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合理控制路橋施工技術(shù)和質(zhì)量,首先施工前期安全宣傳工作應(yīng)當(dāng)?shù)轿?,加?qiáng)對(duì)全體員工質(zhì)量控制宣傳教育,增強(qiáng)每個(gè)隊(duì)員的安全和質(zhì)量意識(shí)。保證施工過(guò)程中每個(gè)環(huán)節(jié)都有序高效的開展,建立并完善質(zhì)量監(jiān)督體系。
1.以企業(yè)為主體的情況
1.1完善施工的技術(shù)和質(zhì)量控制體系
完善施工的技術(shù)和質(zhì)量控制體系,進(jìn)而便于技術(shù)管理和質(zhì)量控制的實(shí)行,從企業(yè)自身管理水平出發(fā),根據(jù)企業(yè)技術(shù)的管理流程和實(shí)際情況,完善路橋施工的技術(shù)與質(zhì)量控制系統(tǒng)。這一體系的建立和完善工作需要通過(guò)多方面分析和研究的基礎(chǔ)上得出一套可以適用于工程企業(yè)所有施工工程的技術(shù)與質(zhì)量控制體系,并且可以找出施工單位的不足之處后完善、改正。比如:對(duì)于施工技能薄弱的企業(yè),建議市場(chǎng)進(jìn)行員工的培訓(xùn)和指導(dǎo)工作。完善技術(shù)和質(zhì)量控制工作結(jié)束后,要注意在后期工作中對(duì)施工的管理效果進(jìn)行驗(yàn)證和分析,及時(shí)修改管理體系中的不當(dāng)之處,使得企業(yè)的路橋施工技術(shù)和質(zhì)量控制系統(tǒng)更加的完善,以便保證施工工作能夠達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。
1.2嚴(yán)格管理路橋施工過(guò)程實(shí)施
現(xiàn)代路橋技術(shù)和質(zhì)量管理是當(dāng)代路橋管理工作的重點(diǎn),是保證工程質(zhì)量的前提。企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用科學(xué)有效地方法合理的實(shí)行技術(shù)和質(zhì)量的控制工作,從而達(dá)到預(yù)期的管理目標(biāo)。施工前,企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的要求以及工程的實(shí)際情況做出需要嚴(yán)格控制監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié),避免出現(xiàn)質(zhì)量通病。比如,需要在施工進(jìn)行中嚴(yán)格控制好路基的壓實(shí)度、基土攤鋪厚度等,或加強(qiáng)管理壓路機(jī)操作員的技術(shù)水平。
2以員工為主體的情況
2.1熟練掌握理論知識(shí)
掌握好路橋施工制技術(shù)與質(zhì)量控制的前提是熟練現(xiàn)代路橋施工理論,其中尤其是知識(shí)理論和管理方式。施工隊(duì)員在施工前應(yīng)當(dāng)熟悉對(duì)質(zhì)量控制有影響的每一細(xì)節(jié),提前預(yù)算好預(yù)防質(zhì)量失控的方法,文明施工的同時(shí),保證施工高質(zhì)高效的進(jìn)行,盡可能減少返工次數(shù)。減少人力、財(cái)力、物力的浪費(fèi)。第一,嚴(yán)格監(jiān)督施工過(guò)程,監(jiān)視施工的操作規(guī)范和操作程序,保證施工過(guò)程所使用的工具的質(zhì)量,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正補(bǔ)救施工過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,做到安全和質(zhì)量的“雙贏”。第二,嚴(yán)格監(jiān)督施工隊(duì)員,施工隊(duì)員是施工質(zhì)量實(shí)踐者,他們的工作狀態(tài)、施工技術(shù)及職業(yè)道德感都會(huì)關(guān)系到施工的技術(shù)和質(zhì)量,如果施工人員技術(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)或沒有職業(yè)道德,那么再好的工程師制作的施工方案都是白費(fèi)的,所以,要注意培訓(xùn)員工的施工技術(shù),加強(qiáng)隊(duì)員思想工作,提高隊(duì)員的團(tuán)隊(duì)意識(shí)和責(zé)任感。第三,保證良好的工作環(huán)境,工作環(huán)境會(huì)潛移默化改變員工的心境,好的工作環(huán)境可以讓人心情舒暢、精神愉悅,而不良的生活環(huán)境則會(huì)干擾到施工人員的工作心態(tài),進(jìn)而影響到他們施工技能的正常發(fā)揮,所以應(yīng)當(dāng)盡量為施工隊(duì)員提供一個(gè)少噪音、無(wú)污染的環(huán)境工作。
2.2熟練施工技術(shù)
保證路橋施工質(zhì)量,要注意很多容易出狀況或難以控制的幾點(diǎn)。第一,控制好路面技術(shù),保證路面的較高的安全性、舒服的行駛感覺、強(qiáng)大的通行能力是路面施工的基本要求,另外還有路面的承載力和平穩(wěn)性也很重要。對(duì)于路面的質(zhì)量控制,要注意控制路面的強(qiáng)度、平整度及舒適性、耐久性。要控制質(zhì)量的還有路面的底層和墊層,防止路面水破壞和裂縫的出現(xiàn),當(dāng)路面受到損害產(chǎn)生積水時(shí),如果不能得到及時(shí)的維修,積水極容易滲透到地面下,會(huì)腐蝕路面,造成更大的路面破壞,所以,設(shè)計(jì)合理的排水程序是很有必要的。路橋路面可能產(chǎn)生的裂縫主要由于兩種原因產(chǎn)生,一種是由于路基的開裂產(chǎn)生路面升溫,導(dǎo)致路面開裂,產(chǎn)生的裂縫就稱作非荷載裂縫;另一種是由于車輛超載對(duì)地面壓力過(guò)大產(chǎn)生的地面裂縫,稱作荷載裂縫。所以施工過(guò)程中使用的路面材料很重要,另外還要準(zhǔn)確預(yù)估出公路將可能承載的重量。第二,保證路橋鉆孔注樁的質(zhì)量,控制較慢的速度鉆孔和保證夾帶有透水層,可以預(yù)防孔壁的塌陷。控制樁距大于3.5倍的樁徑,注意施工程序的先后,使用控制時(shí)間法和跳打法減少干擾,能夠防止斷樁。在成孔作業(yè)時(shí)增大泵的流量可以防止縮孔。第三,控制基層平整度,控制路橋工程基層的平整度工作中,把握好含水量的最佳時(shí)刻進(jìn)行碾壓工作,及時(shí)保養(yǎng)路面。第四,混凝土質(zhì)量的控制,保證水泥、砂、卵石等材料的質(zhì)量,還有混凝土中加入的外加劑的質(zhì)量也要加以重視,其次保證保證模板的科學(xué)支立以及混凝土的黏聚性、流動(dòng)性、保水性。
二、結(jié)語(yǔ)
1工業(yè)工程概述
工業(yè)工程,即IndustrialEngineering﹐簡(jiǎn)稱IE,是一門新興的工程科學(xué)。當(dāng)前比較被認(rèn)可的對(duì)于工業(yè)工程的定義,是美國(guó)工業(yè)工程師協(xié)會(huì)于1995年修訂的,指出工業(yè)工程是從事整個(gè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)及運(yùn)用的一門科學(xué),主要是利用數(shù)學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及自然科學(xué)等學(xué)科的專業(yè)知識(shí),通過(guò)工程分析與設(shè)計(jì)的原理和方法,進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃和預(yù)測(cè),同時(shí)對(duì)所取得的成果進(jìn)行評(píng)估。從定義方面看,在所有社會(huì)活動(dòng)中,只要有動(dòng)作的出現(xiàn),都可以利用工業(yè)工程的原理原則,以及工業(yè)工程的一套系統(tǒng)化的技術(shù),經(jīng)由最佳途徑,達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)。工業(yè)工程的特征,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)工業(yè)工程主要是以工程技術(shù)為基礎(chǔ),配合科學(xué)管理的技巧和方法,對(duì)問(wèn)題進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、解決和預(yù)防;(2)工業(yè)工程的最終目的,是通過(guò)管理的運(yùn)作,確保企業(yè)利益的最大化,因此,只要是與成本或者經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)的內(nèi)容,如管理制度、作業(yè)方法、設(shè)備等,都應(yīng)該充分掌握并且加以改善;(3)工業(yè)工程是一門應(yīng)用科學(xué),其操作理論必須能夠符合實(shí)際應(yīng)用的需要,因此,相應(yīng)的工程師應(yīng)該具備良好的身體力行的能力,確保理論與實(shí)務(wù)相得益彰,以確保管理效果;(4)工業(yè)工程主要是運(yùn)用重點(diǎn)管理的技巧,在所面臨的問(wèn)題上做出重點(diǎn)突破。
2工業(yè)工程在現(xiàn)代企業(yè)管理中的作用
在現(xiàn)代企業(yè)管理中,工業(yè)工程可以推動(dòng)企業(yè)管理理念、管理方法等的轉(zhuǎn)變,對(duì)于企業(yè)管理水平的提升有著巨大的推動(dòng)作用,因此得到了企業(yè)管理人員的充分重視和廣泛推廣。工業(yè)工程在現(xiàn)代企業(yè)管理中的作用,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
2.1推動(dòng)工程項(xiàng)目建設(shè)
從目前來(lái)看,影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量以及效益提升的關(guān)鍵,是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,而重復(fù)建設(shè)和“大而全”、“小而全”,則是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的突出表現(xiàn),同時(shí)也是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)素質(zhì)和效益偏低的根源。對(duì)此,企業(yè)管理人員應(yīng)該及時(shí)更新觀念,采取合理有效的措施,對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行解決,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整,順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的一般規(guī)律,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,通過(guò)公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰,推動(dòng)企業(yè)資源逐漸流向市場(chǎng)需求大、能耗少、效益高的工程項(xiàng)目和產(chǎn)品,對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。而為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),就必須擁有一套科學(xué)完善的方法體系,才能夠避免出現(xiàn)“丟三落四”的現(xiàn)象。工業(yè)工程方法體系的出現(xiàn),有效滿足了現(xiàn)代企業(yè)管理的需求,推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成功調(diào)整,進(jìn)而促進(jìn)了工程項(xiàng)目建設(shè)的順利展開。
2.2實(shí)現(xiàn)科學(xué)再就業(yè)
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下,企業(yè)改革的深化以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使得人員的流動(dòng)日益頻繁,職工下崗也難以完全避免。做好職工的下崗再就業(yè),直接關(guān)系著企業(yè)的深化改革以及社會(huì)的穩(wěn)定,是企業(yè)發(fā)展中面臨的最為敏感,同時(shí)也是最為棘手的問(wèn)題,如果不能對(duì)其進(jìn)行有效處理,則很可能會(huì)影響企業(yè)職工的情緒,影響企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)此,應(yīng)用工業(yè)工程體系中的工作研究技術(shù),可以有效提升企業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量,將其企業(yè)生產(chǎn)成本。工作研究中,包含了方法研究和作業(yè)測(cè)定兩種技術(shù),前者是指通過(guò)程序分析、操作分析、動(dòng)作分析等措施,探索出完成工作任務(wù)的最為經(jīng)濟(jì)合理的方法,減少人力、物力等的消耗,推動(dòng)方法的標(biāo)準(zhǔn)化;后者是指結(jié)合時(shí)間研究、工作抽樣、標(biāo)準(zhǔn)資料法等,對(duì)相應(yīng)的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定,為生產(chǎn)操作提供可靠指導(dǎo),主要是在方法研究的基礎(chǔ)上,對(duì)生產(chǎn)時(shí)間和輔助時(shí)間等進(jìn)行分析和探索,減少無(wú)效時(shí)間,制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間。簡(jiǎn)單來(lái)講,通過(guò)方法研究,可以得到最佳的程序和方法,實(shí)現(xiàn)定崗的目的,在此基礎(chǔ)上,結(jié)合作業(yè)測(cè)定,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間進(jìn)行制定,就能夠達(dá)到定額和定遠(yuǎn)的目的。結(jié)合工效學(xué)的相關(guān)原理,可以制定出科學(xué)合理的選拔和培訓(xùn)計(jì)劃,提升下崗職工的綜合素質(zhì),推動(dòng)其再就業(yè)。
2.3增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力
現(xiàn)代企業(yè)實(shí)現(xiàn)扭虧增效的關(guān)鍵,是加強(qiáng)內(nèi)部管理,苦練基本功。對(duì)此,應(yīng)用工業(yè)工程意識(shí),可以完善質(zhì)量管理,對(duì)質(zhì)量成本進(jìn)行嚴(yán)格控制,對(duì)職工的質(zhì)量行為進(jìn)行規(guī)范,實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理模式的轉(zhuǎn)變,結(jié)合市場(chǎng)實(shí)際需求,實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益的提高,推動(dòng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)化。例如,在現(xiàn)代企業(yè)管理中,現(xiàn)場(chǎng)管理是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié),降低成本、提高質(zhì)量和生產(chǎn)力,提升企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的整體效益,是IE的核心,同時(shí)也是企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)管理優(yōu)化的目標(biāo)。在現(xiàn)場(chǎng)管理中,IE的基本應(yīng)用思路是:在保持投資不變的情況下,立足企業(yè)現(xiàn)有條件,通過(guò)對(duì)生產(chǎn)要素的重新組合,對(duì)生產(chǎn)流程進(jìn)行優(yōu)化,對(duì)操作方法進(jìn)行改進(jìn),從而有效消除各種浪費(fèi),提升企業(yè)的生產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益。
3結(jié)語(yǔ)
1.1增強(qiáng)服務(wù)觀念,提高拓寬職能作用認(rèn)識(shí)為國(guó)企改革和發(fā)展服務(wù),是工商行政管理部門的重要職責(zé)。在市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法中,既要嚴(yán)格依法行政,又要為國(guó)企改革和發(fā)展服務(wù),這既是我們工作的出發(fā)點(diǎn),也是我們工作的落腳點(diǎn)、在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相互關(guān)系中,歸根到底還要靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有人認(rèn)為我們做好本職工作,就是支持國(guó)企改革和發(fā)展,但對(duì)解決國(guó)企發(fā)展的難題是無(wú)能為力的。這種認(rèn)識(shí)是不全面的,我們要在實(shí)踐中,把職能管理與服務(wù)經(jīng)濟(jì),把宗旨與手段融為一體,運(yùn)用好,拓寬職能服務(wù)作用,更好地為國(guó)企改革和發(fā)展服務(wù)。
1.2增強(qiáng)創(chuàng)新觀念,提高開拓發(fā)展務(wù)實(shí)認(rèn)識(shí)在促進(jìn)國(guó)企改革和發(fā)展上,要繼續(xù)解放思想,不斷開拓創(chuàng)新,克服固步自封的思想。有人認(rèn)為我們支持國(guó)企改革搞了多年,制定了若干個(gè)支持政策措施,做了許多實(shí)際工作,過(guò)去該做的基本都做了,現(xiàn)在也沒有更好的招法,因而一段時(shí)間內(nèi)對(duì)支持國(guó)企改革和發(fā)展工作停滯在一般水平上,主動(dòng)采取實(shí)際步驟介入不多,幫助解決實(shí)際問(wèn)題也不多。我們要改革這種思想狀態(tài),認(rèn)真落實(shí)《決定》精神,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念,深入實(shí)際,搞好調(diào)研,根據(jù)新的形勢(shì)任務(wù)和情況變化,完善支持國(guó)企改革和發(fā)展的政策措施,扎扎實(shí)實(shí)的多做實(shí)事,幫助企業(yè)排憂解難。
2發(fā)揮工商管理職能
重點(diǎn)搞好三個(gè)方面工作
2.1關(guān)于市場(chǎng)主體準(zhǔn)入資格。主要是支持促進(jìn)國(guó)企改革和發(fā)展的新空間和新增長(zhǎng)點(diǎn),在符合基本條件的情況下,對(duì)企業(yè)設(shè)立、變更、注銷的條件及程序、名稱、經(jīng)營(yíng)資格、出資方式、投資比例等一些具體問(wèn)題,從扶持培育的角度,進(jìn)行具體分析,不搞機(jī)械的死扣條款。
2.2關(guān)于市場(chǎng)行為監(jiān)管。主要是運(yùn)用工商綜合職能規(guī)范國(guó)企市場(chǎng)行為,推進(jìn)國(guó)企健康有序發(fā)展。如運(yùn)用商標(biāo)監(jiān)管職能國(guó)企商品的專用權(quán);運(yùn)用廣告監(jiān)管職能推進(jìn)國(guó)企占領(lǐng)和開拓市場(chǎng);運(yùn)用合同監(jiān)管職能維護(hù)國(guó)企正當(dāng)合法權(quán)益;運(yùn)用市場(chǎng)監(jiān)管職能營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;運(yùn)用個(gè)私經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能開辟拓寬下崗職工再就業(yè)渠道等。
2.3關(guān)于市場(chǎng)交易(競(jìng)爭(zhēng))違法行為查處。主要是健全投訴舉報(bào)網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮專群結(jié)合的力量,加大公平交易,消費(fèi)保護(hù)和市場(chǎng)監(jiān)察的力度;強(qiáng)化同有關(guān)部門、行業(yè)組織以及區(qū)域同行間的共管、協(xié)管、群管、聯(lián)管作用。發(fā)揮整體辦案力量,嚴(yán)厲查處各類違章違法行為,保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益,維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
3把握工商管理原則
隨著國(guó)企改革和發(fā)展的深化,原有的支持發(fā)展政策措施有些已不適應(yīng),有必要重新進(jìn)行修改補(bǔ)充,但在修改補(bǔ)充時(shí)要注重把握好三條原則。
3.1把握從具體情況出發(fā),實(shí)事求是處理問(wèn)題在執(zhí)法中遇到復(fù)雜的新問(wèn)題,不要推托回避矛盾,不要用老眼光看新形勢(shì),拿老辦法套新事物。處理每項(xiàng)事務(wù),都要根據(jù)不同情況分別對(duì)待。要敢于解放思想,勇于開拓創(chuàng)新,努力實(shí)踐探索,尋找解決新途徑。要采取有原則的放寬政策、有條件的靈活掌握、有把握的機(jī)動(dòng)處置、有范圍的變通處理的辦法,切忌不分青紅皂白一律對(duì)待。
3.2把握從解決實(shí)際問(wèn)題入手,真正幫助企業(yè)排憂解難企業(yè)改革發(fā)展涉及到工商行政管理職能的事項(xiàng),我們?nèi)魏尾块T都要積極主動(dòng)去協(xié)調(diào)。能辦的要認(rèn)真辦好,有規(guī)定不能辦的耐心解釋。對(duì)企業(yè)不要講空話,也不要辦虛事,更不要隨便許愿。在支持國(guó)企改革上,要加大扶持力度,加大深入程度,加大抓實(shí)程度,切實(shí)解決問(wèn)題。
3.3把握嚴(yán)格依法行政,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督工作各執(zhí)法窗口單位和轄區(qū)執(zhí)法管理部門,要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)法規(guī)宣傳,引導(dǎo)企業(yè)自覺守法、護(hù)法。努力做到事前教育防范,事中監(jiān)管規(guī)范,事后查處引導(dǎo),做到防堵打治結(jié)合。要加大監(jiān)管執(zhí)法力度,整治市場(chǎng)秩序,矯正不法行為,查處違章違法,保護(hù)正當(dāng)合法權(quán)益,營(yíng)造良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)執(zhí)法人員違犯執(zhí)法規(guī)定的,要追究有關(guān)人員的責(zé)任,維護(hù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
4處理好管理與引導(dǎo)的關(guān)系
在社會(huì)主義社會(huì)中,國(guó)家、集體和個(gè)人利益之間、整體利益與局部利益之間、人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益之間.,從根本上說(shuō)是一致的,但也存在著矛盾。一方面,在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制中,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所從事的商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受著國(guó)家方針、政策、計(jì)劃、法規(guī)的制約,工商行政管理部門必須對(duì)經(jīng)濟(jì)主體所從事的商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理,使商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者服從國(guó)家計(jì)劃、方針、政策、法規(guī),而不能把眼前的、局部的、集體的、個(gè)人的利益置于長(zhǎng)遠(yuǎn)的、整體的、國(guó)家的利益之上。另一方面,商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。為了追求自己的經(jīng)濟(jì)利益,他們有時(shí)也不顧國(guó)家計(jì)劃、政策、法規(guī)。
這就要求工商行政管理部門必須對(duì)他們進(jìn)行正確引導(dǎo)。
一是積極引導(dǎo)他們向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及與其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,如農(nóng)業(yè)、能源、郵電通訊、交通運(yùn)輸、原材料、公用事業(yè)等。對(duì)那些設(shè)備簡(jiǎn)陋、生產(chǎn)方式落后、嚴(yán)重浪費(fèi)資源、銷路不好、效益極差或與國(guó)營(yíng)、集體骨千企業(yè)爭(zhēng)能探、爭(zhēng)原材料的產(chǎn)業(yè)一律不予核準(zhǔn)登記。已經(jīng)登記的應(yīng)引導(dǎo)其轉(zhuǎn)產(chǎn),并主動(dòng)爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的支持,妥善做好這類企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)工作。
二是在大量掌握市場(chǎng)信息和經(jīng)濟(jì)動(dòng)向的基礎(chǔ)上,把好登記注冊(cè)關(guān)。①對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展,但本地區(qū)此類行業(yè)又確實(shí)飽和的,應(yīng)引導(dǎo)、動(dòng)員他們到外地開辦;②本地區(qū)確實(shí)需要,產(chǎn)業(yè)政策也允許發(fā)展的行業(yè),但基本條件不具備,特別是資金、技術(shù)力量達(dá)不到要論文求的,要在堅(jiān)決限制的同時(shí),引導(dǎo)他們積極創(chuàng)造條件,做到“優(yōu)化登記”;③產(chǎn)業(yè)政策限制,市場(chǎng)又飽和的行業(yè),無(wú)論如何要頂住不批,引導(dǎo)他們著眼全局,盡量開辦其它企業(yè)。通過(guò)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理和服務(wù),既保證了國(guó)家的整體利益,又兼顧了集體和個(gè)人利益,促進(jìn)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。
5改善工商管理作風(fēng)
處理好管理和服務(wù)的關(guān)系,必須重點(diǎn)抓好四項(xiàng)工作。
5.1真心實(shí)意地為支持國(guó)企改革和發(fā)展服務(wù)我們要為企業(yè)當(dāng)好公仆,承擔(dān)法律問(wèn)瓿,做好經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士,塑造新的形象。主要是旗幟鮮明的政治形象,促經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)形象,公開公正執(zhí)法的權(quán)威形象,文明禮貌的道德形象,敬業(yè)奉獻(xiàn)的廉政形象。我們要忠誠(chéng)的為企業(yè)改革發(fā)展服務(wù),做到便捷服務(wù)企業(yè),接待熱情周到,咨詢耐心細(xì)致,辦事認(rèn)真高效,處罰公開公正等,使企業(yè)高興滿意,感受到我們“接待熱心,服務(wù)稱心,辦事放心,處罰順心(服氣)”。
5.2全面實(shí)施工商執(zhí)法公示制全系統(tǒng)在行政執(zhí)法,政務(wù)保障、事務(wù)服務(wù)等三個(gè)方面實(shí)行了公示制,進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法和辦事行為。我們將支持改革發(fā)展的政策措施向企業(yè)公示,做到內(nèi)容簡(jiǎn)潔明了,通俗易懂,條款清晰,措施具體。讓每個(gè)企業(yè)都明白,工商部門是怎樣支持促進(jìn)改革發(fā)展的,具體辦事部門不按規(guī)定執(zhí)行承擔(dān)責(zé)任等,從而提高辦事效率和質(zhì)量,把政策措施落實(shí)到企業(yè)。
(一)員工薪酬總體不高,人員素質(zhì)較低薪酬收入是大部分勞動(dòng)者的主要收入來(lái)源。近年來(lái),我國(guó)許多企業(yè)基層員工的薪酬收入得到了很大的提升。但是,目前供熱企業(yè)員工的薪酬收入普遍不高,這導(dǎo)致供熱企業(yè)員工的工作積極性不高,引起企業(yè)的人才流失,使得許多供熱企業(yè)招不到人才、缺少人才、招收的人員素質(zhì)較低,一些特殊和重要的崗位出現(xiàn)了一人兼多職或頻繁換人的情況,而一些普通工作崗位的員工素質(zhì)較低,出現(xiàn)了不該出現(xiàn)的工作問(wèn)題,減緩了企業(yè)的發(fā)展,更甚者使得企業(yè)經(jīng)受損失。
(二)員工薪酬缺乏科學(xué)性在我國(guó)供熱企業(yè)中,一線員工的薪酬普遍偏低,而管理層薪酬體系的隨意性較大,缺乏科學(xué)性和公平性。供熱企業(yè)沒有對(duì)每個(gè)崗位進(jìn)行崗位評(píng)估,使得一些責(zé)任大、工作強(qiáng)度高的崗位和普通崗位的薪酬相差不大,薪酬不能準(zhǔn)確地反映員工對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn),加大了這些員工的心理壓力,降低了這些員工的工作積極性,出現(xiàn)了不公平的現(xiàn)象。在我國(guó)一些供熱企業(yè)中,同樣的崗位薪酬都是一樣的,忽略了按能力績(jī)效的分配方法,使企業(yè)的薪酬管理制度缺乏科學(xué)性和公平性,工作積極勤奮和工作一般的員工得到的是一樣的工資和獎(jiǎng)金。績(jī)效高與績(jī)效低的員工薪資待遇相同的情況大量存在,極大地打擊了員工的工作積極性,造成企業(yè)的人才流失,阻礙企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展
(三)員工薪酬缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和正常的增長(zhǎng)機(jī)制供熱企業(yè)的薪酬增長(zhǎng)指數(shù)跟不上市場(chǎng)物價(jià)的增長(zhǎng)指數(shù),使得員工對(duì)于薪酬增長(zhǎng)的要求未能得到滿足。現(xiàn)在我國(guó)許多的企業(yè)都實(shí)行了激勵(lì)機(jī)制,部分供熱企業(yè)還存在著舊觀念,缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。一些供熱企業(yè)實(shí)行的激勵(lì)機(jī)制是以短期為主,并沒有考慮到長(zhǎng)期激勵(lì)的方面。這樣使得企業(yè)員工很少為企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展考慮,一些促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的工作缺乏合理分配,能得到短期激勵(lì)的事情有很多人搶著做,增加了企業(yè)員工中的矛盾,阻礙了企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。
(四)企業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理在我國(guó)的一些供熱企業(yè)中,出現(xiàn)了企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為供熱企業(yè)中崗位職責(zé)不明確,導(dǎo)致員工都想選擇較為輕松的工作,把由雙方一起完成的工作推給對(duì)方,工作中出現(xiàn)了問(wèn)題又相互推卸責(zé)任,加大了員工之間的矛盾。有些工作崗位設(shè)置不合理,導(dǎo)致員工本身技能與所在崗位及崗位的薪酬不匹配,導(dǎo)致企業(yè)人才流失嚴(yán)重,崗位人員更換頻繁,影響企業(yè)的發(fā)展,還會(huì)導(dǎo)致一些特殊崗位存在一定的安全隱患。供熱企業(yè)的薪酬問(wèn)題容易導(dǎo)致供熱企業(yè)的人才流失,這樣也會(huì)影響整個(gè)供熱企業(yè)的結(jié)構(gòu)設(shè)置。一些崗位出現(xiàn)了員工和管理人員一人身兼多職的情況,工作管理面積過(guò)大,造成工作壓力過(guò)大,影響身心健康,工作質(zhì)量也得不到保障。
二、供熱企業(yè)薪酬管理的改革措施
一般來(lái)說(shuō),薪酬制度是企業(yè)根據(jù)勞動(dòng)的復(fù)雜和繁重程度、勞動(dòng)的責(zé)任大小、能力要求的高低和勞動(dòng)環(huán)境的好壞等因素,將各類的崗位分為若干等級(jí),再按等級(jí)來(lái)確定薪酬標(biāo)準(zhǔn)的一種制度。供熱企業(yè)應(yīng)該根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,結(jié)合供熱企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)來(lái)建立科學(xué)的薪酬制度。
(一)提升員工的薪酬,提高員工的素質(zhì),建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制供熱企業(yè)的薪酬應(yīng)該隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而提升。這樣可以更好地保留人才,避免崗位上一人兼多職的情況出現(xiàn),提高供熱企業(yè)的工作效率,避免不必要的工作失誤,以防員工和管理者因?yàn)楣ぷ鲏毫^(guò)大或工作過(guò)度疲勞而出現(xiàn)安全隱患。企業(yè)必須重視對(duì)員工的安全教育和培訓(xùn)工作。供熱企業(yè)應(yīng)該實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗,以崗定人,建立一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,管理者、普通員工都應(yīng)該競(jìng)爭(zhēng)上崗,在崗位上劃分技能等級(jí)和技能工資,使得大家自主地學(xué)習(xí)技術(shù)。定期組織技術(shù)比賽,給優(yōu)勝者一定的獎(jiǎng)勵(lì),調(diào)動(dòng)大家學(xué)習(xí)技術(shù)的積極性。對(duì)于新員工和特殊工種要重點(diǎn)培訓(xùn)。特殊工種的技術(shù)性強(qiáng),所以盡量少用臨時(shí)工,不要頻繁地更換人員。特殊工種的工作人員要由素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)、技術(shù)全面的人來(lái)?yè)?dān)任。定期對(duì)全體員工和管理者進(jìn)行培訓(xùn)考試加強(qiáng)思想教育,從而提高員工的素質(zhì),促進(jìn)供熱企業(yè)快速穩(wěn)定地發(fā)展。
(二)建立符合供熱企業(yè)的薪酬分配制度建立合理科學(xué)的薪酬管理制度,體現(xiàn)薪酬管理制度的公正性、競(jìng)爭(zhēng)性和激勵(lì)性。根據(jù)供熱企業(yè)崗位的不同,結(jié)合供熱企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn),不斷完善建立的薪酬管理制度。在供熱企業(yè)的薪酬分配制度中,員工的薪酬分配應(yīng)該傾向于生產(chǎn)一線的管理崗位、高中級(jí)專業(yè)技術(shù)人員和生產(chǎn)重點(diǎn)崗位,這些崗位的薪酬收入應(yīng)該高于其他崗位,因?yàn)檫@些崗位是供熱企業(yè)完成生產(chǎn)指標(biāo)和提高經(jīng)濟(jì)效益的中流砥柱。在相同的崗位中建立一定的技能工資,鼓勵(lì)員工專研技術(shù),增強(qiáng)員工的責(zé)任心,這樣能夠直觀地體現(xiàn)出員工對(duì)供熱企業(yè)的價(jià)值,提高員工對(duì)供熱企業(yè)的向心力,提高供熱企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)地位。
(三)建立穩(wěn)定的員工薪酬增長(zhǎng)機(jī)制供熱企業(yè)每年應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和市場(chǎng)物價(jià)的變更,對(duì)于所有的員工薪資實(shí)施遞增,使得員工薪酬水平不會(huì)和市場(chǎng)工資水平相差太遠(yuǎn),確保每個(gè)員工的個(gè)人利益,保留人才。建立穩(wěn)定的員工薪酬增長(zhǎng)機(jī)制,是供熱企業(yè)吸引人才和穩(wěn)定人才的重要手段。
(四)建立員工的薪酬成本預(yù)算和控制系統(tǒng)為了保證薪酬體系有效的實(shí)施,供熱企業(yè)應(yīng)該建立員工薪酬成本預(yù)算和控制系統(tǒng)。薪酬成本預(yù)算可以提前知道供熱企業(yè)的人工成本,避免供熱企業(yè)財(cái)政混亂,減少不必要的財(cái)政輸出,并且對(duì)于現(xiàn)在供熱企業(yè)的薪酬情況進(jìn)行相應(yīng)的控制,減少不必要的浪費(fèi),降低人工成本,提高供熱企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
(五)完善薪酬分配體系的約束監(jiān)督機(jī)制供熱企業(yè)的薪酬管理必須符合《勞動(dòng)法》中的相關(guān)法律規(guī)定,這樣不僅使薪酬分配體系具有法律的約束,也使每個(gè)員工得到了法律的保護(hù)。還要加強(qiáng)薪酬分配制度的民主管理和民主監(jiān)督,建立民主監(jiān)督制度,有效地聽取員工對(duì)于薪酬的意見,采納科學(xué)合理的意見,不斷地改善薪酬體系,促使供熱企業(yè)和員工兩者都得到有利的效果。
(六)改善員工的福利措施在我國(guó)的許多企業(yè)都采用了改善福利措施、提高工資、休息日多這三種穩(wěn)定人才的手段。對(duì)于供熱企業(yè)來(lái)說(shuō),福利是指五險(xiǎn)一金、各種培訓(xùn)、企業(yè)活動(dòng)、帶薪假期等。因此,保留和改善這些福利的措施仍然是供熱企業(yè)吸引人才、穩(wěn)定人才的重要手段。
(七)建立健全的規(guī)章制度我國(guó)所有的供熱企業(yè)都應(yīng)該建立健全規(guī)章制度,只有完善的規(guī)章制度才能確保供熱企業(yè)穩(wěn)定健康地發(fā)展。責(zé)任制度細(xì)化到每個(gè)人身上,增強(qiáng)員工的責(zé)任心,加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)制度,激發(fā)每個(gè)員工的學(xué)習(xí)積極性,確保供熱企業(yè)的效益。
三、結(jié)語(yǔ)
關(guān)鍵詞:公路工程施工質(zhì)量管理
隨著公路建設(shè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)制改革形勢(shì)的深化,各種經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制擴(kuò)大了施工管理的內(nèi)容,同時(shí)也使數(shù)量、成本與質(zhì)量的矛盾愈顯突出。因此,現(xiàn)代公路建設(shè)施工質(zhì)量管理的內(nèi)涵比過(guò)去更為豐富,它不僅受到思想、技術(shù)、組織、經(jīng)濟(jì)等方面的制約,并兼有咨詢、顧問(wèn)、參謀、控制的涵義,還涉及到工程法規(guī)、行為科學(xué)及技術(shù)美學(xué)等諸多因素。探索適合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)時(shí)特點(diǎn)的施工質(zhì)量管理方式和質(zhì)量保證體系就顯得更為重要,已成為當(dāng)務(wù)之急。本文試結(jié)合長(zhǎng)江紅陽(yáng)碼頭,固鎮(zhèn)繪河橋,鳳臺(tái)淮河橋等工程施工實(shí)踐,圍繞工程質(zhì)量管理這一課題,作粗淺的探討。
1、建立以工程監(jiān)理為核心的質(zhì)量管理體系
建立一個(gè)嚴(yán)密的強(qiáng)有力的質(zhì)量管理體系,是確保質(zhì)量的關(guān)鍵,有利于工程監(jiān)理工作的開展和全過(guò)程質(zhì)量管理的監(jiān)控作用。為此,即要加強(qiáng)“三個(gè)層次”的控制和各層次的職能,即政府監(jiān)督,項(xiàng)目(施工)監(jiān)理和企業(yè)自檢,要在建立公路監(jiān)理制度上,逐步建立起三個(gè)層次的管理體制,又要理順“三者”的關(guān)系,即建設(shè)單位、監(jiān)理單位(監(jiān)理工程師)和承包單位三者的關(guān)系。并概括為;(1)建設(shè)單位與承包單位的關(guān)系,是依據(jù)工程建設(shè)發(fā)包和承包合同或協(xié)議,構(gòu)成承發(fā)包的關(guān)系;(2)建設(shè)單位與監(jiān)理單位的關(guān)系,是委托與被委托的關(guān)系,通過(guò)監(jiān)理服務(wù)協(xié)議或合同確認(rèn)職責(zé)、權(quán)限和經(jīng)濟(jì)關(guān)系;(3)監(jiān)理單位與承包單位之間沒有合同關(guān)系,也沒有任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系,而僅僅是監(jiān)理與被監(jiān)理的關(guān)系。同時(shí),還要建立以工程監(jiān)理為核心的監(jiān)理、檢驗(yàn)和質(zhì)管組織:(1)監(jiān)理工程師依據(jù)監(jiān)理辦法和監(jiān)理合同、獨(dú)立、公正地行使監(jiān)理職權(quán),對(duì)建設(shè)單位和承包(施工)單位均具有監(jiān)督權(quán),以負(fù)責(zé)保護(hù)雙方利益。(2)建設(shè)單位要組織檢驗(yàn)小組,對(duì)施工單位進(jìn)行質(zhì)檢和抽檢。(3)施工單位要成立各施工點(diǎn)質(zhì)管小組,負(fù)責(zé)自檢、專檢和互檢。
2、加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)基礎(chǔ)工作
基礎(chǔ)工作是有計(jì)劃、有目的、有步驟地實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理總目標(biāo),也是為質(zhì)量管理創(chuàng)造前提條件的最基本的工作。只有重視基礎(chǔ)工作,才能堅(jiān)持做到施工中的“四有”、“五化”,即:有方案、有標(biāo)準(zhǔn)、有制度、有目標(biāo);施工規(guī)范化、操作規(guī)程化、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、管理制度化、數(shù)據(jù)科學(xué)化,才能確保建設(shè)總目標(biāo)最合理的實(shí)現(xiàn)。
2.1明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)工作
a)各項(xiàng)工程的設(shè)計(jì)資料、施工規(guī)范、操作規(guī)程、工藝要點(diǎn),質(zhì)量檢驗(yàn)方法和評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),以及工程監(jiān)理辦法和實(shí)施細(xì)則等文件資料,統(tǒng)一印發(fā)至建設(shè)單位和施工單位,使其人人目標(biāo)明確,有章可循,有法可依。
b)現(xiàn)代工程建設(shè)要注意技術(shù)美學(xué),強(qiáng)調(diào)審美功能和實(shí)用功能的統(tǒng)籌考慮。
c)各施工單位編制的施工組織設(shè)計(jì)和施工方案等文件,在開工前送交建設(shè)單位和監(jiān)理工程師。
2.2強(qiáng)化檢測(cè)手段,做好計(jì)量工作
計(jì)量檢測(cè)工作的加強(qiáng)與否,直接影響工程質(zhì)量和質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定的準(zhǔn)確性。為強(qiáng)化檢測(cè)手段,要求各地、市公路部門和施工單位建立健全試驗(yàn)室,配專職人員負(fù)責(zé)常規(guī)試驗(yàn)和抽驗(yàn)工作,省公路局對(duì)各地、市撥發(fā)??钆渲脙x具。
2.3重視質(zhì)量信息,用數(shù)據(jù)指導(dǎo)施工
項(xiàng)目建設(shè)在開工前,由建設(shè)單位(指揮部)將各種原始記錄表、檢驗(yàn)記錄表、測(cè)試報(bào)告表及統(tǒng)計(jì)表格等發(fā)至施工單位,并規(guī)定向建設(shè)單位和監(jiān)理單位(監(jiān)理工程師)定期報(bào)送各種資料。通過(guò)檢驗(yàn)測(cè)試人員提供的資料,及時(shí)掌握現(xiàn)場(chǎng)隨時(shí)發(fā)生的質(zhì)量情報(bào)和數(shù)據(jù),以便及時(shí)分析質(zhì)量動(dòng)態(tài),采取應(yīng)急措施。
2.4建立健全責(zé)任制
建立和健全質(zhì)量責(zé)任制,制定各級(jí)職責(zé)范圍,實(shí)行聯(lián)質(zhì)獎(jiǎng)懲制,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)制的作用。
2.5重視技術(shù)培訓(xùn),加強(qiáng)質(zhì)量教育
各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要尊重科學(xué),支持技術(shù)人員的工作,有計(jì)劃、有目的地舉辦技術(shù)培訓(xùn)班,如安徽省公路局九月份為全省各地、市舉辦一期公路工程試驗(yàn)培訓(xùn)班。還利用施工現(xiàn)場(chǎng)舉辦工程質(zhì)量研討會(huì),總結(jié)交流正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。同時(shí),要加強(qiáng)工程技術(shù)的繼續(xù)教育,更新知識(shí),掌握新技術(shù)、新理論、新材料、新工藝,以適應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展的需要。
3、加強(qiáng)質(zhì)量控制
加強(qiáng)施工質(zhì)量控制對(duì)工程質(zhì)量起著保證作用,其核心是貫徹“預(yù)防與把關(guān)相結(jié)合,以預(yù)防為主”的方針,其目的是控制影響工程質(zhì)量的各種因素,以保證工程質(zhì)量達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。影響工程質(zhì)量的直接因素主要有設(shè)計(jì)、材料、施工、檢驗(yàn)四個(gè)方面,實(shí)施在全施工過(guò)程中進(jìn)行有效的事先控制、中間控制和事后控制。其它因素也是不可忽視的。
3.1設(shè)計(jì)質(zhì)量的控制
對(duì)路基、路面、橋涵結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的圖表、資料文件因未經(jīng)施工實(shí)踐,不盡合理及遺漏、錯(cuò)誤部分往往不易暴露,除開工前通過(guò)設(shè)計(jì)文件會(huì)審控制外,在施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)要通過(guò)以下途徑解決。
a)重大變更應(yīng)要嚴(yán)格按設(shè)計(jì)變更報(bào)批手續(xù),按規(guī)定程序辦理。
b)非重大變更由設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理三方現(xiàn)場(chǎng)會(huì)審處理,也可以由設(shè)計(jì)單位授權(quán)監(jiān)理工程師審處。
c)對(duì)設(shè)計(jì)中不詳、漏誤及容易引起誤解的問(wèn)題,監(jiān)理工程師可以書面明確解釋或補(bǔ)充規(guī)定。
3.2材料質(zhì)量的控制
原材料是工程實(shí)體的組成部分,對(duì)工程質(zhì)量有著直接關(guān)系,因此,要求施工單位:一是把好材料采購(gòu)關(guān);二是對(duì)各種原材料進(jìn)行測(cè)試鑒定;三是嚴(yán)禁使用不合格材料和半成品。
3.3施工質(zhì)量的控制
a)抓好各施工階段,以防患于未然。對(duì)施工單位的各施工階段要通過(guò)定期檢查評(píng)比,有的放矢地對(duì)重點(diǎn)突擊的問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、評(píng)比和交流,對(duì)存在的問(wèn)題,施工要點(diǎn)、注意事項(xiàng)等,質(zhì)監(jiān)部門以書面形式發(fā)至施工單位,目的是為了提高工程質(zhì)量。
b)對(duì)影響質(zhì)量的要害問(wèn)題或帶普遍性問(wèn)題,要堅(jiān)持質(zhì)量第一,例如鳳臺(tái)淮河大橋的0#箱塊和固鎮(zhèn)縣澮河橋35米預(yù)應(yīng)力1#T梁質(zhì)量差,都下決心打掉,重新預(yù)制,保證了工程質(zhì)量。
c)對(duì)雖未發(fā)生但根據(jù)質(zhì)量情報(bào)信息預(yù)測(cè)可能發(fā)生的問(wèn)題,要及時(shí)采取預(yù)防控制措施,避免事故發(fā)生。例如長(zhǎng)江紅陽(yáng)渡口碼頭棧橋礎(chǔ)基,質(zhì)監(jiān)人員在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)同施工單位協(xié)商解決,避免了工程質(zhì)量事故的發(fā)生。
3.4對(duì)檢驗(yàn)判斷準(zhǔn)確性的控制
質(zhì)量檢驗(yàn)屬于質(zhì)量管理中的把的關(guān)環(huán)節(jié),往往因?yàn)闄z驗(yàn)人員的素質(zhì)不高及工作中的差誤和檢測(cè)儀具的精度不高作出錯(cuò)誤的判斷,影響和危害了工程質(zhì)量。為此,要選用素質(zhì)高的檢驗(yàn)人員,并對(duì)他們進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn),對(duì)儀具要經(jīng)常校正,以提高檢驗(yàn)工作的質(zhì)量。
3.5其它因素的控制
民事糾紛,報(bào)酬不合理,勞動(dòng)強(qiáng)度高,勞保條件差,干部作風(fēng)不深入,施工人員情緒不佳,都可能導(dǎo)致人為的工程質(zhì)量事故的發(fā)生,這些因素不可忽視。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部要深入施工現(xiàn)場(chǎng),做好思想政治工作,及時(shí)解決實(shí)際問(wèn)題。監(jiān)理人員和檢驗(yàn)人員也要經(jīng)常深入施工現(xiàn)場(chǎng)抓好質(zhì)監(jiān)工作。
4、嚴(yán)格質(zhì)量檢驗(yàn)
質(zhì)量檢驗(yàn)是評(píng)檢施工質(zhì)量能否保證工程質(zhì)量達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的重要手段,也標(biāo)志著質(zhì)量好壞的程度,其關(guān)鍵在于做好下面幾點(diǎn)。
4.1明確質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和手段
檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)主要技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程和質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。即達(dá)到規(guī)范化、規(guī)程化、標(biāo)準(zhǔn)化、管理制度化。檢驗(yàn)內(nèi)容主要對(duì)原材料、半成品或成品、結(jié)構(gòu)整體和部件進(jìn)行物理、力學(xué)性能檢驗(yàn),使質(zhì)量事故盡可能地消滅在施工過(guò)程中,這樣使工程質(zhì)量符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)手段是通過(guò)儀具測(cè)試和試驗(yàn)數(shù)據(jù)結(jié)果反映出來(lái)。對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、工藝較復(fù)雜的項(xiàng)目,其檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)另有設(shè)計(jì)規(guī)定的要求,并經(jīng)質(zhì)量監(jiān)理人員檢查后方可簽認(rèn)。
4.2檢驗(yàn)的組織形式
質(zhì)量檢驗(yàn)應(yīng)堅(jiān)持專職檢驗(yàn)和群眾自檢相結(jié)合、日常檢驗(yàn)和重點(diǎn)抽驗(yàn)相結(jié)合、定期和不定期的自檢、互檢和全面檢查相結(jié)合。專檢人員必須從施工準(zhǔn)備、竣工交驗(yàn)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn)。
4.3高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、把好質(zhì)量關(guān)
無(wú)論管理制度、工藝措施、規(guī)范、規(guī)程、規(guī)定要求;還是從平時(shí)檢查到具體指導(dǎo),從關(guān)鍵部位到每道工序,都必須強(qiáng)調(diào)一個(gè)“嚴(yán)”字;對(duì)出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題,更要嚴(yán)肅認(rèn)真,一絲不苛地進(jìn)行妥善管理,該返工的一定要返工,該停工的也一定要停工,不能遷能。檢查和評(píng)定,評(píng)估和建議,都是為了提高工程質(zhì)量,各級(jí)技術(shù)負(fù)責(zé)人,對(duì)質(zhì)量管理,要做到事先指導(dǎo),中間檢查,成果評(píng)審和信息反饋工作,糾正過(guò)去往往偏重事后把關(guān),管結(jié)果,不管中間檢查和因素的習(xí)慣。
一、檔案管理基礎(chǔ)工作的重要性
所謂檔案管理基礎(chǔ)工作主要包含檔案信息的查詢、登記、裝訂、注銷和分類。其中檔案分類主要是指依據(jù)檔案管理規(guī)范,將檔案信息的內(nèi)容、用途和來(lái)源進(jìn)行分類整理,一般情況下來(lái)說(shuō),裝訂檔案主要采用三點(diǎn)一線法[2]。檔案信息進(jìn)行登記時(shí),要將常規(guī)性的冊(cè)、單、表等使用在檔案整理、利用、進(jìn)出和保存等方面的記錄工作中,從而形成完整的原始檔案,并且保證檔案的安全性、完整性。在檔案管理基礎(chǔ)工作中,檔案健全管理是非常重要的工作項(xiàng)目,保證檔案的完整能夠提高檔案信息的使用效率,并且能夠節(jié)約大量的人力,使檔案信息的檢索更加快速。檔案內(nèi)容主要是指企業(yè)和單位活動(dòng)的過(guò)程中所產(chǎn)生的重要記錄,其具有時(shí)效性、重要性和獨(dú)特性等特點(diǎn)。有效開發(fā)檔案管理工作項(xiàng)目能夠?yàn)槭褂谜咛峁└玫姆?wù),并且也能夠完善檔案基礎(chǔ)工作,同時(shí)現(xiàn)代化檔案管理水平也得到提升。將現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用到檔案管理中,能夠有效強(qiáng)化檔案基礎(chǔ)工作管理,從而使檔案基礎(chǔ)管理更加完善、全面。也能夠減少因?yàn)闄n案檢索中的問(wèn)題,從而提升檔案檢索的能力。
二、檔案管理基礎(chǔ)工作中的問(wèn)題
目前,我國(guó)的綜合性檔案館數(shù)量眾多,其中的館藏內(nèi)容也較為繁雜,由于檔案信息保存的跨度時(shí)間較長(zhǎng),所以大部分檔案信息均屬于封閉式管理狀態(tài),主要目的在于保證檔案信息的完整性、安全性,同時(shí)不同時(shí)期的檔案管理方式和整理質(zhì)量均不統(tǒng)一[3],所以在檔案管理基礎(chǔ)工作中仍然存在不足和問(wèn)題,具體體現(xiàn)在以下幾方面:
(一)檔案信息保存的時(shí)間較長(zhǎng),所以部分檔案檔號(hào)不規(guī)范,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)無(wú)目錄的狀況,或者存在同一目錄號(hào)多個(gè)檔案信息的現(xiàn)象。
(二)檔案的全標(biāo)題書寫不規(guī)范,部分標(biāo)題無(wú)法反映內(nèi)部檔案的具體內(nèi)容,甚至部分檔案存在無(wú)標(biāo)題的狀況。
(三)在檔案信息中存在檔案標(biāo)題沒有涵蓋的數(shù)據(jù)信息內(nèi)容,從而產(chǎn)生信息檢索困難的問(wèn)題。
(四)檔案信息存在頁(yè)碼標(biāo)記混亂的問(wèn)題。
(五)部分檔案卷宗存在保存問(wèn)題,時(shí)間上存在混亂,信息的種類和保存等級(jí)上也存在嚴(yán)重問(wèn)題。
(六)檔案卷宗在歸檔后進(jìn)行保存,但是由于沒有規(guī)范性,所以造成檔案保存沒有規(guī)律性,從而為日后的管理帶來(lái)麻煩。
檔案館的建館時(shí)間越長(zhǎng),檔案數(shù)據(jù)量越來(lái)越大,則問(wèn)題就越多,也越嚴(yán)重,所以針對(duì)這一現(xiàn)象,加緊完善檔案館的管理系統(tǒng),并且將計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等全部納入到檔案管理中,從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的檔案管理,有效提高檔案管理效率,同時(shí)能夠快速解決檔案管理信息中所遇到的問(wèn)題。
三、檔案基礎(chǔ)管理工作在現(xiàn)代管理中發(fā)揮的作用
現(xiàn)代化檔案管理中,要促進(jìn)其完整性,為人們的信息查詢工作和搜索工作提供便利,需要將創(chuàng)新理念應(yīng)用其中,促進(jìn)檔案管理工作在執(zhí)行期間更為系統(tǒng)、更合理。并且,實(shí)現(xiàn)檔案的基礎(chǔ)管理工作,也能推動(dòng)檔案管理工作的有效進(jìn)步,從而為其發(fā)展提供有力決策。
(一)提高了檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)
社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,促使人們提高了檔案管理的要求。隨著科技不斷更新,現(xiàn)代化檔案管理逐步轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的發(fā)展道路。由于檔案管理發(fā)展的較為迅速,所以在管理過(guò)程中工作人員的能力無(wú)法滿足現(xiàn)代化檔案管理需求,則無(wú)法讓檔案管理工作得到發(fā)展[4],所以應(yīng)該有意識(shí)的培養(yǎng)檔案管理工作人員的管理意識(shí),使工作人員能夠了解檔案管理基礎(chǔ)工作重要性,并且也要注重培養(yǎng)自身的基本能力,從而使檔案保管工作得到科學(xué)、全面的監(jiān)管,并且能夠有效保障檔案信息的安全性。同時(shí)應(yīng)該制定專業(yè)化的管理責(zé)任制度,使工作人員能夠銘記自身的工作責(zé)任,同時(shí)能夠保障檔案管理工作的順利進(jìn)行,利用獎(jiǎng)罰制度,能夠激發(fā)員工的工作積極性,有效完善檔案管理工作。
(二)檔案管理基礎(chǔ)工作能夠取出雜劣信息
在進(jìn)行檔案管理的時(shí)候,經(jīng)常會(huì)因?yàn)闄n案信息未編碼、檔案信息資料雜亂等等問(wèn)題而造成檔案數(shù)據(jù)信息檢索困難,所以需要進(jìn)行徹底的檔案信息資料重新整理,從而將混入到卷宗內(nèi)的雜亂內(nèi)容全部整理出來(lái),有效杜絕出選卷宗過(guò)厚、未編頁(yè)碼等現(xiàn)象。如果在重新整理的過(guò)程中出現(xiàn)目錄、項(xiàng)目號(hào)、案卷號(hào)、頁(yè)碼、類別號(hào)、標(biāo)題、件號(hào)等信息不完整狀況,則需要立即進(jìn)行備注,并且進(jìn)行重新整理和填寫,通過(guò)這種處理方式不但能夠提高檔案信息的使用效率,還能夠改善檔案數(shù)據(jù)信息的拓展性,讓檔案信息容量保持在適度的水平和狀態(tài),從而有效實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化的檔案管理。
(三)檔案管理基礎(chǔ)工作能夠促進(jìn)檔案管理規(guī)范化發(fā)展
現(xiàn)代化檔案管理工作要順利進(jìn)行,必須要強(qiáng)化管理工作人員的工作技能和職業(yè)素養(yǎng),而管理工作人員如果要想強(qiáng)化自身的管理能力,則需要對(duì)案卷要求、歸類要求和歸檔要求等工作內(nèi)容進(jìn)行全面完善,從而有效實(shí)現(xiàn)檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。在檔案管理工作中如果出現(xiàn)檔案信息不正確、檔案內(nèi)容不齊全等問(wèn)題,即使應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)也無(wú)法提高檔案管理工作的水平[5]。所以檔案管理部門應(yīng)該制定嚴(yán)格的規(guī)章制度,并且結(jié)合自身的實(shí)際情況來(lái)規(guī)劃規(guī)章制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),并且管理工作人員的日常行為規(guī)范,并且嚴(yán)格監(jiān)管檔案管理工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié),從而保障檔案管理基礎(chǔ)工作的順利完成,另外在檔案信息歸檔以后,還需要嚴(yán)格管理檔案信息的保存工作,保證檔案信息能夠及時(shí)的歸檔入庫(kù),使數(shù)據(jù)信息能夠得到完整的保存,對(duì)以后的檔案信息檢索和應(yīng)用都有積極作用。
(四)檔案管理基礎(chǔ)工作能夠使信息檢索工作順利應(yīng)用
在進(jìn)行檔案信息管理的過(guò)程中,檔案信息的歸檔和錄入是最基礎(chǔ)的檔案管理工作,只有掌握基礎(chǔ)的檔案管理工作,并且能夠?qū)n案基礎(chǔ)工作執(zhí)行到極致,才能夠進(jìn)一步提升檔案信息的現(xiàn)代化管理水平,保證檔案信息的準(zhǔn)確性。做好檔案基礎(chǔ)管理工作,能夠?yàn)槭褂谜咛峁┩晟频臋z索功能,并且便于使用者查找有效的檔案信息[6]。社會(huì)科技的不斷進(jìn)步,網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)不斷的應(yīng)用到檔案管理中,從而使檔案管理工作更具有公開性,只有不斷完善檔案管理基礎(chǔ)工作,才能夠使檔案管理工作與現(xiàn)代化技術(shù)接軌,并且迅速提高管理的效率和水平。在人們進(jìn)行數(shù)據(jù)信息檢索的過(guò)程中,只有保障數(shù)據(jù)信息、案卷號(hào)等信息準(zhǔn)確無(wú)誤后,才能夠提供完善的數(shù)據(jù)信息檢索服務(wù)。另外,應(yīng)該創(chuàng)建專業(yè)化的檔案信息收集小組,對(duì)檔案信息進(jìn)行收集、整理等工作,編制規(guī)范化的目錄,然后裝訂成冊(cè)進(jìn)行保存,從而節(jié)約了檔案管理工作人員數(shù)據(jù)收集、整理的時(shí)間。
(五)提升檔案利用率
做好檔案管理工作,能夠自然而然的提升檔案利用率。檔案管理部門每年都會(huì)收集大量的檔案信息,管理工作人員依據(jù)檔案信息的重要性進(jìn)行分類,將重要的檔案信息優(yōu)先管理,然后在整理其他檔案,通過(guò)有效的整理不但提高了檔案的管理速度,還提升了檔案信息的使用效率。利用全新電子技術(shù)完善檔案信息檢索方法,讓使用者輸入關(guān)鍵詞即可尋找到相關(guān)檔案信息,大幅度提高了檔案的利用率,從而有效推動(dòng)了檔案管理工作的發(fā)展。
論文關(guān)鍵詞:新公共管理理論,績(jī)效管理,財(cái)政預(yù)算,事業(yè)單位
一.前言
1959年《財(cái)政法組織法》(LOLF)確立了法國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本框架。期間,該法令雖多次被修訂,但仍然無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求。2001年8月,原法國(guó)總統(tǒng)希拉克頒布了新《財(cái)政法組織法》,明確提出建立以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算,并規(guī)定從2006年1月1日起開始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國(guó)公共財(cái)政的一次重大改革,它給法國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的各個(gè)方面都帶來(lái)了顯著變化。其最大的意義在于使法國(guó)的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式,公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開始面臨一連串的重大改革。
二.改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀(jì)80年代中期以來(lái),由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn),許多國(guó)家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級(jí)深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)年代后,正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼?、?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的形式。
新公共管理理論源于歐美國(guó)家,最早由英國(guó)前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國(guó)家逐漸受到重視。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制:政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論,并強(qiáng)調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來(lái)取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為,在傳統(tǒng)模式下,政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)力不從心,窘態(tài)百出工商管理論文,因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下,生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù);同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神,并學(xué)習(xí)或運(yùn)用企業(yè)管理的基本理念及做法,運(yùn)用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來(lái)評(píng)估績(jī)效,讓政府更具活力及競(jìng)爭(zhēng)力。
在戴維·奧斯等學(xué)者的推動(dòng)下,新公共理論的影響日益擴(kuò)大。以美國(guó)為首的西方國(guó)家,特別是西方經(jīng)合組織(OECD)的會(huì)員國(guó),相續(xù)進(jìn)行了改革,提出了“績(jī)效政府”的理念。法國(guó)在這方面雖然改革起步較晚,但是也出臺(tái)了相關(guān)的法令,加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有:改革地方行政管理體制,取消對(duì)各地方政府的監(jiān)管,擴(kuò)大地方政府權(quán)力,擴(kuò)大地方民主,增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)利等等。
2.改善法國(guó)政府財(cái)政赤字的迫切需要
從法國(guó)國(guó)內(nèi)看,法國(guó)的公共債務(wù)問(wèn)題一直困擾著法國(guó)歷屆政府站。2005年,法國(guó)公共債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%的上限,達(dá)到了66.8%。同時(shí),西方各國(guó)政府都大刀闊斧的改革政府機(jī)構(gòu)、改善公共財(cái)政管理,而法國(guó)卻相對(duì)滯后,這就迫使法國(guó)政府加快了行政改革。從2000年以來(lái),法國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài),失業(yè)率上升、國(guó)內(nèi)投資與需求大幅度減少,這造成了法國(guó)財(cái)政收入銳減。與此同時(shí),為實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,法國(guó)政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國(guó)公共債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。
三.改革的主要內(nèi)容。
與1959年以來(lái)形成的預(yù)算體制相比,新《財(cái)政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 1.強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效的管理。在過(guò)去,各部門預(yù)算支出項(xiàng)目是分割孤立的,完全由議會(huì)根據(jù)部門需要進(jìn)行撥付。在這樣的機(jī)制下,預(yù)算項(xiàng)目很難體現(xiàn)各種計(jì)劃的性質(zhì)也很難明確各級(jí)行政管理者的責(zé)任。新《財(cái)政法組織法》運(yùn)用績(jī)效機(jī)制來(lái)推動(dòng)財(cái)政預(yù)算,重新建立了財(cái)政預(yù)算機(jī)制。新機(jī)制使得各級(jí)管理者的責(zé)任明確、國(guó)家政策連貫而緊密。該機(jī)制把財(cái)政預(yù)算分為“任務(wù)”(mission)、“項(xiàng)目”(programme)、“行動(dòng)”(action)。“任務(wù)”是財(cái)政預(yù)算的最高級(jí)工商管理論文,體現(xiàn)了國(guó)家的主要公共政策以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。同時(shí),若干個(gè)“項(xiàng)目”組成了某個(gè)“任務(wù)”。“行動(dòng)”又把項(xiàng)目的各項(xiàng)計(jì)劃具體化。
新《財(cái)政法組織法》規(guī)定,各級(jí)、部門必須建立下一年度的行政計(jì)劃與工作安排;同時(shí),每項(xiàng)具體計(jì)劃的效果必須通過(guò)相關(guān)部門的績(jī)效考核,并把結(jié)果反映到年度績(jī)效考核報(bào)告中。
2. 項(xiàng)目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財(cái)政法組織法》的另一最大的亮點(diǎn)在于,除了不能觸動(dòng)人員工資之外,只要能保證項(xiàng)目目標(biāo)圓滿完成和提高工作效率,各行政部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可按實(shí)際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時(shí),為了保證項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔,該法案還規(guī)定必須強(qiáng)化行政部門內(nèi)部審計(jì)職能,使每個(gè)公共政策項(xiàng)目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強(qiáng)化了議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之后,議會(huì)是最大的受益者。它對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,財(cái)政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財(cái)政法組織法》第五十條規(guī)定,當(dāng)政府向議會(huì)提交國(guó)家未來(lái)四年的發(fā)展報(bào)告的時(shí)候,必須同時(shí)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來(lái)源,以供議會(huì)調(diào)查、審議,從而提高財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性。其次,擴(kuò)大了議會(huì)對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財(cái)政預(yù)算的分任務(wù)管理與績(jī)效管理機(jī)制,議會(huì)可以通過(guò)討論國(guó)家公共政策與發(fā)展策略來(lái)決定對(duì)某項(xiàng)任務(wù)是否賦予相關(guān)財(cái)政預(yù)算支持,從而大大提高了議會(huì)的決策者的角色。在新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之前,議會(huì)由于缺乏必要的時(shí)間與手段,只能針對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的一攬子計(jì)劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財(cái)政預(yù)算真正被議會(huì)深入討論研究。新法案實(shí)施之后,“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”與它們所需要的財(cái)政預(yù)算一目了然,議會(huì)成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后,公共政策與財(cái)政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決,提高了議會(huì)地位和權(quán)利。一方面,決算法草案的審議時(shí)間縮短、效率大大提高;另一方面,審議的宗旨不再是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改,而是對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估,并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。
四.新《財(cái)政法組織法》對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響
配合新《財(cái)政法組織法》,法國(guó)從希拉克政府到薩科齊政府,都對(duì)公共部門進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文,無(wú)法考察其最終效果,但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財(cái)政支出。由于公共支出明顯上升,威脅到了法國(guó)的財(cái)政與金融安全,薩科奇政府制定和實(shí)施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計(jì)劃,旨在對(duì)公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項(xiàng)計(jì)劃確定了很多改革目標(biāo):實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因?yàn)楣ぷ鞫玫礁嗟谋碚?以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源,取得更好的成效。該計(jì)劃是法國(guó)政府全面轉(zhuǎn)型的范例,它由370項(xiàng)經(jīng)過(guò)開支審查篩選出的舉措組成,同時(shí),每個(gè)政府部門都必須節(jié)約開支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模:法國(guó)公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開始減少,減少的幅度逐年加大,到了2007 年,退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬(wàn)到8萬(wàn)人之間,而該年就裁減了1萬(wàn)5千 個(gè)職缺。[②]如今,薩科奇政府實(shí)行每?jī)擅珓?wù)員退休后只補(bǔ)充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開支從而大大減少。
3.對(duì)公共部門進(jìn)行分類改革。現(xiàn)有的公共服務(wù)部門被分成三大類:一是關(guān)系到民生與社會(huì)穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門,將繼續(xù)由國(guó)家管理;二是涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域,具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門,國(guó)家將繼續(xù)控制;三是可以向私人資本開放的其它的部門,如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,這些領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)壟斷將被打破,私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。
4.行政部門的創(chuàng)新改革。主要有兩項(xiàng):一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則,各行政部門將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算;二是對(duì)政府各部門引入外部審計(jì),同時(shí)對(duì)崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。
5.強(qiáng)化公共部門的績(jī)效管理。公共部門的各項(xiàng)公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”。“任務(wù)”是指各項(xiàng)社會(huì)事務(wù),如交通、社會(huì)治安等。“項(xiàng)目”是指細(xì)化后的各項(xiàng)“任務(wù)”,如在就業(yè)“任務(wù)”中,就有增加就業(yè)的“項(xiàng)目”;“目標(biāo)”是每個(gè)項(xiàng)目要達(dá)到的目的,如增加就業(yè)的“項(xiàng)目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后,“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果,主要用于評(píng)估各項(xiàng)措施是否富有成效。如在采取新措施后,每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。
法國(guó)政府在推進(jìn)公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國(guó)內(nèi)政部為例, 2005年法國(guó)道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人,與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比,違法活動(dòng)減少了8.2%,在公共道路上的違法活動(dòng)則減少了20%。[③]
五.借鑒與啟示
法國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家工商管理論文,其公共部門頗具特色,它在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色,發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國(guó)情不同,不能引入他們的所有做法,但他們績(jī)效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制,對(duì)推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場(chǎng)化改革,減少公共部門監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會(huì),全球一體化的步伐不斷加快。在法國(guó),公眾參與公共管理早就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。在我國(guó),一方面,民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開始尋求公民參與的過(guò)程來(lái)充實(shí)公民生活,來(lái)有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識(shí),并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的看法。另一方面,政府行政官僚的擴(kuò)張,經(jīng)常造成公共部門逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會(huì)大眾,忽視民眾的的真正需求,甚至引發(fā)社會(huì)沖突。在新形勢(shì)下,要解決事業(yè)單位中的績(jī)效改革問(wèn)題,其基本點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)公共部門,包括對(duì)事業(yè)單位權(quán)利的限制和對(duì)公平性的追根問(wèn)底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由與充分競(jìng)爭(zhēng),社會(huì)才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒有一個(gè)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境,作為社會(huì)子系統(tǒng)和公共部門的事業(yè)單位績(jī)效改革的效果也無(wú)法保證。所以,政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手,它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來(lái)。
2. 重新認(rèn)識(shí)公共部門的本質(zhì)。高績(jī)效政府組織是指政府組織以績(jī)效評(píng)估體系為標(biāo)準(zhǔn),以最低的管理成本取得最大的社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)公眾的滿意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)新《財(cái)政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對(duì)于我國(guó)的事業(yè)單位,一方面,其“績(jī)效”必須最大程度地凸顯其社會(huì)公益性,并抑制、克服其可能潛在的自利性和營(yíng)利性;另一方面,其“績(jī)效”還必須同時(shí)依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求,凸顯其獨(dú)特的公益價(jià)值。在我國(guó),目前許多事業(yè)單位社會(huì)公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績(jī)效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以,事業(yè)單位全面實(shí)行績(jī)效改革工商管理論文,不能不首先從理清什么是事業(yè)績(jī)效開始。我國(guó)的事業(yè)單位屬于公共部門,所以它們的績(jī)效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。
3.績(jī)效考核制度應(yīng)伴隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革。從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)看,財(cái)政績(jī)效管理伴隨著政府管理理念提升,它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國(guó)2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看,最大的特點(diǎn)就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”三級(jí)。每一個(gè)級(jí)別都有相對(duì)固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門公共政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式,它與事業(yè)單位甚至政府部門的績(jī)效管理體制改革無(wú)法匹配。
4.應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾與人大對(duì)事業(yè)單位績(jī)效的監(jiān)督與評(píng)估作用。法國(guó)議會(huì)是新《財(cái)政法組織法》的最大受益者,其角色因?yàn)樾隆敦?cái)政法組織法》而強(qiáng)化。議會(huì)有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)情況,由此可以具體知道公共支出的去向,增加了公共預(yù)算的透明度。在我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效改革過(guò)程中,績(jī)效指標(biāo)的如何量化,考核如何保證公平公正、具備公信力是我國(guó)目前事業(yè)單位績(jī)效改革的一個(gè)難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式,很多地方和單位的績(jī)效考核變成了“官績(jī)效”“一言堂”。因此,績(jī)效考核需要考慮多維度考核,以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì),公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核指標(biāo),讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級(jí)人大代表參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái),提高考核的透明度和公信力。
[參考文獻(xiàn)]:
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[論文摘要]現(xiàn)有的行政關(guān)系有陷于失序的隱患,應(yīng)該引起關(guān)注。研究者針對(duì)行政關(guān)系調(diào)整所提出的不同思路,平衡論更切合中國(guó)的實(shí)際。但是,平衡論忽視了績(jī)效管理的功能。參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體和相對(duì)方都是兼具控制和激勵(lì)作用,而且有助于形成行政共識(shí)。
行政過(guò)程屬于公共管理的微觀范疇,主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等,在過(guò)程中表現(xiàn)為相對(duì)平衡與絕對(duì)失衡的不斷轉(zhuǎn)化,在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過(guò)科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程的動(dòng)態(tài)平衡,既有效地維持公共秩序,又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利,是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問(wèn)題。
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過(guò)30多年的改革開放,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷,但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期,新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn),新問(wèn)題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇,在欣喜于取得的巨大成績(jī)的同時(shí),也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問(wèn)題,比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對(duì)方在行政過(guò)程中的不對(duì)等關(guān)系?!耙话闱闆r下,在實(shí)體行政法律關(guān)系中,行政主體和相對(duì)方形成行政機(jī)關(guān)為優(yōu)勢(shì)主體、相對(duì)方為弱勢(shì)主體的不對(duì)等關(guān)系;在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中,則形成另一種反向的不對(duì)等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的,也有可能是失序的。如果行政過(guò)程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡,或者如果不認(rèn)可這種失衡,但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài),那么行政過(guò)程會(huì)呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過(guò)程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡,并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài),那么行政過(guò)程會(huì)表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過(guò)程中,行政主體在大部分情境中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位,但這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)面臨越來(lái)越大的公眾壓力,甚至是(暴力)對(duì)抗,而且社會(huì)對(duì)行政行為的信任度在不斷下降,以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機(jī)。另一方面.相對(duì)方的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng),維權(quán)技能在不斷提高,但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機(jī)制和維權(quán)渠道尚不健全,使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對(duì)越來(lái)越頻繁發(fā)生的對(duì)抗行為,公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序.往往選擇以危機(jī)管理的名義去強(qiáng)力控制。
在強(qiáng)制與對(duì)抗的互動(dòng)中,如果上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求,會(huì)以指示、批示、批評(píng)、懲罰等方式介入行政過(guò)程,從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向相對(duì)方。在整個(gè)過(guò)程中,行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的,也不是有序的,往往取決于特定問(wèn)題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里,面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式,處于弱勢(shì)地位的相對(duì)方大多選擇忍氣吞聲,因?yàn)楸磉_(dá)訴求的渠道非常有限,而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無(wú)顧忌地選擇執(zhí)法手段,這也為互動(dòng)關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個(gè)別相對(duì)方選擇極端的方式表達(dá)抗議時(shí),其他感同身受的相對(duì)方即刻予以響應(yīng),社會(huì)公眾由于驚詫于行政主體的肆無(wú)忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。于是,行政主體至少處于輿論上的弱勢(shì)地位。在該事例中,行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個(gè)別相對(duì)方的極端行為,而非有序的參與和表達(dá);實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動(dòng)力來(lái)自于上級(jí)部門的關(guān)注,而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如,近年來(lái)各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個(gè)三元困境:城管如何執(zhí)法,才能既維護(hù)城市的市容市貌,又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品,其供給要依靠行政主體的強(qiáng)制手段;小商販的存在既是民生需求,也滿足了一些社會(huì)需求;而對(duì)于小商販提供的商品和服務(wù),社會(huì)公眾本身也是矛盾著的,在享用這些服務(wù)時(shí)會(huì)贊成小商販存在的合理性,而在其它時(shí)間,則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實(shí)踐中,這些矛盾都集中到行政主體和相對(duì)方的行政關(guān)系上,造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面,甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始,不僅未能解決城市管理的根本問(wèn)題,反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題,仍然以危機(jī)管理的思維沿用個(gè)案處理的方式,行政關(guān)系將會(huì)陷入失序的境地,其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為,一旦作為就是強(qiáng)力控制,而相對(duì)方要么不參與,一旦參與就會(huì)釀成。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序,既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序,又能切實(shí)保障相對(duì)方的權(quán)利?在相關(guān)研究中,先后出現(xiàn)過(guò)管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢(shì)地位,認(rèn)為行政過(guò)程的有序來(lái)自于行政主體的指導(dǎo)和相對(duì)方的服從。應(yīng)該指出的是,管理論并非完全排斥對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障,而是將保障從屬于對(duì)行政秩序的追求。另外,也不能簡(jiǎn)單地將管理論視為行政特權(quán)的等價(jià)物。因?yàn)槿绻ㄖ蜗鄬?duì)健全,并且在行政過(guò)程之外設(shè)計(jì)了有效的利益表達(dá)機(jī)制,相對(duì)方的權(quán)益可以通過(guò)其他的渠道得到保護(hù),那么行政主體的優(yōu)勢(shì)地位依然是面臨實(shí)質(zhì)約束的。
在實(shí)踐中,歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國(guó)家的行政管理過(guò)程更接近于管理論。在這些國(guó)家,行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),管理過(guò)程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運(yùn)行中,致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國(guó)家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面,這些利益表達(dá)組織具有壟斷性,另一方面,這些組織在與行政主體的互動(dòng)過(guò)程中享有較大的話語(yǔ)權(quán)。因而,行政主體在行政過(guò)程的優(yōu)勢(shì)地位受到政治過(guò)程的約束,這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來(lái)調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位,從而彰顯相對(duì)方的權(quán)利優(yōu)勢(shì)。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實(shí)踐中,行政主體不僅不能有效地解決公共問(wèn)題,反而會(huì)滋生一系列問(wèn)題,比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對(duì)方的自由等。所以,控權(quán)論主張政府最小化,認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過(guò)市場(chǎng)和私人組織得到解決。另外,控權(quán)論的基本假設(shè)是,行政過(guò)程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動(dòng)所組成的,國(guó)家不具有主體性,只是一個(gè)各種勢(shì)力互爭(zhēng)雌雄的競(jìng)技場(chǎng)。
自20世紀(jì)70年代末以來(lái),一場(chǎng)被命名為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)席卷全球,一度壟斷了公共管理研究和實(shí)踐的所有話語(yǔ)資源。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的基本思路就是控權(quán)論,主張公共管理的市場(chǎng)化、私有化和自由化。經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐,如今人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到,這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理,它有其情境性,有其局限性。尤其對(duì)于眾多發(fā)展中國(guó)家而言,國(guó)家的空心化、公共管理的市場(chǎng)化和公共服務(wù)的私有化,并沒有實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善,反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問(wèn)題,比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國(guó)家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語(yǔ)國(guó)家)較為盛行。在這些國(guó)家,政治活動(dòng)的主體是各種利益集團(tuán),行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會(huì)文化和法律體系都主張對(duì)公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度,因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力,確保相對(duì)方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害,是這些國(guó)家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國(guó)行政法學(xué)界的創(chuàng)新,認(rèn)為無(wú)論對(duì)行政主體還是對(duì)相對(duì)方,都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵(lì),以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上,以及在制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。從理論上說(shuō),平衡論主張既要保障行政管理的有效實(shí)施,又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言,平衡論“既不同意控權(quán)論過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用,也不同意管理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用,……主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段:既在必要的場(chǎng)合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段,同時(shí)在大多數(shù)場(chǎng)合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段,淡化權(quán)力色彩”。
作為一項(xiàng)本土化的創(chuàng)新,平衡論在中國(guó)行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看,平衡論的思路符合中國(guó)的中庸文化,主張通過(guò)調(diào)和來(lái)解決矛盾,而不是訴諸于零和的博弈與對(duì)立。從社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看,平衡論試圖在政府與市場(chǎng)、行政主體與相對(duì)方之間取得平衡,符合中國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治社會(huì)生態(tài)。
盡管平衡論的響應(yīng)者眾,但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實(shí)踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來(lái)自于具體的平衡機(jī)制:如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對(duì)方濫用權(quán)利),又激勵(lì)行政主體積極作為(相對(duì)方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過(guò)公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機(jī)制。在此,筆者著重分析參與式績(jī)效管理作為一種平衡機(jī)制。
三、參與式績(jī)效管理
要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整,既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢(shì),也不能只強(qiáng)調(diào)相對(duì)方的權(quán)利本位。就此意義上,我們贊成平衡論兼顧制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的觀點(diǎn)。不過(guò),行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績(jī)效管理的平衡功能。
(一)績(jī)效管理的發(fā)展與不足
績(jī)效管理是管理實(shí)踐的重要工具,也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如,早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初,紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測(cè)量和評(píng)估行政部門的績(jī)效。但是,由于行政行為具有目標(biāo)多樣性,行政過(guò)程的委托關(guān)系具有多層次性,不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較,以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場(chǎng)這樣的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制,因而相比企業(yè)績(jī)效管理,政府績(jī)效管理實(shí)踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下,政府績(jī)效管理廣泛地采用企業(yè)績(jī)效管理的理念、方式和工具,比如顧客導(dǎo)向、平衡計(jì)分卡、績(jī)效合同、績(jī)效規(guī)劃等。不過(guò),從已有的案例材料看,這些工具的引人并未顯著改善政府績(jī)效管理的實(shí)踐。
近些年來(lái),研究者逐漸認(rèn)識(shí)到,績(jī)效測(cè)評(píng)工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問(wèn)題以及環(huán)境相匹配。如果政府績(jī)效問(wèn)題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足,大規(guī)模地采用績(jī)效合同,并推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化,那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給,反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛富”,使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個(gè)國(guó)家所處的階段是快速發(fā)展時(shí)期,一味地模仿其他國(guó)家的限制政府活動(dòng)范圍的績(jī)效管理方式,不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,反而會(huì)使整個(gè)社會(huì)陷于斷裂,因?yàn)檫@些國(guó)家的社會(huì)組織尚無(wú)法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績(jī)效管理
自20世紀(jì)80年代以來(lái),中國(guó)的政府績(jī)效管理先后采取過(guò)崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效,但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如,大多數(shù)績(jī)效管理形式都是封閉性的,沒有設(shè)計(jì)公眾參與的渠道。近年來(lái),一些地方政府在公眾參與政府績(jī)效管理方面做了一些有益的探索,比如群眾評(píng)議政府、社會(huì)滿意度調(diào)查等。在目前中國(guó)的政府績(jī)效管理中,公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對(duì)具體行政部門的評(píng)估。以南京市為例,該市自1999年以來(lái),一直堅(jiān)持“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的做法。每年年底,南京市政府向市民發(fā)放評(píng)議問(wèn)卷,要求對(duì)所有的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過(guò)“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的活動(dòng)。
作為政府績(jī)效管理的一種理念,參與式績(jī)效管理主張社會(huì)公眾應(yīng)有效地參與到對(duì)政府績(jī)效的測(cè)評(píng)和管理過(guò)程。公眾參與績(jī)效管理的方式有很多種,比如對(duì)施政目標(biāo)的討論,對(duì)評(píng)估體系的建議,對(duì)具體行政主體的評(píng)估,對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督。所以,參與式績(jī)效管理并不僅僅局限于“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看,公眾對(duì)具體行政主體的評(píng)測(cè)僅僅是一個(gè)起點(diǎn),并沒有窮盡參與式績(jī)效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作,公眾的評(píng)測(cè)失去了基本的信息基礎(chǔ),只能依據(jù)感性認(rèn)識(shí).不僅不利于行政主體改進(jìn)工作,反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)中,將所有行政部門不分類別地排列在一起,導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低,而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中,得分第一的部門是市委辦公廳,得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等;北京市2003年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中,得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局,得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等;昆明市2008年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中,得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳,得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。
由于各個(gè)行政主體的工作難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較,因而群眾的評(píng)議大多數(shù)只能作為評(píng)估各個(gè)部門實(shí)際工作的參考材料,這就引發(fā)了一個(gè)如何對(duì)群眾評(píng)議做出反饋的問(wèn)題。如果給出積極反饋,比如南京市2002年根據(jù)群眾評(píng)議結(jié)果調(diào)整了幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子,就會(huì)面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計(jì)量”的問(wèn)題,畢竟各個(gè)部門的法定職責(zé)對(duì)群眾感知有直接影響。但如果不對(duì)群眾評(píng)議結(jié)果做出積極反饋,那么群眾對(duì)評(píng)議活動(dòng)的參議熱情就會(huì)快速消退,從而使評(píng)議活動(dòng)陷入名存實(shí)亡的尷尬處境。
所以,參與式績(jī)效管理不是簡(jiǎn)單地將公眾動(dòng)員起來(lái)定期為行政主體給出評(píng)測(cè)分?jǐn)?shù),而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計(jì)、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過(guò)程參與。那么,為什么說(shuō)參與式績(jī)效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績(jī)效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整
1.參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體而言,既是控制機(jī)制,又是激勵(lì)機(jī)制???jī)效目標(biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo),指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾怼H绻姷暮侠碓V求能夠被納入到政府績(jī)效管理體系中,行政主體的管理行為對(duì)公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過(guò),應(yīng)該指出的是,行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé),即行政主體在開放性條件下保持相對(duì)的管理自主。其中原因在于,公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性,而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的,多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過(guò)程,才能形成真正的社會(huì)公共利益。
在具體操作上,可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度,將行政主體的行為分為四種類別,每一種類別所對(duì)應(yīng)的公眾參與形式分別是:廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會(huì)。如果某一公共問(wèn)題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低,則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論,比如舉行聽證會(huì)。這樣既可以節(jié)約管理成本,也能滿足公眾參與的需求,而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價(jià)格管制、區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題、城市市容管理等。如果某一公共問(wèn)題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng),就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案,因?yàn)檫@一類問(wèn)題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問(wèn)題主要涉及社會(huì)治安、動(dòng)拆遷、民生問(wèn)題等。所以,對(duì)于公眾參與,行政主體應(yīng)該在開放性條件下保持相對(duì)的管理自主,既充分了解各種公共需求,吸納其中合理之處,又要主動(dòng)建立有效的利益合成機(jī)制,避免行政過(guò)程的不連貫性。從這種意義上說(shuō),參與式績(jī)效管理既有助于控制行政主體的方向,又能使行政主體保持一定的自主性。
2.對(duì)相對(duì)方而言,參與式績(jī)效管理既是控制機(jī)制,又是激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的渠道,將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督績(jī)效結(jié)果等方面,使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
在城市管理中有一個(gè)著名的“垃圾桶問(wèn)題”。在扔生活垃圾時(shí),居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好,因?yàn)榉奖憧旖荩欢谌油昀?,居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠(yuǎn)越好,這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責(zé),即便科學(xué)合理的垃圾桶設(shè)置有時(shí)也無(wú)法獲得相關(guān)居民的理解;而如果只注重居民的訴求表達(dá),垃圾桶可能無(wú)立足之地。實(shí)際上,不僅僅垃圾桶的設(shè)置,包括公交車站、通信基站、電力設(shè)施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類似的問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題,如果沒有合理的參與途徑,行政相對(duì)方的訴求表達(dá)很容易演變?yōu)椋剐姓P(guān)系面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。換一個(gè)角度看,如果設(shè)計(jì)了有效的參與途徑,公眾有序地表達(dá)利益訴求,不僅能激勵(lì)公眾參與公共管理過(guò)程,而且也能避免行政過(guò)程的沖突。
關(guān)鍵詞:共管理;管理學(xué);社會(huì)管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。然而,我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開鑼,但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究,已有的看法意見不一。有鑒于此,筆者不揣淺陋,將管見和盤托出,就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
(-)關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上,可謂見仁見智。不說(shuō)中國(guó),就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形,以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái),是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運(yùn)作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上,又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程,而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn);二是管理性質(zhì)不同,傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性;三是管理手段不同,傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經(jīng)濟(jì)手段;工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn),更要著力找出二者的差異處,以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
(二)關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí),我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí),我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為,就宏觀而論,世上所有的公共事務(wù)可分為三類:一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù),三是社會(huì)公共事務(wù)。
1.國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能:①立法;②司法;③執(zhí)行、行政管理?!边@是廣義的政府(國(guó)家)觀。應(yīng)當(dāng)指出,這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家,即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和,制定法律、法規(guī),維護(hù)社會(huì)秩序等,側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的,關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2.政府公共事務(wù)?!睹绹?guó)百科全書》指出:“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序,就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見,政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?!睉?yīng)當(dāng)指出,這是狹義的政府,它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3.社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義,而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”,這里的“社會(huì)”,即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域,它主要涉及與人們?nèi)粘I蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括:教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè);社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密,同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象,因此,它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述,公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類,因此,我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一,用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述,公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的,因此,“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一,然而,比較而言,只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1.國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言,國(guó)家不是從來(lái)就有的,國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在“秩序”內(nèi),這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此,國(guó)家來(lái)自社會(huì),國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā),認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,在國(guó)家產(chǎn)生之前,人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下,每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而,每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候,產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅,于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商,將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”,權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程,而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō),把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突,把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果,從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,這固然不對(duì),但是,它肯定了消除沖突,維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此,社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果,是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量,是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有,國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的,而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí),國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外,國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同,對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō),國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言,社會(huì)越向前發(fā)展,社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng),國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小,作用的強(qiáng)度也越弱。由此,國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì):在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí),國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展;政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮??傊?,國(guó)家存在于社會(huì)之中,以社會(huì)的存在為基礎(chǔ),我們不能離開社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。
2.政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府,與國(guó)家一樣,僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系,既不是從來(lái)就有的,也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分,不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能,也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中,注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有,歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同,并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志,而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求,如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力,那么,這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說(shuō),政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向,而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向,其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。
3.社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織,它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì),各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的,是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng),這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下,整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理,規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?,在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織,社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流,不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性,擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分,向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
(二)公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象,即公共管理客體,就是社會(huì)(這是廣義的“社會(huì)”)公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同,社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里,可以說(shuō),公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而,我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性,也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性,可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu),而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務(wù)的管理者,即公共管理的主體,就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的,在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的,國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”,是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣,在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中,運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治,也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?!彼€指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?!边@些論斷表明,理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論,也從來(lái)沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反,而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上,揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),指出:“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?!边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò),它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式,它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此,國(guó)家、政府的公共性(社會(huì)性)特征,主要的表現(xiàn)在于,它是整個(gè)社會(huì)的正式代表,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外,還要認(rèn)識(shí)到,為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的,也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益,有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù),如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng),主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí),樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念,正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下,采用新的統(tǒng)治手段與方法,從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固,實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出,這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇,現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的,是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的,因此,資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述,是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的,我們不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性
1.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面,公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量,而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論,基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo),忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代,長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望,構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo):其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài),即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提;其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài),即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性,以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo),倡導(dǎo)民主行政,是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此,這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向,納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論,有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2.公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與,以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與,主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響,通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束,以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等,從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度,影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面,由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段,把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化,將其投放市場(chǎng),由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供;對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供,也改用合同的形式,以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段,交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面,也由原來(lái)的“黑箱”操作,變?yōu)椤敖痿~缸里生活”,讓社會(huì)公眾知曉,讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容,隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行,使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化,實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之,無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分;無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵,并以其為一個(gè)重要依據(jù),搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè),包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具,一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器(包括政府)是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此,歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性,這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言,就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織,也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征,其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。
(一)公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1.公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ),政治性寓于社會(huì)性之中,沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí),一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用,堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2.政治性是社會(huì)性的保證,社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里,沒有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性,實(shí)際上,沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性,在階級(jí)社會(huì)里,不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi),社會(huì)難以存在,更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
(二)積極創(chuàng)造條件,不斷向最高(終)目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看,從時(shí)間論,社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了,國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡,而社會(huì)將長(zhǎng)期(不是永遠(yuǎn))存在著。再者,從空間論,廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì),包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在,而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分,簡(jiǎn)言之,社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論,政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段,社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),著手當(dāng)前,正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作,為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程!
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果,但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上,尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中,一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題,就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系,還是一級(jí)學(xué)科體系,或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言,還有一個(gè)綜合“三界”(國(guó)家、政府、社會(huì))的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
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