國省道日常養(yǎng)護(hù)資金管理問題對策
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［摘要］國省道日常養(yǎng)護(hù)資金施行國庫集中轉(zhuǎn)移支付后，對公路部門財務(wù)工作提出了新的要求。文章從小修與保養(yǎng)項目分別采取不同管理模式、加強(qiáng)計量管理工作、規(guī)范資金使用績效評價體系和跟蹤審計監(jiān)督三方面提出了應(yīng)對措施，以達(dá)到科學(xué)、規(guī)范、高效使用國省道日常養(yǎng)護(hù)資金，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)健康有序向前發(fā)展。
［關(guān)鍵詞］國庫集中支付；國省道日常養(yǎng)護(hù)資金；預(yù)算管理
引言
燃油稅費改革后，交通財務(wù)管理體制及資金撥付渠道發(fā)生了根本性的改變。在國省道日常養(yǎng)護(hù)資金的管理上，山東省財政廳了魯財建（2011）160號文件《山東省國省道日常養(yǎng)護(hù)專項資金管理暫行辦法》，對國省道日常養(yǎng)護(hù)資金施行國庫集中轉(zhuǎn)移支付，資金由原來的省財政—交通廳—省公路局—地市公路局—縣級公路局—公路站（或養(yǎng)護(hù)承包公司）的撥款模式，改變?yōu)槭∝斦d—地市財政局—養(yǎng)護(hù)承包單位。這種國庫集中轉(zhuǎn)移支付模式，減少了資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高了資金的使用效益，在一定程度上也推動了國省道日常養(yǎng)護(hù)管理的變革，倒逼出“管養(yǎng)分離”的新型養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，在推動國省道日常養(yǎng)護(hù)機(jī)械化、集約化，加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)管理，提高公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量等方面起到了極大的促進(jìn)作用。國庫集中轉(zhuǎn)移支付對公路部門財務(wù)工作也提出了新的要求，在具體財務(wù)管理工作中存在著一些問題和不足，本文并結(jié)合財務(wù)管理實踐，試提出改進(jìn)建議與同仁探討。
一、問題
（一）使用“管養(yǎng)分離”資金存在問題
2008年國務(wù)院實行燃油稅費改革前，國省道日常養(yǎng)護(hù)資金由“養(yǎng)人”與“養(yǎng)路”的費用組成，該費用開支以國家計劃形式層層下達(dá)至地方公路管理部門執(zhí)行，地方公路管理部門既“出人”進(jìn)行養(yǎng)護(hù)管理，又組織人員具體施行國省道日常養(yǎng)護(hù)工作，不存在市場化養(yǎng)護(hù)施工的招標(biāo)問題。燃油稅費改革后，國省道日常養(yǎng)護(hù)資金的組成內(nèi)容沒有發(fā)生變化，但是資金來源及去向卻發(fā)生了巨大變化，“養(yǎng)人”的費用納入地方財政一般公共預(yù)算支出管理，“養(yǎng)路”的費用則納入地方財政專項資金預(yù)算支出管理，由地方公路管理部門計量、認(rèn)證后，向地方財政部門申請使用該部分預(yù)算資金，再由地方財政部門將“養(yǎng)路”的費用直接支付至養(yǎng)護(hù)承包施工單位，實現(xiàn)了“管路的部門不管資金”的“管養(yǎng)分離”的新機(jī)制。但在實施過程中如何科學(xué)使用該部分資金還存在一些問題，比如各區(qū)（市）公路管理部門管養(yǎng)的國省道里程基本上要以百公里來計數(shù)，而且管養(yǎng)資金總額也會高達(dá)千萬元以上，無論是將每條路分段招標(biāo)，還是將不同代號的管養(yǎng)路段整體打包分別招標(biāo)，都存在競標(biāo)公司少、外地管養(yǎng)公司到本地實施管養(yǎng)作業(yè)成本過高等問題，所以對于如何才能夠合理確定社會化管養(yǎng)公司并合理使用財政預(yù)算資金存在一定困難。
（二）計量認(rèn)證困難
按照“管養(yǎng)分離”的要求，國省道日常管養(yǎng)工作由日常維護(hù)工作和小修保養(yǎng)專項工作共同構(gòu)成。日常維護(hù)工作是由管養(yǎng)公司保質(zhì)保量完成日常的工作即可，對于日常養(yǎng)護(hù)只需按照合同約定及考核辦法達(dá)到相應(yīng)考核結(jié)果后就可以申請該項資金的支出。但是對于小修保養(yǎng)專項工作等專項工程，由于其費用開支內(nèi)容由人工費、機(jī)械費、材料費等組成，則必須要有足夠的資料來證明其支出是真實的，才可以進(jìn)行計量支付。但在現(xiàn)實管理中，由于同一管養(yǎng)路段是由同一管養(yǎng)公司既進(jìn)行日常維護(hù)工作，又進(jìn)行小修保養(yǎng)專項工作等專項工程的施工，對于公路管理部門來說，如何能夠客觀區(qū)分日常養(yǎng)護(hù)與小修保養(yǎng)專項工程內(nèi)容，是一件比較困難的事情，因為如果對小修保養(yǎng)專項工程與日常維護(hù)保養(yǎng)內(nèi)容的界限區(qū)分不清，就會造成本應(yīng)屬于日常保養(yǎng)維護(hù)的內(nèi)容卻作為小修保養(yǎng)專項工程來計量的項目，其結(jié)果是無法區(qū)分是否存在重復(fù)計量并重復(fù)支付。
（三）考核不規(guī)范
財務(wù)部門在辦理專項支出賬務(wù)核算時，發(fā)現(xiàn)存在一些對小修專項工程的計量管理不嚴(yán)格，部分支撐小修計量的數(shù)據(jù)不夠充分。比如某油路挖補(bǔ)小修計量工程記錄表記錄修補(bǔ)面積為10.76m2，但管養(yǎng)公司申報計量為58.97m2，而且缺少現(xiàn)場圖片資料；某工程記錄表記錄拆除安裝標(biāo)志牌，維修前的照片資料沒有照到需要維修的部位，這樣造成維修前與維修后的圖片不符，無法確認(rèn)計量的真實性；某工程記錄表中地點樁號為某線K25+900，小修工程管養(yǎng)單位提供的申報資料和維修圖片卻是某線K25+950處，很明顯工程記錄表與申報資料不符；小修工程管養(yǎng)單位申報在某立交橋修整橋欄桿和花芽，但經(jīng)過比對公路管理部門的巡查日志，卻找不到此維修項目的巡查記錄，從公路管理部門的角度無法保證工程的真實性；查閱某管養(yǎng)公司的財務(wù)賬目時，發(fā)現(xiàn)其核算養(yǎng)護(hù)小修成本時統(tǒng)一列入“工程施工—養(yǎng)護(hù)小修保養(yǎng)專項工程”科目，未分項目核算，在某機(jī)械使用費科目核算運費時后附的發(fā)票為稅務(wù)局代開發(fā)票，品目為運費，收款人為個人，但發(fā)票收款人與實際付款賬戶名稱不一致等，由于上述管養(yǎng)公司在核算成本時，其后附資料不完整，所以財務(wù)部門在確認(rèn)成本的真實性時存在較大困難。
二、改進(jìn)建議
（一）對小修與保養(yǎng)采取不同管理模式
1.公路日常保養(yǎng)項目采取定額包干方式。比如，可以根據(jù)公路不同等級、路面結(jié)構(gòu)、管養(yǎng)里程，采取分路段承包方式，由公路管理部門制定完善的檢查考核獎懲辦法后由承包單位包干使用。各公路站長負(fù)責(zé)每日做好巡查記錄，養(yǎng)護(hù)科不定期抽查其是否及時、準(zhǔn)確記錄，根據(jù)巡查記錄及考核獎懲辦法兌現(xiàn)小修保養(yǎng)包干經(jīng)費。2.小修項目按照計量認(rèn)證進(jìn)行支付。比如，對經(jīng)常發(fā)生的零星小修項目，可以根據(jù)近三年同類項目的單價，結(jié)合山東省公路養(yǎng)護(hù)定額測算，確定統(tǒng)一單價，只要該零星小修項目發(fā)生即可按統(tǒng)一定價結(jié)算；嚴(yán)格計量管理。對于小修及專項工程要把好計量關(guān)，實現(xiàn)一項目一卡單，按規(guī)定對每一個項目維修前圖片和維修后圖片保留存檔，及時完善小修計量資料，設(shè)立工程復(fù)核崗位，對提交的施工計量資料嚴(yán)格復(fù)核，定期對各公路站進(jìn)行抽查，保證施工計量資料的完整性、正確性、一致性、邏輯合理性。
（二）加強(qiáng)計量管理工作
1.加強(qiáng)對各公路站長的考核，確保巡查記錄及其他支撐小修計量的資料真實有效。公路養(yǎng)護(hù)站長每月根據(jù)管轄范圍內(nèi)公路的實際情況，編制小修保養(yǎng)計劃上報給公路局，經(jīng)審批后，由承包單位及時組織安排勞力、機(jī)械，保質(zhì)保量完成任務(wù)；公路養(yǎng)護(hù)站長對小修工程做好施工日志記錄，每月月底將小修保養(yǎng)工程量以表格形式上報給上級管理部門。2.各公路局養(yǎng)護(hù)科每個月對各公路養(yǎng)護(hù)站長上報的已完工程量和工程質(zhì)量進(jìn)行抽查、驗收、考核，以確保上報的小修項目計量資料的準(zhǔn)確性。3.對經(jīng)過招標(biāo)確定施工單位的工程，有變更的工程終期支付以審計報告定案值確定總造價作為結(jié)算依據(jù)。4.針對不同的養(yǎng)護(hù)方式結(jié)合上級要求統(tǒng)一檔案資料，設(shè)專人管理，達(dá)到檔案完整、準(zhǔn)確、安全和有效。5.加強(qiáng)對公路站的監(jiān)管。巡查日志在小修保養(yǎng)工作中是第一手資料，其他資料、數(shù)據(jù)是否真實都可以從巡查記錄中得到印證，因此一定要加強(qiáng)公路站巡查日志的記錄管理，公路巡查人員應(yīng)每天按照實際情況記錄天氣、工程施工、路況等信息，及時準(zhǔn)確的拍攝維修前后圖片，做到巡查記錄等資料與上報資料相符；公路局審核每期計量時先核對公路站巡查記錄與工程施工資料是否一致。
（三）績效評價體系和跟蹤審計監(jiān)督
首先，逐步引入小修項目工程監(jiān)理制度。對一些大型的小修項目達(dá)到一定金額的（比如50萬元）即可進(jìn)行工程施工監(jiān)理的內(nèi)部招投標(biāo)。所有與小修施工有關(guān)的計量、認(rèn)證等工作都交由專業(yè)監(jiān)理工程師來做，監(jiān)理工程師嚴(yán)格按《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行監(jiān)理，確保施工過程中的工程質(zhì)量和數(shù)量的準(zhǔn)確性。其次，鑒于養(yǎng)護(hù)資金數(shù)額大，使用地域廣，涉及內(nèi)容多，財政部門和公路部門要加強(qiáng)審計的監(jiān)督，可以聘請第三方審計機(jī)構(gòu)或者社會中介機(jī)構(gòu)，每年對養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行財務(wù)收支審計和工程造價審計，以監(jiān)督資金使用情況，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，使這部分資金使用更加規(guī)范。最后，應(yīng)把財政資金使用的績效評價機(jī)制引入到養(yǎng)護(hù)資金的使用管理中來，可以將審計的結(jié)果和績效評價機(jī)制相結(jié)合，利用審計結(jié)果對資金的使用情況進(jìn)行百分制績效評價，評價的得分情況可以和財政部門下一年度養(yǎng)護(hù)資金的預(yù)算安排相結(jié)合，評價效果好的管養(yǎng)路段，可以增加養(yǎng)護(hù)資金，以示獎勵，評價效果差的，當(dāng)縮減下一年度的養(yǎng)護(hù)資金預(yù)算，以示懲罰。把審計監(jiān)督和績效評價結(jié)合起來，可以督促公路管理部門重視養(yǎng)護(hù)資金的使用，發(fā)揮養(yǎng)護(hù)資金的作用，真正實現(xiàn)管養(yǎng)分離，逐步實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)的市場化、機(jī)械化、精細(xì)化，推動公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)健康發(fā)展。
結(jié)束語
施行國庫集中轉(zhuǎn)移支付后，國省道日常養(yǎng)護(hù)資金撥付渠道發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了“管養(yǎng)分離”的新型養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制，如何更好管理及科學(xué)使用國省道日常養(yǎng)護(hù)資金，需要我們財務(wù)人員改變過去管理方式，加強(qiáng)計量認(rèn)證管理工作，進(jìn)行跟蹤審計并對資金使用效果進(jìn)行績效評價，從而達(dá)到科學(xué)、高效使用國省道日常養(yǎng)護(hù)資金，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)健康有序向前發(fā)展。
作者:王金成 張偉 單位:山東省威海市公路管理局 山東省威海市公路勘察設(shè)計院