng)業(yè)節(jié)水效果越好，對社會經(jīng)濟的發(fā)展的支撐力越強。

（7）土地資源利用率土地資源利用率指標反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)對節(jié)地的貢獻，也是主要體現(xiàn)節(jié)約資源方面的社會貢獻，土地資源利用率越高，表明資產(chǎn)對于土地資源的利用效果越好。

（8）能源利用率。能源利用率指標反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)帶來的現(xiàn)代化種植的發(fā)展程度，能源利用率越高，表明種植業(yè)依靠動力生產(chǎn)的水平越高，機械化程度就越高。

4．4管理可持續(xù)性考核

農(nóng)業(yè)節(jié)水項目可持續(xù)性考核是指項目完成后持續(xù)運行的能力和發(fā)揮成效的可能性，主要針對保障項目持續(xù)運行并發(fā)揮成效的各方面因素進行評價。管理可持續(xù)性是從長期角度反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)運行管理能力的，主要包括資產(chǎn)的可持續(xù)性和運行可持續(xù)性。資產(chǎn)的可持續(xù)性可以通過資產(chǎn)保值增值程度、資產(chǎn)使用壽命率、固定資產(chǎn)完好率反映；運行可持續(xù)性可以通過組織運行機制完善度、運行資金保障率反映；

（1）資產(chǎn)保值增值程度。資產(chǎn)保值增值程度反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)管理的可持續(xù)能力，資產(chǎn)的保值增值能力越強，表明資產(chǎn)的管理的可持續(xù)水平越高，通常用保值增值率表示。

（2）資產(chǎn)使用壽命率。資產(chǎn)使用壽命率反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程資產(chǎn)管理的可持續(xù)能力，資產(chǎn)的使用壽命與資產(chǎn)管理的水平高度相關(guān)，資產(chǎn)的使用壽命越長，資產(chǎn)的成本相對越低，越有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展。

（3）固定資產(chǎn)完好率。固定資產(chǎn)完好率是體現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程的保障能力指標，項目工程是管理單位運行的根本，是資產(chǎn)的具體形式和管理單位賴以生存的基礎(chǔ)，是確保用水戶灌溉用水的前提。固定資產(chǎn)完好率可以考核節(jié)水灌概工程控制有效灌溉面積的范圍，工程完好情況可以考核水源工程、渠道、機電設(shè)備等的運行狀況。為了使工程長期有效運行，必須對節(jié)水工程進行維護，出現(xiàn)問題及時處理，確保工程的正常運行。管理單位對農(nóng)業(yè)節(jié)水工程進行檢查和維護，發(fā)現(xiàn)問題及時進行維修，雖然會增加成本，但相對固定資產(chǎn)的投資比重較低。

（4）組織運行規(guī)范度。組織運行規(guī)范程度反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程管理單位的管理機構(gòu)的運行能力，主要從用水計劃、用水計量、用水登記等面進行考核。管理單位每年年初應(yīng)根據(jù)本年度的作物種類、灌溉面積等情況編制灌溉用水計劃，本項主要考查是否編制用水計劃，用水計劃編制是否合理等。用水計量是實施計劃用水、合理配水、節(jié)約用水、按方收費的手段，各級渠道、用水戶都要設(shè)立量水站點與設(shè)施，每一次用水要有專人測量、記錄，登記內(nèi)容包括用水戶的詳細情況、總用水量、用水時間等，用水戶的用水登記必須有用水戶簽名，本項主要考查是否按計劃用水和按要求計量、記錄。

（5）運行資金保障率。運行資金保障率反映農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程的經(jīng)濟保障能力，資金是農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程運行與發(fā)展的基礎(chǔ)。本項主要從資金保障程度、工資及福利、資金結(jié)余情況考核，資金保障考核農(nóng)業(yè)節(jié)水項目工程管理單位籌集的資金，包括政府給予節(jié)水灌溉的補貼、自籌資金等，資金規(guī)模能否滿足工程運行費用、管理人員的工資、運行資金盈余的需要。

5結(jié)語

本文在研究農(nóng)業(yè)節(jié)水工程項目資產(chǎn)管理績效評價目標、原則、準則的基礎(chǔ)上，對各類評價指標進行了分層設(shè)計，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)節(jié)水工程項目資產(chǎn)管理績效評價的指標體系，并對各項具體指標進行了詳細的說明，為評價農(nóng)業(yè)節(jié)水工程項目資產(chǎn)管理績效提供可以借鑒的方法和依據(jù)，有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資產(chǎn)的科學合理使用。

作者：何峰 朱美玲 單位：新疆農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院