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古代鹽業(yè)及鹽政管理探討

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古代鹽業(yè)及鹽政管理探討

本文作者:于云洪 單位:濰坊學(xué)院

秦始皇完成了國(guó)家的統(tǒng)一,定郡縣之制,發(fā)展經(jīng)濟(jì),使鹽業(yè)振興,正如《文獻(xiàn)通考•秦賦》記載的:“鹽鐵之利,二十倍于古?!贝碎g,鹽業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。西漢武帝時(shí)鹽業(yè)機(jī)構(gòu)逐步完善,擔(dān)任鹽鐵丞的桑弘羊(公元前152年—前80年)修訂了鹽法,實(shí)行“鹽鐵官營(yíng)”,“在產(chǎn)鹽地區(qū)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的鹽業(yè)機(jī)構(gòu)———鹽官,鹽官設(shè)于28個(gè)郡國(guó)的37處,主要分布于今渤海、黃海沿岸和西北、西南鹽池、井鹽地區(qū)?!盵3]大興鹽業(yè)之利,推行招募民眾,供給器具,令以煮鹽為業(yè),所產(chǎn)之鹽全部收歸官有。而當(dāng)時(shí)在濰坊壽光、昌邑等地設(shè)立鹽官,秩同縣官,對(duì)鹽進(jìn)行專(zhuān)產(chǎn)專(zhuān)銷(xiāo),加強(qiáng)了對(duì)制鹽的管理。

唐朝時(shí)期,首先是鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)租庸使第五琦創(chuàng)立“榷鹽法”,實(shí)行食鹽專(zhuān)賣(mài),即民制、官收、官運(yùn)、官銷(xiāo)的專(zhuān)賣(mài)制度。這個(gè)管理制度使得國(guó)家從城市到鄉(xiāng)村廣泛設(shè)置鹽官,不僅鹽業(yè)官僚隊(duì)伍過(guò)于龐大,而且維持這支龐大機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用也太大。官運(yùn)官銷(xiāo),對(duì)老百姓傷害很大,表現(xiàn)為鹽吏硬性攤派很多,胥吏強(qiáng)索于民,官商勾結(jié),私鹽大行其道,使鹽政背離了“因民之急而稅之”“,人不益稅而國(guó)用足”的初衷。其次,唐代宗時(shí)期擔(dān)任鹽鐵使的劉晏,針對(duì)第五琦的鹽政弊端,又進(jìn)一步改進(jìn)了鹽法。劉晏鹽法施行的是民制、官收、商運(yùn)、商銷(xiāo)的間接專(zhuān)賣(mài)制或稱就場(chǎng)專(zhuān)賣(mài)制,即實(shí)行“簽民煎鹽”,灶戶入籍,并在產(chǎn)鹽各地設(shè)置鹽院,立“亭場(chǎng)”,專(zhuān)給官府煎鹽。官府將稅收納入賣(mài)價(jià),售予商人,聽(tīng)其遠(yuǎn)銷(xiāo),所過(guò)州縣不再征稅。在這種新的專(zhuān)賣(mài)體制中,官府撤出食鹽的零售領(lǐng)域,食鹽零售或者小額批發(fā)完全由商人去自由經(jīng)營(yíng),利用商人的經(jīng)驗(yàn)和資金來(lái)搞活流通,搞活市場(chǎng)。市場(chǎng)繁榮了,經(jīng)濟(jì)活躍了,國(guó)家稅收有了基礎(chǔ),財(cái)政收入就有了保證。所以,從第五琦到劉晏的鹽政改革,建立了比較完整、系統(tǒng)的食鹽專(zhuān)賣(mài)體系,使鹽利大增。鹽利收入在唐王朝財(cái)政中具有特殊地位,甚至達(dá)到了“天下之賦,鹽利居其半”的地步。榷鹽法的興衰與唐王朝的國(guó)祚安危息息相關(guān),榷鹽制度對(duì)唐朝社會(huì)的許多方面都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

宋元明清各代,鹽法多變,但主要執(zhí)行“引”、“票”制度。清初,鹽政管理沿用明法,實(shí)行“綱法”、“引岸”之制,并采取“恤灶惠商”政策,鹽業(yè)振興,自康熙十八年(1679年)山東濰坊的官臺(tái)場(chǎng)劃歸壽光縣管轄達(dá)五十一年之久,灶工增至1226人。1730年(雍正八年),青州屬地靠近鹽場(chǎng),私鹽充斥,無(wú)商承運(yùn),因此官府將鹽商革除,聽(tīng)民領(lǐng)票,酌量收稅,自行運(yùn)銷(xiāo),應(yīng)征課額,攤?cè)氲丶Z代征,稱為民運(yùn)票地,從此票法開(kāi)始實(shí)行。票法行鹽分為民運(yùn)、官運(yùn)票地,各有引界,不準(zhǔn)超越界境。民運(yùn)票地,稅收較輕,昌邑、安邱、諸城、高密等縣屬于這類(lèi)地區(qū)。官運(yùn)票地,稅額稍重,當(dāng)時(shí)濰坊的壽光、臨朐、益都、昌樂(lè)、濰縣等縣為官運(yùn)票地,稅額稍重。自綱法改為票法,革除了綱法鹽商的專(zhuān)利,鹽價(jià)減半,平民愿意購(gòu)買(mǎi)票鹽,私鹽稍微有所收斂。1739年(乾隆三年),實(shí)行先放鹽后收稅的“恤灶惠商”政策,出現(xiàn)了產(chǎn)豐銷(xiāo)暢的繁盛局面,促進(jìn)了鹽業(yè)的發(fā)展。至乾隆十九年(1754年)濰坊官臺(tái)場(chǎng)灘池發(fā)展到292副,計(jì)地面積三頃三十三畝一分六厘,鹽民1200余人,年產(chǎn)鹽388350斤。其范圍東自宋家岔河,西至寇家塢,南至中疃,北至海。官臺(tái)場(chǎng)設(shè)立6垣收鹽:即宋家垣在宋家岔河?xùn)|北,據(jù)場(chǎng)署侯鎮(zhèn)20里;郭家垣在郭家洼東,距場(chǎng)署20里;鄭家垣在鄭家莊子附近,距場(chǎng)署50里;原固堤場(chǎng)歸并官臺(tái)場(chǎng)管理的橫垣,在濰縣橫里路莊,距場(chǎng)署20里;林垣在濰縣林家央子,距場(chǎng)署30里;崔垣在濰縣崔家央子,距場(chǎng)署40里。清中期以后的嘉慶和道光年間,因官商勾結(jié),徇私舞弊,灶窮商乏,灘荒人轉(zhuǎn),當(dāng)?shù)佧}業(yè)出現(xiàn)了下降趨勢(shì)。

除了鹽制以外,古代濰坊還加強(qiáng)了制鹽灶灘和鹽場(chǎng)的嚴(yán)格管理。歷代采鹵制鹽管理辦法不一。唐代以前,場(chǎng)無(wú)定址,人走灶遷。宋代煎鹽場(chǎng)址逐漸固定下來(lái),“煮鹽之地曰亭場(chǎng),民為亭戶,或謂灶戶,戶有鹽丁。”[4]元代設(shè)官臺(tái)、固堤場(chǎng),各場(chǎng)煎鹽,歲有定額,付給工本,鹽丁按數(shù)額辦鹽,實(shí)行團(tuán)煎法。明代前期官臺(tái)、固堤場(chǎng)實(shí)行簽民為灶,按戶計(jì)丁,按丁計(jì)鹽,煎鹽規(guī)模及煮鹽技術(shù)比前代都有提高,中后期灶賦丁稅加重,鹽業(yè)衰敗。但到了清朝乾隆時(shí)期,由于改革賦稅,實(shí)行“攤丁入畝,丁不復(fù)稅”制度,改革制鹽技術(shù),由原來(lái)的煎鹽轉(zhuǎn)為曬鹽,允許鹽灘自由買(mǎi)賣(mài),使鹽區(qū)出現(xiàn)了“是百余年、生齒日繁,元?dú)鉂u復(fù),鹽價(jià)至賤,銷(xiāo)數(shù)乃極暢而不可遏的興盛時(shí)期”[5]。當(dāng)時(shí),官臺(tái)場(chǎng)鹽灘發(fā)展到了405副,計(jì)地543畝,每年配票46650張(每票325斤),富國(guó)場(chǎng)配票3865張。而到了乾隆四十六年、四十七年,鹽場(chǎng)連續(xù)遭到潮災(zāi),產(chǎn)鹽急劇下降,灶戶捐稅繁重,官鹽日貴,私鹽日多。乾隆以后的嘉慶、道光、咸豐和同治各朝灘場(chǎng)管理日趨混亂,梟商污吏狼狽為奸,鹽業(yè)生產(chǎn)日漸蕭條。光緒年間,隨著小清河的疏通,壽光羊角溝商賈云集,清政府允許商人開(kāi)灘辟池,鹽業(yè)生產(chǎn)始有轉(zhuǎn)機(jī)。民國(guó)時(shí)期灘場(chǎng)管理實(shí)行“制鹽許可證”制度,無(wú)證者不得開(kāi)灘曬鹽,灘戶按月報(bào)產(chǎn),場(chǎng)務(wù)員復(fù)查加蓋“稽”字印記,新鹽集坨,檢查鹽質(zhì)優(yōu)劣,計(jì)量造冊(cè),嚴(yán)密苫蓋,以防走私雨耗。

歷代鹽稅的征收

中國(guó)自古以來(lái)鹽的應(yīng)用范圍廣泛,也是國(guó)家的主要財(cái)政來(lái)源,歷代統(tǒng)治者都非常重視鹽稅的制定和征收。從夏商周開(kāi)始,我國(guó)就有了征稅制度,秦漢六朝都實(shí)行征稅制度。所謂的征稅制就是就場(chǎng)征稅,任民自由運(yùn)銷(xiāo)。到了唐朝時(shí)期,我國(guó)開(kāi)始實(shí)行鹽的專(zhuān)賣(mài)制度,即鹽收歸國(guó)有,以營(yíng)業(yè)代稅課。我國(guó)古代鹽的專(zhuān)賣(mài)制共分五種情況:一是部分專(zhuān)賣(mài)制,以民制為主,官制為輔,所產(chǎn)之鹽,官收、官運(yùn)、官銷(xiāo),春秋時(shí)期齊國(guó)實(shí)行這種專(zhuān)賣(mài)。二是全部專(zhuān)賣(mài)制,產(chǎn)、收、運(yùn)、銷(xiāo)全由官辦,西漢武帝時(shí)期實(shí)行。三是就場(chǎng)專(zhuān)賣(mài)制,民制、官收、轉(zhuǎn)商運(yùn)、商銷(xiāo),唐、宋中葉、金、元、明萬(wàn)歷以前時(shí)期實(shí)行。四是官商并賣(mài)制,各有經(jīng)界,不相侵越,五代、宋初、遼、金、元實(shí)行。五是商專(zhuān)賣(mài)制(即委托專(zhuān)賣(mài)制),政府將收買(mǎi)運(yùn)銷(xiāo)之權(quán)授予專(zhuān)商,居中課稅,明萬(wàn)歷之后、清代、民國(guó)實(shí)行,鹽的生產(chǎn)和銷(xiāo)售置于國(guó)家的控制之下。

歷代稅制的沿革。從春秋開(kāi)始,歷代均有關(guān)于鹽稅的政策法令。據(jù)《中國(guó)鹽業(yè)》考證,“我國(guó)鹽業(yè)開(kāi)化最早,從世界歷史上考察起來(lái),中國(guó)居于最先地位?!倍鴫酃庥质俏覈?guó)鹽業(yè)史上起步較早的地區(qū)之一。鹽稅也叫鹽課。夏商周三代時(shí)期實(shí)行物貢,即制鹽者向王室納貢食鹽,此后改為征收鹽稅。夏代《尚書(shū)•禹貢》就有“青州,厥貢鹽絺”的記載,就是向夏王進(jìn)貢鹽和細(xì)葛布。自周莊公三十二年(前685年)齊國(guó)管仲著《海王篇》論說(shuō)鹽業(yè)利益、確立鹽業(yè)政策、開(kāi)始設(shè)官征稅以來(lái),鹽稅就成為我國(guó)歷代政府的主要財(cái)政收入之一。漢武帝時(shí),鹽丁向官府領(lǐng)取工本,煮鹽器具由官府供給,替官府制鹽,按丁交納鹽稅,名為鹽課。唐朝有所發(fā)展,鹽利收入在唐王朝財(cái)政中具有特殊地位,甚至達(dá)到了“天下之賦,鹽利居其半”的地步。到了宋代,沿襲唐朝鹽法,后來(lái)實(shí)行折中法和引法,向鹽商發(fā)引收錢(qián)(糧),名為稅課。到了元代,由官府賣(mài)引給鹽商,讓鹽商到鹽場(chǎng)領(lǐng)鹽,商人所交的引價(jià),也稱鹽課,產(chǎn)戶所交的鹽課,改稱灶課,沿襲至明代未變。清代鹽稅分灶課、商課、雜課3種。灶課分為兩類(lèi),凡灶丁、灶地、草蕩地、鹽鍋、灘池征自灶戶的,稱灶課;灶地農(nóng)民佃種征于農(nóng)戶的,稱民佃灶課。商課為正課,是向鹽商征收的鹽課,稅額較重。清初,鹽由灶戶繳納鹽稅后,自行銷(xiāo)售??滴跏四觊_(kāi)始招商運(yùn)銷(xiāo),征收商課。濰坊官臺(tái)場(chǎng)產(chǎn)鹽較多,實(shí)行“引”“票”并用制度,銷(xiāo)往引岸的鹽斤征收引課,銷(xiāo)往票地的鹽斤征收票課。當(dāng)時(shí)濰坊的富國(guó)場(chǎng)產(chǎn)鹽較少,只銷(xiāo)往民運(yùn)票地,稅課并入地銀由縣代征,稅額較輕。雜課,名目繁多,包括各種附加稅和其它雜捐費(fèi),主要有附軍費(fèi)、加抽票、課銀、解費(fèi)銀、養(yǎng)廉費(fèi)、吏部飯食費(fèi)、筆貼式解費(fèi)、殘票解費(fèi)、給兵費(fèi)、辦公攔扣等,即43種。[6]清朝納稅的名目繁多,繳納的數(shù)額較大。民國(guó)初年,軍閥混戰(zhàn),省自為政,鹽稅管理極端混亂??谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,濰坊鹽業(yè)落入日偽之手。1941年日偽規(guī)定,出口鹽每擔(dān)收稅3分,內(nèi)銷(xiāo)食鹽每擔(dān)收稅6.6元(偽鈔),1942年1月1日增至每擔(dān)收稅10元。自此以后,偽鈔大幅度貶值,鹽稅任意加收,已無(wú)定額。直到中華人民共和國(guó)成立之后,人民政府采取了“從量核定,就場(chǎng)征收”的方針,改進(jìn)了鹽稅的征收工作,從而促進(jìn)了鹽業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。

鹽稅稽征管理。鹽稅的數(shù)目在封建社會(huì)早期沒(méi)有具體數(shù)目,但到了清朝則有了明確規(guī)定。濰坊的產(chǎn)鹽區(qū)是清朝財(cái)政收入的主要來(lái)源地。清朝商課,作為正課,有占據(jù)稅收的重要地位。而官臺(tái)場(chǎng)作為商課的主要納稅地,對(duì)鹽稅征收有嚴(yán)格規(guī)定。它實(shí)行“票”“引”并用制度,故又稱“票課”“引課”。銷(xiāo)往離場(chǎng)較近“票地”的鹽斤,征收“票課”。票課又分紅扒票黑扒票。黑扒票又分上、中、下三等;紅扒票稅重,黑扒票稅輕。每票(355斤)征稅銀1錢(qián)7分至2錢(qián)2分,加課2-3錢(qián),二五加課2錢(qián)5分,鹽厘4分6厘,各種加價(jià)1兩7錢(qián)。銷(xiāo)往離場(chǎng)較遠(yuǎn)引岸(銷(xiāo)區(qū))的鹽斤,征收“引課”,每引(325斤)征收2錢(qián)4分,加課3錢(qián),二五加課2錢(qián)5分,鹽厘9分4厘,各種加價(jià)2兩4分。壽光銷(xiāo)鹽離場(chǎng)較近,一向?qū)儆诤诎瞧钡?,每年配?000張。除了商課以外,官臺(tái)場(chǎng)的灶課數(shù)目也較大。官臺(tái)場(chǎng)原有灶丁1096人,1726年(雍正四年),灶課除了一半丁銀攤?cè)氲丶Z項(xiàng)下征收外,一半按丁均攤,共征灶丁銀161兩;又于1738年(乾隆三年)將灶課全部攤?cè)敫鲌?chǎng)灶地,一起從各州、縣農(nóng)佃灶地項(xiàng)下征收。原額灶地745頃91畝,攤丁銀330兩,原額草蕩地42頃32畝,共攤丁銀18.76兩;原額灘池3頃30畝,共攤丁銀24.39兩,新立鹽鍋13面,征銀3.65兩。昌邑在“康熙年間設(shè)商額票2856張,每張配鹽250斤,辦課銀一錢(qián)六分七厘七毫一絲六忽,共鹽六十四萬(wàn)二千六百斤,共辦課銀四百七十七兩九錢(qián)九分六厘八毫九絲六忽。雍正七年奉旨贈(zèng)票一千張,加課銀一百六十七兩七錢(qián)一分六厘。知縣劉書(shū)詳請(qǐng)督、撫、鹽三員會(huì)題,因地制宜,革商便民,課攤地畝,均輸現(xiàn)在額設(shè)票引三千八百?gòu)?,配鹽八十六萬(wàn)七千六百斤,辦課銀六百四十六兩七錢(qián)一分二厘八毫九絲六忽?!盵7]“咸豐十年,奉文加攤鹽勇解費(fèi)銀三十八兩五錢(qián)六分。光緒二十七年,奉文增鹽課銀三千八百五十六兩(原額票引三千八百五十六張,每票一張加銀一兩)?!盵8]從這里我們看出,清朝前期濰坊作為地方鹽稅納稅地在國(guó)家財(cái)政收入中占據(jù)重要地位。

鹽的緝私管理

鹽自古以來(lái)是重稅物資,緝私護(hù)稅為歷代政府所重視?!稘h書(shū)•食貨志》記載:西漢武帝元狩四年(公元前119年)規(guī)定“:敢私鑄鐵器煮鹽者鈦?zhàn)笾?,沒(méi)收其器物?!边@也就是說(shuō),西漢時(shí)期只要敢私煮鹽者要給以左腳鉗上六斤重鐵鏈的處罰。而到了唐朝,唐玄宗天寶、唐肅宗至德年間規(guī)定,偷私鹽一斗以上用杖擊背,沒(méi)收工具。唐德宗貞元十年(794年)規(guī)定“盜鬻鹽一石者死”[9],對(duì)盜鹽者的處罰大大加重。到唐憲宗元和(806-821)年間,又改為不殺,而實(shí)行流放,或到鹽院煮鹽贖罪。到唐朝末年對(duì)判死刑重新規(guī)定:普通老百姓私熬鹽足五石的,到集市賣(mài)私鹽夠二石的,鹽丁盜糶鹽達(dá)到二石的一律處以死刑。到唐朝末年鹽法中的緝私條款才比較完整統(tǒng)一了。從處罰力度看,從唐初到唐末處罰力度逐漸加大。除了對(duì)煮鹽、買(mǎi)賣(mài)鹽者進(jìn)行處罰以外,還對(duì)查私人員的賞罰做了明確的規(guī)定“:捉獲私鹽一斤到十斤,賞錢(qián)二十貫,五十至一百斤的賞錢(qián)三十貫,二百斤以上的賞錢(qián)五十貫?!边€規(guī)定:“凡是緝獲的私鹽,錢(qián)物以及驢畜、車(chē)輛等一概歸官府。對(duì)偷私鹽嚴(yán)重、畏罪潛逃的其家業(yè)田園立即典賣(mài)歸官府?!庇纱丝梢钥闯?,唐代對(duì)鹽的緝私管理非常嚴(yán)格,法律規(guī)定也非常健全。鹽的緝私管理,為唐代的財(cái)政收入提供了可靠保證。

明朝時(shí)期,鹽的緝私管理得到了進(jìn)一步的完善。比如朱洪武初年制定了《鹽引條例》,其中規(guī)定“偽造鹽引,為首者處斬,買(mǎi)私鹽再販賣(mài)者處絞”。對(duì)于買(mǎi)賣(mài)私鹽處罰非常嚴(yán)重。到了明世宗嘉靖四十四年(1565年),政府在濰坊壽光縣廣陵鎮(zhèn)、濰縣固堤場(chǎng)設(shè)置了巡檢司,并配有弓兵20名,護(hù)鹽緝私,保證了鹽的生產(chǎn)和銷(xiāo)售。到了清朝時(shí)期,緝私管理更加嚴(yán)格。據(jù)清《鹽法本律》載:乾隆十九年(1754年),昌邑縣在岞山村招兵巡防私販。乾隆三十年(1765年)規(guī)定:場(chǎng)署官員,其所轄鹽垣、灶戶及灶丁有犯私鹽,失于覺(jué)察者革職,知情者不報(bào)革職,并交司治罪。乾隆五十年(1788年)又規(guī)定:“凡販私鹽者杖一百,徒三年;若持軍械者加一等,流二千里;誣平人者加三等,流三千里;拒捕者聽(tīng)斬?!蓖瑫r(shí)還規(guī)定省運(yùn)司批準(zhǔn)各地鹽區(qū)雇用巡役緝私,由各縣縣丞把總督飭稽查。當(dāng)時(shí)濰坊區(qū)域擁有巡役數(shù)百名,其中壽光縣76名,昌樂(lè)縣40名,濰縣80名,益都縣49名,王岡場(chǎng)22名,官臺(tái)場(chǎng)72名,沿河巡役154名。這些巡役由官府發(fā)給要牌,按季點(diǎn)卯巡查,其俸祿銀兩由各鹽商公捐。1888年12月29日,濰縣巡役以巡緝私鹽為名,榨取民財(cái),侮辱婦女,激起民憤,爆發(fā)了8個(gè)村的民眾2萬(wàn)多人“火燒傅戈莊鹽店”的反抗事件。這證明清朝末年,私鹽泛濫,偷私與緝私矛盾尖銳達(dá)到了白熱化的程度。當(dāng)時(shí)清政府將濰縣知縣沈?qū)毉偢锫殻?名參與群眾被處死。清朝光緒二十九年,羊角溝巡警局成立,光緒三十四年,運(yùn)司詳準(zhǔn)于官臺(tái)、王岡、永阜3場(chǎng)募設(shè)鹽巡隊(duì)馬步3哨,從而證明了清朝時(shí)期重視緝私護(hù)稅,嚴(yán)厲打擊不法官吏和販運(yùn)私鹽的非法活動(dòng),保證了國(guó)家的財(cái)政收入。

研討濰坊鹽業(yè)的起源和發(fā)展、濰坊古代制鹽體制的變化、歷代鹽政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和改革、鹽稅的征收、緝私的管理,為我們了解我國(guó)古代北方海鹽的發(fā)展提供了參考,也為我們確定山東鹽業(yè)的地位提供了依據(jù)。至于清代以后濰坊鹽業(yè)的發(fā)展也有待于研討,但由于篇幅有限,放在另篇論述。