城鄉(xiāng)宅基地管理辦法精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關鍵詞：宅基地使用權流轉(zhuǎn)問題對策

目前我國農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)的成因分析

（一）受經(jīng)濟利益驅(qū)動的影響

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的大力推進，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國目前農(nóng)民社會保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。

（二）受農(nóng)民進城發(fā)展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農(nóng)民進城務工的影響，我國的城市化進程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來緩解進城發(fā)展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購買一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權的協(xié)議。

目前我國農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善且有關規(guī)定滯后

一是關于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。

二是我國的《物權法》僅在第十三章專門對宅基地使用權作了規(guī)定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規(guī)定來看，《物權法》并未禁止宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。）的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無法進行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當前有關宅基地的法規(guī)政策己很難滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農(nóng)村的進程和我國的社會主義和諧社會建設。

（二）宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制

由于有關流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權關系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛。突出的表現(xiàn)為：當有關的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權和農(nóng)村房屋的強制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請表和審批機關的審批文件，仍向有關拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判，對買方不利。由此更易導致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（三）宅基地使用權證發(fā)放需要規(guī)范

與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細產(chǎn)權，依法保護自己的宅基地使用權，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時也是宅基地在流轉(zhuǎn)過程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴

盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監(jiān)督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經(jīng)過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權，村干部、、越權劃撥的現(xiàn)象嚴重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對村級基層組織在宅基地管理中的權責缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權產(chǎn)籍管理至今不明，導致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。

完善我國農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）加強立法并規(guī)范宅基地使用權的流轉(zhuǎn)

《物權法》作為規(guī)范財產(chǎn)關系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規(guī)定?！段餀喾ā穼φ厥褂脵嘁?guī)定比較原則，即對宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。因此應當加強宅基地立法體系建設，規(guī)范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權關系的調(diào)整等）和法律責任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權管理制度。

（二）建立農(nóng)民宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關農(nóng)村宅基地使用權的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會的原則。據(jù)專家估計，到2020年，我國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農(nóng)民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農(nóng)建設用地需求。與此同時，大量農(nóng)民進城將導致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進城后宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權設置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達經(jīng)濟帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制

按照收益的初次分配基于產(chǎn)權的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產(chǎn)生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，應以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人。

（四）加強農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權確權

農(nóng)村宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權多占宅基地，各地必須加強對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國農(nóng)民集體所有土地也應由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權。當前，可在全國范圍內(nèi)開展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權確權的地籍調(diào)查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎。

（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度

《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講，他物權的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權就一直存在，一個農(nóng)民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權予以收回，避免浪費土地。

參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權的期眼也應規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請取得宅基地使用權的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年屆滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權自動延長70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟組織成員的，則應向集體經(jīng)濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權，如不交納宅基地使用費的，則集體經(jīng)濟組織有權收回宅基地使用權。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權的，如受讓方為本集體經(jīng)濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓應為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權。轉(zhuǎn)讓方仍有權再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農(nóng)村宅基地使用權的，參照上述構想執(zhí)行。

參考文獻：

1.張奇.農(nóng)村宅基地法律問題探析[J].財貿(mào)研究，2005(2)

第2篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關鍵詞 農(nóng)村 宅基地管理 問題 建議

中圖分類號：F321.2 文獻標識碼：A

1農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及存在問題

（1）農(nóng)村村莊宅基地布局混亂。長期以來，由于缺乏住房建設規(guī)劃引導，絕大多數(shù)村莊建房選址隨意性大，村民建房選址、座向可根據(jù)所謂的“風水”及自己的喜好，在自認的祖宗地、自留地等土地上，亂圈亂占、亂搭亂建，房屋座落不致，高矮不一，雜亂無序，影響村容村貌。

（2）村莊外延擴張，中心空置。一方面是近年來，很多農(nóng)民選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側(cè)占用耕地建房，使得村莊外擴；另一方面，農(nóng)民在建新房的同時，并沒有拆除老房子。此外，由于一些五保戶、困難戶等遺棄在村中的破房因無人居住，使得村莊成為破舊的“空心村”。

（3）農(nóng)村“一戶一宅”制度難以落實，存在超標建房現(xiàn)象。由于歷史遺留問題和農(nóng)民思想觀念的原因，很長一段時間以來，農(nóng)村建房亂占、多占現(xiàn)象嚴重。政策規(guī)定農(nóng)村每戶宅基地面積不得超過175平方米，但實際情況是超出規(guī)定面積擁有宅基地的農(nóng)戶大有人在，“一戶多宅”、“一戶多基”現(xiàn)象普遍存在，大多也沒有得到相應的處罰。

（4）私買私賣現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村居民對農(nóng)村宅基地所有權普遍存在認識偏差，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是私有財產(chǎn)，可以自由支配、買賣，加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛，增加農(nóng)村集體土地管理難度。

（5）農(nóng)村宅基地違法案件屢屢發(fā)生，案件查處、執(zhí)行難。近年來，強占土地、強建房子、破壞耕地、私自買賣土地等違法案件在我省一些市縣農(nóng)村都不同程度地存在。有關土地執(zhí)法部門雖然投入大量的人力物力，采取強制措施對違法用地等各種行為進行了查處，也取得了一些成績，但在總體上，受人員、裝備、技術、執(zhí)法手段和執(zhí)法機制等方面的限制，對土地違法現(xiàn)象難以做到及時發(fā)現(xiàn)和及時查處，對特殊違法主體，缺乏過硬手段，查處難度大，執(zhí)法效果差。

2對策與建議

（1）加強領導，強化制度建設，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。各級政府要成立農(nóng)村宅基地整治管理領導小組，把農(nóng)村宅基地管理工作納入議事日程。要依據(jù)國家及省相關政策、法律法規(guī)，制定出臺農(nóng)村宅基地管理的指導性文件和制度。如《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村宅基地登記條例》、《集體建設用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等規(guī)章制度，逐步把農(nóng)村宅基地的管理走向制度化、規(guī)范化、程序化。

（2）加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，切實提高農(nóng)民法律意識。要針對農(nóng)民群眾文化特點，利用主流媒體、農(nóng)村宣傳欄、法制宣講團等各種方式方法深入農(nóng)村進行宣傳，提高村民遵守土地法律法規(guī)的自覺性，增強依法用地意識，轉(zhuǎn)變農(nóng)民落后的思想觀念。同時采取有效措施加強鄉(xiāng)村干部土地法律法規(guī)培訓，增強村干部依法保護、利用資源的意識，提高農(nóng)村土地管理水平。

（3）創(chuàng)新機制，成立土地綜合執(zhí)法大隊，加大執(zhí)法力度。在各市縣成立土地綜合執(zhí)法大隊，定員定崗定編。各鎮(zhèn)、村也相應成立土地綜合執(zhí)法小組，做到縣、鎮(zhèn)、村三級土地執(zhí)法網(wǎng)絡。同時要在資金和編制上加強基層國土資源管理部門執(zhí)法隊伍的建設。

（4）加強鎮(zhèn)、村兩級日常監(jiān)管力度，規(guī)范審批程序，引導和保護農(nóng)民建房。各市縣的鎮(zhèn)一級政府可與各村委會簽訂宅基地管理目標責任書，進一步健全土地執(zhí)法動態(tài)巡查制度，規(guī)范宅基地管理規(guī)程。各村委會要結(jié)合本村實際，制定符合政策、法律法規(guī)規(guī)定的鄉(xiāng)規(guī)民約，加強農(nóng)村宅基地的管理和日常監(jiān)控，規(guī)范農(nóng)民用地建房行為，及時發(fā)現(xiàn)和制止土地違法現(xiàn)象。在村莊規(guī)劃基礎上，規(guī)范宅基地審批程序，規(guī)定村民在需要使用宅基地時，應當向村委會提出申請，由村委會公布并提交村民會議或村民代表會議討論，經(jīng)討論同意并公布后，報鎮(zhèn)政府批準方可使用該塊宅基地。宅基地批準后，用戶必須在規(guī)定時限內(nèi)建房，如超過規(guī)定時間不建房，該塊宅基地由村委會收回重新安排。

（5）科學規(guī)劃，嚴格各項規(guī)劃實施。各級政府應當把村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃作為當前農(nóng)村工作的大事來抓，安排專項資金統(tǒng)一編制村鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊治理試點建設，嚴格控制宅基地用地規(guī)模和布局。要綜合鎮(zhèn)、村和相關部門的意見，結(jié)合新農(nóng)村建設規(guī)劃，注重解決當前村莊整治的重點，充分考慮后續(xù)的村莊規(guī)劃與管理需要，突出鄉(xiāng)村特色和可持續(xù)發(fā)展等多個方面進行規(guī)劃。有關部門可提出一個規(guī)劃樣板，在每個縣挑選個別鎮(zhèn)的兩三個村委會中推出規(guī)劃樣點，然后逐年鋪開。

（6）以開展宅基地使用權登記發(fā)證工作為契機，開展調(diào)查清理、整治工作。要在全省對農(nóng)村宅基地進行全面調(diào)查，摸清住宅用地數(shù)量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉(zhuǎn)讓住宅和違法用地等現(xiàn)狀，及時掌握動態(tài)信息，建立數(shù)據(jù)庫，實行信息化管理。對“一戶多宅”和空置住宅，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。對“一戶多宅”和宅基地超占部分可實行有償使用制度。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設用地可用以村莊綠化休閑、建設村內(nèi)文化室等其他用途。

3結(jié)語

總之，加強農(nóng)村宅基地管理是關系到農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的重要工作，也是當前農(nóng)村工作的熱點和重點問題之一。因此，加強農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理，以適應新形勢下農(nóng)村宅基地管理的要求，更有利于加快社會主義新農(nóng)村建設的步伐。

參考文獻

第3篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

一紙即將公布的“通知”，讓廣東的再次提速，并走在全國前列。

這份名為《關于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下稱《管理通知》）由廣東省國土資源廳（以下稱廣東國土廳）草擬，并已上報省政府審批。其中，最引人注目的是將允許農(nóng)民將合法的宅基地轉(zhuǎn)讓、出租，并擁有收益權。

廣東一直是立法的試驗田。2005年，廣東省以政府令的形式頒布法規(guī)，允許農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)，為農(nóng)地直接上市定規(guī)，這在全國尚屬首次。該法規(guī)與即將出臺的《管理通知》均突破了現(xiàn)有的法律法規(guī)，甚至與現(xiàn)有法規(guī)存在著明顯的沖突。

廣東省社科院宏觀經(jīng)濟研究所孫建研究員接受《經(jīng)濟》采訪時表示，繼允許農(nóng)村集體建設用地上市成為改革第一步后，農(nóng)民個人的建設用地即宅基地上市是第二步，也是“兩步走”的一個完結(jié)。

“雷區(qū)”的試驗

目前在國家法規(guī)制度層面，宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有“開閘”，因此宅基地流轉(zhuǎn)問題在全國各地都是最難突破的，在廣東也一直被稱為“雷區(qū)”。

今年2月初，廣東省“兩會”期間，廣東國土廳廳長林浩坤向媒體表示，由該部門草擬的《管理通知》已上報省政府審批。其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)。

消息一出，立即引起了廣泛關注和爭議。一種觀點認為，一旦放開宅基地買賣，會導致農(nóng)民失去房屋，不利于社會穩(wěn)定。支持者認為，允許宅基地上市可以保護和增加農(nóng)民的土地收益，還可以增加土地供給，平抑高漲的房價。

而現(xiàn)實中宅基地私下流轉(zhuǎn)已很常見，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)已成普遍現(xiàn)象，私下交易的比例很高。據(jù)了解，私下買賣宅基地的情況有兩種：一種是“一戶多宅”，除了自住，農(nóng)民將富余的房子賣掉獲得收益；一種是有些農(nóng)民已在城市購房，他們將農(nóng)村的房子賣掉。

據(jù)孫建介紹，由于城市化進程加快，經(jīng)濟發(fā)達城市近郊的宅基地比如廣東的梅州、韶關等地已炙手可熱，農(nóng)民通過私自出租出售多占的宅基地獲得了大量收益。

2006年初，廣東國土廳開始對全省宅基地進行調(diào)研，一年后的調(diào)研結(jié)果印證了上述事實，同時顯示超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象非常普遍。宅基地存在的上述復雜問題成為廣東推進宅基地流轉(zhuǎn)的原因。

對于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相應規(guī)定：首先是調(diào)查清理，近期廣東國土廳已開始針對宅基地使用情況作調(diào)查，之后是宅基地的確權及登記發(fā)證，最后才是流轉(zhuǎn)上市。

從中可以看出，宅基地上市的前提是農(nóng)民擁有的宅基地必須是合法的，非法取得及超標準的宅基地要接受處罰并重新申請登記。具體規(guī)定是：通知下發(fā)后新發(fā)生的超過法定面積標準，或非法取得的“多宅”的農(nóng)民住宅，一律不得確權登記發(fā)證并依法予以拆除；通知下發(fā)前發(fā)生的超過法定面積標準或“多宅”的農(nóng)民住宅，沒有申請對違法用地、違章建筑統(tǒng)一處罰給予辦理確權及登記發(fā)證手續(xù)的，一律依法予以拆除。

孫建認為，宅基地的流轉(zhuǎn)在經(jīng)濟發(fā)達、城市化水平比較高的珠三角地區(qū)推行比較適宜，廣東有探索的條件和基礎。

到農(nóng)村買房成為可能？

一旦政策正式出臺，影響將是多方面的。

“原來由于沒有政策保護，農(nóng)民私下賣宅基地獲得的收益是非常有限的，因為買房者要冒著哪天被政府征用而得不到補償?shù)娘L險，出價必然低于市場價，所以農(nóng)民不得不損失很大一部分土地收益?！睂O建說，政策實施后宅基地在城鄉(xiāng)的法律地位和市場地位將得到確立，農(nóng)民將依法分享土地出租、出賣和出讓獲得的收益。

宅基地擁有抵押權后，農(nóng)民可用來購買生產(chǎn)資料，進一步拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資渠道。此前，廣東省相關政策規(guī)定了集體建設用地可用于抵押，但作為個人建設用地的宅基地并沒有列入其中。

宅基地上市將大大緩解征地壓力，尤其是能夠減少農(nóng)業(yè)用地的征用。去年廣東省農(nóng)村建設用地使用權轉(zhuǎn)讓23200多畝，發(fā)生交易2100多宗，總價值20多億元人民幣。不過，仍有60多萬畝的農(nóng)村集體建設用地處于閑置狀態(tài)?！伴_發(fā)商老盯著農(nóng)田，因為其價格是偏離市場的，征地成本低?！睂O建認為，隨著國家對基本農(nóng)田控制越來越嚴格，客觀上也會促進和加快宅基地的流轉(zhuǎn)。

如今，長期在城市工作居住的農(nóng)民不在少數(shù)，對他們來說，村里的房子賣不掉，城里的房子買不起。另一方面，即使有些農(nóng)民在城里買了房子，也不能把村里的房子正常地出售?！霸试S宅基地買賣將加快這些農(nóng)民以非農(nóng)化身份加入城市化進程中。”孫建認為，城市化的一個重要標志就是居民的非農(nóng)化。

城市房價高漲的一個重要原因就是供給不足，住房供應主體單一，市民買房只能去找開發(fā)商。如果農(nóng)民的宅基地可以賣給城里人，也就是城鎮(zhèn)居民可以到農(nóng)村購置宅基地，將打破城市房地產(chǎn)的現(xiàn)有格局，對平抑房價將起到關鍵作用。

事實上，在廣東等發(fā)達地區(qū)，與農(nóng)民在城市買房相反，部分富裕的城里人已開始在鄉(xiāng)下購置房產(chǎn)了。孫建介紹說，在部分經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村，出現(xiàn)了一些別墅區(qū)，不少別墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到農(nóng)村買地建房。還有的村委會與投資公司合作建農(nóng)民住宅，將富余的房屋出售給城里人。孫建認為，由于原來政策不允許買賣宅基地，城里人到鄉(xiāng)下購買宅基地房屋不受法律保護。

北京京華律師事務所律師丁濤在接受《經(jīng)濟》采訪時表示，由于宅基地不納入城市房地產(chǎn)體系，加上只有國有土地才能辦理產(chǎn)權證的政策限制，農(nóng)村集體建設用地必須通過征地手續(xù)轉(zhuǎn)為國有土地后才能辦理產(chǎn)權證，因此，即使允許城里人到農(nóng)村購置宅基地，購買者同樣拿不到產(chǎn)權證?！案淖兺恋貦鄬偃匀灰罁?jù)國家現(xiàn)有的法律制度?！?/p>

法律留有的空間

作為立法的試驗田，廣東在立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《廣東省農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱《管理辦法》）正式實施。這個以省政府令形式頒布的地方法規(guī)規(guī)定了集體建設用地使用權出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等內(nèi)容和具體操作辦法，大大突破了現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”的規(guī)定。

政策出臺背景是，此前廣東各地農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，由于法律不允許，沒有政策支持，都是以私下的方式進行，農(nóng)民的利益無法保障，引發(fā)了很多土地糾紛，導致農(nóng)民上訪逐年增多。

據(jù)了解，剛開始的確有人擔心《管理辦法》出來后，由于存在法律上的風險，會引起更高層有關方面的關注，甚至被叫停。實施后，國土資源部曾多次派人去廣東考察。

去年3月，國土資源部下發(fā)了《關于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》，要求穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善。8月，國務院下發(fā)的《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》中，強調(diào)農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內(nèi)。

從上述兩個通知內(nèi)容可以看出，盡管沒有涉及廣東的具體做法，但實際上已經(jīng)承認了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的合法性。至此，廣東為土地立法試驗的“第一步”得到了國家政策的確認。

時隔不到一年半，廣東再次在立法上尋求突破。

對于此次即將出臺的《管理通知》，孫建認為，農(nóng)村個人建設用地即宅基地上市流轉(zhuǎn)是一個完結(jié)。“集體建設用地上市流轉(zhuǎn)是第一步，現(xiàn)在是走第二步?！?/p>

丁濤律師認為，廣東讓宅基地上市流轉(zhuǎn)最大的法律意義在于農(nóng)民在土地上享有更為完整的物權。

第4篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關鍵詞：宅基地置換；思考；對策

隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進，各行各業(yè)對土地的需求日益強烈，建設用地逐年增加，耕地日趨減少，越來越滿足不了現(xiàn)代化建設的需要，這種趨勢對我國有限的耕地資源提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。與此同時，我國人口多，耕田面積需要保證18億畝紅線。按我國總?cè)丝谟嬎闳司蛔?畝。優(yōu)質(zhì)耕地人均占有更少。上海金山萬春村的試點統(tǒng)計，按照全村2800人計算，人均耕地僅1.4畝，通過宅基地復墾后新增耕地增至人均1.75畝。戶均有限的耕地無法使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到小康的生活水平，集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是奔小康的必由之路。同時由于農(nóng)村房屋建設雜亂不堪，外出務工人員日益增多，很大一部分的宅基地長期無人居住，建設用地需要盤活。宅基地置換存在必要性。。

通過各地的宅基地置換試點的背景下，為規(guī)范宅基地置換工作，國土資源部于2008年6月制定《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，該辦法規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指依據(jù)土地總體規(guī)劃，將若干整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊和用于城鎮(zhèn)建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)”。從該文件學習中，總體感覺是特出土地的平衡、資金平衡。但是從上海市金山區(qū)萬春村和新春村的試點看，在試點的集中安置基地建設、置換入住和騰地、土地整理復墾、節(jié)余地塊開發(fā)、資金平衡、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)等環(huán)節(jié)看。既有成功一面，也有存在問題需要研討，從而在確保農(nóng)民利益的基礎上，做好宅基地置換工作。

一、推進農(nóng)村宅基地置換的必要性

1、推進農(nóng)村宅基地置換工作是新農(nóng)村建設的必然要求。農(nóng)村宅基地置換的目的之一是推進農(nóng)民集中居住在一起，在此基礎之上加強公共基礎設施建設并提供廣泛的公共服務。因而，宅基地置換有利于加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村集中的進程，并通過置換切實幫助農(nóng)民改善和提高居住環(huán)境和質(zhì)量，增強農(nóng)民的幸福感，使農(nóng)民過上了城里人一樣的生活。上海市金山區(qū)萬春村和新春村通過宅基地置換之后，全部搬進了新居，生活環(huán)境就比以前發(fā)生了很大變化，這令兩個村的很多村民都感到很高興。

2、推進宅基地置換是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有效載體。隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)不斷發(fā)展，以及農(nóng)村集體土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，更多的農(nóng)村富余勞動力需要流向城鎮(zhèn)。實施宅基地置換，鼓勵和引導更多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，能夠提升城市輻射的吸收功能，必將有力地提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。

3、推進宅基地置換是于優(yōu)化土地資源配置的必然選擇。農(nóng)村宅基地面積很大，且不少被浪費擱置，是一筆龐大的尚未利用的土地資源。通過宅基地置換方式，可以有效減少農(nóng)村集體建設用地規(guī)模，使得很多荒廢的宅基地得到復墾，大大增加耕地面積，同時為城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)留出更多的發(fā)展空間，這既是解決當前新增耕地后備資源不足。同時宅基地復墾后，農(nóng)田更有利于現(xiàn)代化生產(chǎn)。

二、農(nóng)民宅基地置換中存在的問題

1、農(nóng)民集中居住區(qū)的設計合理性問題

為節(jié)約建設用地，必須提高農(nóng)民集中居住區(qū)的用地的容積率，需建設很多高層的樓房，使節(jié)余建設用地開發(fā)最大化，通過出讓收益平衡資金，為此如何更合理的建設農(nóng)民集中居住區(qū)至關重要。如設計不合理，沒能考慮到失地農(nóng)民特點，，由于從農(nóng)民轉(zhuǎn)為新市民或半個市民，對帶來的生產(chǎn)生活的成本，，沒有建立相應的車庫、生產(chǎn)資料存放點等設施農(nóng)民特性的設計，沒能給與農(nóng)民更好的便利。不少地方的農(nóng)民集中居住區(qū)距離農(nóng)地的距離較遠，這對農(nóng)民的生產(chǎn)活動產(chǎn)生了很大的不便，不僅如此，與農(nóng)民新居配套的排水系統(tǒng)、文化設施、醫(yī)療點等基礎設施并沒有相應跟進，沒能符合新村建設所應有的公共服務要求。很多地區(qū)雖然新房建起來了，但污水處理系統(tǒng)有待健全，新村內(nèi)生活垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象屢禁不絕，針對環(huán)境衛(wèi)生的基礎設施沒有建立起來。這導致很多農(nóng)民依然無法享受到與城里人相同的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務，讓他們苦不堪言。。

2、農(nóng)民獲得的補償較低的問題

由城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，宅基地置換資金采取項目區(qū)資金平衡，一方面由于資金內(nèi)部資金平衡，給予農(nóng)民的補償較低。另一方面在而派生的農(nóng)村宅基地置換的過程中，大量的建設用地指標所產(chǎn)生的項目外的大量的隱性收益，以及由于宅基地置換后的稅收增加等收益未能作為補償資金。一些地方對農(nóng)民的補償更是少之又少。商榷的是所制定的征地補償標準，如何制定政策把土地招拍掛之后所產(chǎn)生的增值收益包含進來。如一些地方的開發(fā)商有此開發(fā)的新建房子的要價卻很高，超額利益無法無法貼補宅基地置換。由于資金投入不足，從而帶來了很多失地農(nóng)民并沒有獲得相應的社會保障和就業(yè)崗位，這大大增強了農(nóng)民的剝奪感，使他們享受不到城市化帶來的收益，十分不利于廣大農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，同時也造成了一些地方失地農(nóng)民的上訪，成為當?shù)夭环€(wěn)定、不和諧的根源。

3、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)的后續(xù)問題與結(jié)余地塊開發(fā)的合理性問題

通過農(nóng)民的集中居住，最后會整理出很大一部分建設用地指標，這些建設用地指標往往被用作城市用地，因而這些結(jié)余用地的開發(fā)至為關鍵。農(nóng)民集中居住后，生活指數(shù)提高較大，物業(yè)費用、吃喝拉撒睡的費用都提高。我從事的二個試點村中，農(nóng)民物業(yè)費繳費率不到30%，。要提高農(nóng)民收入，除了就業(yè)方面加強支持外，對節(jié)余地塊開發(fā)考慮如何有利于置換農(nóng)戶的后續(xù)問題，筆者認為也是重要舉出。由于一些地方對這些結(jié)余地塊的開發(fā)卻不盡合理，很多地方開發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構趨于雷同，過度的無序投資造成了城市資源的浪費，未能使結(jié)余地塊開發(fā)帶動提高農(nóng)民市民化后收入較大提高。在我們開展的二個試點中，給予農(nóng)民集體的商業(yè)，未能形成市場氣候，帶來收益極低。

三、農(nóng)民宅基地置換的對策分析

1、合理設計農(nóng)民集中居住區(qū)

農(nóng)民集中居住區(qū)建設，科學規(guī)劃很關鍵。筆者所在的上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)，將農(nóng)民集中安置在基礎設施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的安置小區(qū)，既節(jié)約了土地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件，又提高了生活質(zhì)量，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構和布局。由此可見，地方政府要依據(jù)方便群眾生活、有利于群眾生產(chǎn)的原則對集中居住區(qū)進行規(guī)劃。要把集中居住區(qū)與一、二、三產(chǎn)業(yè)的布局聯(lián)系起來，做到二者相互促進，在此基礎之上科學選址、有序建設。還要進一步做好相關的公共基礎設施配套工作，不斷加大對集中居住區(qū)內(nèi)群眾公共產(chǎn)品的供給。要跟進建設與集中居住區(qū)相配套的排水系統(tǒng)、文化設施、醫(yī)療點等基礎設施，使集中居住區(qū)內(nèi)的農(nóng)民能夠開展體育和文化活動，不斷提高他們的生活質(zhì)量，使農(nóng)民享受到與城里人一樣的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務。

2、增加對失地農(nóng)民的補償

要改變以往那種對失地農(nóng)民補償少的現(xiàn)狀，應綜合參照物價水平、消費總體水平等因素，大力提高補償標準。地方政府要考慮到所征土地的在未來一段時間內(nèi)的可能收益，在充分征求農(nóng)民意見的基礎之上，探討協(xié)商式征地的補償辦法，確保對農(nóng)民的補償能夠體現(xiàn)土地的增值收益以及保證農(nóng)民的生活水平。不僅如此，還加大對失地農(nóng)民的培訓力度，努力增強其就業(yè)競爭力。還要對從事個體經(jīng)營的失地農(nóng)民在稅收、工商等方面給予政策扶持，并且對其提供專門的小額信貸。此外還應把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，讓其參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等，保障措施，大力解決他們的養(yǎng)老、基本醫(yī)療等保障問題。今后在開展實行建設用地增加掛鉤推進宅基地置換工作中，不能僅僅依靠項目區(qū)的資金內(nèi)部平衡，政府需要從其他方面增加補償基金，如開發(fā)商節(jié)余地塊開發(fā)中高額收益中的分成如何補貼，政府稅收增值方面的補貼，工業(yè)反輔農(nóng)業(yè)的機制等等。

3、合理開發(fā)結(jié)余地塊

地方政府要有效預測市場容量，充分加強前期調(diào)研，在整體收益最大化這個前提下，合理開發(fā)結(jié)余地塊。因此在下一步的工作中，上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)政府應著重做好以下工作：一是要注意地塊開發(fā)的差異性，避免因無序投資而造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構雷同和城市資源的浪費，二是根據(jù)市場需求建設城市公共基礎設施，把收益回報放在第一位，寧肯慢一點，也要穩(wěn)一點。三是地塊開發(fā)之中要注重凝聚人氣，使得開發(fā)商開發(fā)的商場、馬路、廣場等工程有人去，實現(xiàn)城市第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民市民化帶來真正的好處。

參考文獻：

1、張子任;李淑慧;農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)法律問題探析[J];中國司法;2010年01期

2、蔡玉勝;王安慶;城鄉(xiāng)一體化進程中土地利用存在的問題與對策――以“宅基地換房”模式為例[J];經(jīng)濟縱橫;2010年01期

3、張守敬;農(nóng)村住房制度怎么改?[J];中國老區(qū)建設;2010年02期

第5篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，也已進入城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的時代。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城鎮(zhèn)建設規(guī)模的不斷擴張，對耕地的占用量也在持續(xù)增長，土地供需矛盾日益尖銳。在這一背景下，探索保持耕地總量動態(tài)平衡和城鎮(zhèn)建設用地占用耕地的周轉(zhuǎn)，促進土地可持續(xù)利用，已成為一項刻不容緩的課題。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是落實國家耕地保護政策的需要，有利于優(yōu)化用地結(jié)構，提高土地集約化程度，有利于保護土地資源特別是耕地，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是切合中國實際國情的創(chuàng)新性、特色性道路。

1城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的概念

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指通過將農(nóng)村建設用地的減少和城鎮(zhèn)建設用地的增加相結(jié)合，在不減少耕地總面積和不增加建設用地總面積的基礎上實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地的增加，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡和城鎮(zhèn)用地擴張的合理發(fā)展和布局。通過整理超標的農(nóng)村建設用地面積，節(jié)省出部分建設用地面積指標并將指標轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)建設用地，既保證了耕地總面積不減少和總量動態(tài)平衡，又增加了城鎮(zhèn)建設用地面積，有效提高土地利用城市化指數(shù)，提高農(nóng)村建設用地集約程度（羅迎新，1997）[1]。

2開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的意義

2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要隨著城市發(fā)展進程的加快，我國城鎮(zhèn)化率也在逐年增加，城鎮(zhèn)建設用地的擴張需求也隨之不斷增長，因此，調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地的土地利用結(jié)構與布局，實現(xiàn)建設用地的空間調(diào)配，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)健康發(fā)展勢在必行。在這個大背景下，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是合理有效的正確舉措，有利于土地資源整合，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.2土地集約利用的需要隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展與社會主義新農(nóng)村建設，建設用地的需求量不斷增加。然而，隨著耕地保護政策力度的不斷加大，可用作新增建設用地的空間十分有限，建設用地的供給十分緊張，供需矛盾尖銳。由于目前大多數(shù)村莊分散，建設用地利用總體粗放，因此，潛藏著巨大的土地整理潛力。通過整合村屯空間，加強村莊建設的規(guī)劃和管理，加大農(nóng)村建設用地整理力度，節(jié)約集約利用村莊建設用地，提高農(nóng)村土地利用效率，可在不減少耕地總量的基礎上增加城鎮(zhèn)建設用地面積，緩解保護與發(fā)展之間的矛盾。通過增減掛鉤，整理農(nóng)村建設用地，將有效整合農(nóng)村居民點用地，改變居民點布局分散、結(jié)構松散的局面，形成集聚效益和規(guī)模效益，為城鎮(zhèn)建設置換土地，拓展空間（周娜，2011）[2]。

2.3社會主義新農(nóng)村的建設需求生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，是社會主義新農(nóng)村的建設目標。農(nóng)村建設用地的綜合土地整理，是新農(nóng)村建設中的一個重要項目，能夠最有效、最明顯地顯現(xiàn)新農(nóng)村建設的成果。而增減掛鉤政策的提出，以及掛鉤工作的全面開展，則給村莊整合注入了有效動力。通過建設用地的指標置換，耕地面積的增加，增加了村集體收入和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，有利于改善村莊人居環(huán)境和實現(xiàn)農(nóng)民自身發(fā)展，一定程度上滿足了社會主義新農(nóng)村建設的需要，有利于農(nóng)民參與意識的樹立，是建設社會主義新農(nóng)村的需要，是社會和諧發(fā)展的需要。

3城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實施方式

3.1增減掛鉤模式增減掛鉤模式主要分為兩種：小城鎮(zhèn)建設模式和社區(qū)建設模式。小城鎮(zhèn)建設模式是被拆遷區(qū)居民有步驟地向城鎮(zhèn)靠攏或搬遷，由政府出資為被拆遷村民建造安置社區(qū)或?qū)嵤┴泿呕仓?，并將原農(nóng)村居民點和廢棄工礦區(qū)整理復墾為耕地。社區(qū)建設模式指村集體經(jīng)濟組織將地點僻遠、自然村偏小、布局散亂、交通不便、基礎設施薄弱的居民點建設用地采取就近向中心村集中合并的方式遷并，并在安置補償?shù)幕A上將原自然村內(nèi)的建設用地整理為農(nóng)用地或其他用地。兩種模式的收益成本分析顯示：小城鎮(zhèn)建設模式是一種整合度較高的模式，保證耕地不減少，承包權不改變的前提下，結(jié)余出的宅基地用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，宅基地復墾后，耕地連片集中規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)民實現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變集中居住。小城鎮(zhèn)建設對于推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化，推動新農(nóng)村建設，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用的作用是顯著的。但是，小城鎮(zhèn)建設模式是大范圍整體拆遷，從實例上看，成本高，資金的需求量大。小城鎮(zhèn)建設、土地的復墾整理、農(nóng)民的生活保障都需要大量的資金，單靠政府投資很難實現(xiàn)，必須通過市場化運作，用土地融資。這就要求有較高的土地開發(fā)價格，否則，資金平衡很難達成。因此這種模式不具有普遍意義。而社區(qū)建設模式雖然收益不如小城鎮(zhèn)建設模式顯著，但是其成本低，門檻低，規(guī)?？纱罂尚?，操作起來比較靈活，適用范圍廣泛，尤其適宜經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)和遠離城鎮(zhèn)的農(nóng)村。

3.2增減掛鉤運作模式王君、朱玉碧（2007）[3]等針對現(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況，提出了三種較為科學的增減掛鉤運作模式。第一種是政府主導型運作模式。政府作為組織策劃者，主要負責內(nèi)容有增減掛鉤項目選址立項、組織編制規(guī)劃方案并報上級政府審批、組建投融資機構籌措建設資金、調(diào)控或分配掛鉤周轉(zhuǎn)指標，對項目的實施全過程進行監(jiān)督，并承擔項目運行風險。企業(yè)是政府意志的具體執(zhí)行者，負責實施土地整理工程，保障項目順利竣工。這種運作模式的優(yōu)點是能夠充分發(fā)揮政府的權威職能，確保工程的高效率完成，缺點是政府在項目整個運作過程中承擔的風險極大，而且需要強大的經(jīng)濟實力來支撐。第二種是市場主導型運作模式。這種模式的主要特點是：多渠道籌集資金、政府充分發(fā)揮引導、協(xié)調(diào)、規(guī)范和服務的職能、折抵指標真正商品化。第三種是農(nóng)村集體自主型運作模式。這種模式的主要特點是：公眾參與性較強、資金籌集方式可以實現(xiàn)多元化。在一些農(nóng)民收入較高，參與掛鉤的積極性較高的地區(qū)，可以采用這種模式。

3.3增減掛鉤實施阻力關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施阻力的研究，張宇（2006）[4]等學者進行了詳盡地分析。增減掛鉤的主要阻力有：第一，土地制度的束縛?！稇椃ā访鞔_規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖恋刂贫葞淼脑鰷p掛鉤阻力主要集中在宅基地上，《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）中規(guī)定：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的宅基地發(fā)放土地使用證”，宅基地的轉(zhuǎn)讓局限在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。而且宅基地禁止抵押，城鄉(xiāng)二元化的土地制度造成城鄉(xiāng)間的土地級差，造成農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)購房支出的增加，而戶籍制度的限制，又使農(nóng)民難以完全享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇和社會保障。以上因素造成了大量城鄉(xiāng)兩棲人口與閑置宅基地，增加了村莊整合、增減掛鉤的難度。第二，整合資金的缺乏。農(nóng)村居民點整理、增減掛鉤主要依靠政府財政投入，政府財政壓力比較大，因此用于居民點整合、增減掛鉤的財政投入就十分有限，而且往往后續(xù)資金難以保障。第三，農(nóng)民意愿的不足。在村莊整合中，對土地的依賴性、鄉(xiāng)土情結(jié)、拆舊建新花費等因素影響著農(nóng)民的意愿，在一定程度上阻礙了村莊整合與增減掛鉤進程。第四，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的滯后。我國在2007年才啟動縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的試點，很多地方縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃尚未完成，大部分地區(qū)農(nóng)村居民點規(guī)劃也僅進行到中心村規(guī)劃，基層村規(guī)劃尚未開展，無規(guī)劃可依，影響了村莊整合的實際效果。

第6篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關鍵詞：農(nóng)村宅基地；利用效率；財產(chǎn)屬性；生產(chǎn)功能；退出機制

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴隨著城市化進程的加快，我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，農(nóng)村宅基地退出問題日益突出。在節(jié)約利用土地的形勢下，農(nóng)村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農(nóng)村宅基地制度等話題被賦予諸多學理和現(xiàn)實意義。概括起來，主要有以下五點：一是認為當前的農(nóng)村居民點占地規(guī)模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護。二是認為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來農(nóng)村人口減少、農(nóng)村建設用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農(nóng)民生活的改善。三是認為現(xiàn)行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農(nóng)民財產(chǎn)權利的實現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及資源配置市場化的客觀要求。四是認為建立宅基地退出機制應具備經(jīng)濟社會基礎，當前社會形勢已具備經(jīng)濟、政策條件，應該抓住時機，盡快改革。五是認為建立宅基地退出機制有助于農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進程，促進土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學者主要有以下三點建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，抑制農(nóng)戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農(nóng)村宅基地置換、整理、復墾機制，通過配套的政策和資金引導農(nóng)戶有序退出宅基地。三是改革農(nóng)村宅基地管理制度，放開宅基地使用權流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益，改善農(nóng)民居住條件。

從筆者及所在團隊近年的農(nóng)村調(diào)研情況看，上述關于農(nóng)村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數(shù)95%的一般農(nóng)村情況不符。當前農(nóng)村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元體制、不完善的社會保障制度有關，更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結(jié)構及人口結(jié)構有關，農(nóng)民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產(chǎn)權房、宅基地違法流轉(zhuǎn)等問題歸結(jié)于法律制度的滯后及宅基地福利性質(zhì)的牽絆，不僅與廣大農(nóng)村現(xiàn)實相差甚遠，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農(nóng)村宅基地性質(zhì)、農(nóng)村宅基地利用三個方面進行回應，討論一般農(nóng)村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續(xù)的宅基地退出方案。

二、農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內(nèi)涵

目前政學兩界對農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一認識。多部法律文件并沒有對宅基地內(nèi)涵及外延作出明確界定，而學者們依據(jù)不同標準對農(nóng)村宅基地進行分類和定義。從已有研究來看，關于農(nóng)村宅基地的定義主要有四種觀點：一是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民建造的住宅用地，它由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撥付，由農(nóng)民長期使用。②三是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥付給農(nóng)戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉庫、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學界爭議主要集中在以下幾個方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯(lián)體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規(guī)劃宅基地之間有何關系。

中國農(nóng)村社會區(qū)域差異極大，農(nóng)村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農(nóng)村宅基地總量統(tǒng)計的困難。在湖北省荊門市農(nóng)村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標準的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉(xiāng)村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農(nóng)村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數(shù)農(nóng)民宅基地面積甚至達到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調(diào)查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標準，由此導致宅基地面積的統(tǒng)計學擴大。

實際上，在中西部農(nóng)村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農(nóng)村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農(nóng)民認為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農(nóng)民眼里，宅基地與耕地性質(zhì)相差不大，只有有利于生產(chǎn)生活的土地才有價值?！吨腥A人民共和國土地管理法》確定的農(nóng)用地、建設用地、未利用地的分類與農(nóng)民現(xiàn)實生活關聯(lián)不多，農(nóng)民也不太在乎那些抽象的土地權利。

2.農(nóng)民主位與宅基地利用

農(nóng)民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關構成對農(nóng)民生產(chǎn)生活很重要，農(nóng)民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農(nóng)村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農(nóng)村，隨著技術進步及工業(yè)發(fā)展，堰塘功能處于萎縮狀態(tài)，有些堰塘甚至被廢棄，農(nóng)民也因之不再將堰塘當做宅基地。問題是學界已經(jīng)普遍形成了農(nóng)村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統(tǒng)計表明，1997—2008年，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢，農(nóng)村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規(guī)定的150平方米。⑤從農(nóng)村居民點用地規(guī)模大，利用率低和散、亂、空現(xiàn)象出發(fā)，學者得出農(nóng)村土地資源浪費嚴重、農(nóng)村土地整治潛力巨大的結(jié)論，因而呼吁以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策進行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農(nóng)村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學，只從宏觀結(jié)構約束下的農(nóng)村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當前，我國農(nóng)民人口數(shù)量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認同賀雪峰的判斷，即我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右。以中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)人口城市化速度增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當長的一段時間里，大部分農(nóng)民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉(xiāng)間游走流動。農(nóng)村宅基地的不退出與農(nóng)民打工收入不穩(wěn)定及宅基地生產(chǎn)功能難以替代有很大關系。以農(nóng)民主位的視角審視，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認識而已。

農(nóng)民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務農(nóng)。一方面，中國經(jīng)濟結(jié)構及其在國際體系中的位置決定了大部分進城農(nóng)民務工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產(chǎn)。而在城市化、工業(yè)化的快速推進下，大量農(nóng)民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經(jīng)濟全球化的背景下，農(nóng)業(yè)增長不增收的局面長期存在。由此，農(nóng)業(yè)收益與打工收益二者共同支撐起小農(nóng)家計，缺一不可。在上述宏觀結(jié)構約束下，農(nóng)村宅基地不僅要承擔居者有其屋的生活功能、保障農(nóng)業(yè)收益的生產(chǎn)功能，還要承擔應付市場風險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發(fā)展資金，一般情況下，老人在村種田養(yǎng)活自己，年輕人外出掙錢養(yǎng)小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學者從村莊空間形態(tài)角度所統(tǒng)計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農(nóng)村宅基地使用效率低⑦，這種結(jié)論并不符合農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實狀況。宅基地使用效率應該從小農(nóng)家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農(nóng)家計模式，不考慮農(nóng)民的流動機制，不符合農(nóng)村社會現(xiàn)實。

三、農(nóng)村宅基地的功能及其財產(chǎn)屬性

制度經(jīng)濟學認為，任何一種資源只有自由流轉(zhuǎn)才能形成價值，進而在價格杠桿的調(diào)節(jié)下流向生產(chǎn)率較高的一方，最終實現(xiàn)資源的合理配置。⑧在“流轉(zhuǎn)是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學者認為，現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村土地利用低效率及農(nóng)民生活水平不能改善的關鍵原因，與我國城鄉(xiāng)發(fā)展變遷嚴重不符合，必須改革計劃經(jīng)濟福利思想下的農(nóng)村宅基地管理制度。⑨筆者認為，這些觀點對農(nóng)村宅基地性質(zhì)和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經(jīng)濟，對土地價值來源缺乏基本認識，會造成對現(xiàn)實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農(nóng)村和占95%的一般農(nóng)村，其土地利用情況差異極大，一般農(nóng)村的宅基地財產(chǎn)屬性較弱，學界所謂農(nóng)民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農(nóng)村的宅基地利用現(xiàn)實不相符合。

1.農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)功能

一般認為，農(nóng)村宅基地具有生存保障性與物權性雙重性質(zhì)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村宅基地逐漸具有物權屬性和資產(chǎn)屬性，只要放開農(nóng)村宅基地市場，就能實現(xiàn)其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)?990年代以來就有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不過流轉(zhuǎn)價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠地區(qū)的農(nóng)民，他們以農(nóng)田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當?shù)氐摹按畹刭u房”現(xiàn)象延續(xù)至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農(nóng)地質(zhì)量且流轉(zhuǎn)價格低，與“宅基地里頭有資產(chǎn)”的論斷形成鮮明對比。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民看來，宅基地與農(nóng)地性質(zhì)相差不大，共同發(fā)揮著生產(chǎn)功能，其價格低與使用價值低有關系。若宅基地無助于小農(nóng)家計（如離農(nóng)田位置遠，房屋周圍沒有自留地），則房屋價格還要低廉不少。少數(shù)在城市落戶的農(nóng)戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數(shù)在城市打工的農(nóng)戶則要根據(jù)其在城市就業(yè)狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農(nóng)民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現(xiàn)象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應的退出激勵機制，少數(shù)進城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農(nóng)戶。多數(shù)農(nóng)戶出于家計考慮，將老房屋復墾為耕地，在上面種菜種糧，農(nóng)村宅基地因此變?yōu)楦?。如果土地收益較多，有些農(nóng)戶甚至將禾場和園圃復墾，在上面種植經(jīng)濟作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農(nóng)村均發(fā)現(xiàn)類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農(nóng)戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農(nóng)業(yè)收益太少，農(nóng)戶復墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農(nóng)民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農(nóng)村建房地點的選擇還是要服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便。

學界主流觀點認為，在較長時期內(nèi)，我國城市規(guī)模將繼續(xù)擴張，各類建設用地將十分旺盛，在保障發(fā)展、保護耕地的壓力下，盤活農(nóng)村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對此，筆者認為，該論點沒有認識到當前不少農(nóng)村出現(xiàn)耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農(nóng)業(yè)基礎設施差、農(nóng)民種田動力不足，這種通過政策刺激來復墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復墾出的耕地質(zhì)量及維護效果也難以保證。實際上，保護耕地的目標是保護生產(chǎn)糧食能力，糧食生產(chǎn)能力及生產(chǎn)潛力遠比糧食生產(chǎn)量重要。B12

2.農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性

相關研究認為，農(nóng)村宅基地作為最重要的生產(chǎn)要素，只要進行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產(chǎn)價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權制度具有重大戰(zhàn)略意義B13。問題是賦予農(nóng)民完整的土地權利，有時并不能實現(xiàn)土地變資源、資源變資產(chǎn)的效果。

湖北省荊門市農(nóng)村的“搭地賣房”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村非常普遍，務實的農(nóng)戶廉價流轉(zhuǎn)宅基地，并非他們不懂土地的資產(chǎn)價值，而是宅基地比耕地的生產(chǎn)收益小。

決定土地價格的是土地使用價值（如土地質(zhì)量好、區(qū)位條件好）及土地供求狀況，學界常講的農(nóng)地非農(nóng)使用的級差地租受土地供求關系影響，與城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值有很大關系B14。農(nóng)村宅基地不是勞動產(chǎn)品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產(chǎn)價值的有無關系不大。B15在土地資源有限及保護耕地的前提下，國家對土地用途進行管理，嚴格控制進入市場的土地數(shù)量，導致土地供給的稀缺并產(chǎn)生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴張，只能占有特定位置的土地，城郊農(nóng)村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農(nóng)村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策有關。為實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的任務，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達用地計劃，帶來建設用地的指標稀缺，造成指標市場的供不應求。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策并沒有實現(xiàn)將復墾出的農(nóng)村宅基地作為生產(chǎn)要素參與到與勞動力、資本結(jié)合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發(fā)展的用地指標，一般農(nóng)村宅基地被復墾為耕地并產(chǎn)生指標價值。指標與實地的不同是指標只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政府調(diào)控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標市場將供大于求，指標價格將會大跌，農(nóng)村宅基地的價值也就不會再顯化B16。

當前95%的農(nóng)村宅基地要素價值缺乏，資產(chǎn)屬性較弱，以促進生產(chǎn)生活方便為其主要任務。主張放開宅基地使用權流轉(zhuǎn)或?qū)嵭姓赜袃斒褂玫挠^點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關注到宅基地對農(nóng)民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農(nóng)村宅基地退出機制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農(nóng)村，宅基地是農(nóng)民的生產(chǎn)生活場所，兼具家庭經(jīng)濟及生活方式雙重功能。農(nóng)村宅基地的利用問題，除了與宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)有關外，還與基層治理狀況、小農(nóng)家計模式及農(nóng)民群體的分化有關。從筆者及所在團隊的調(diào)查來看，農(nóng)村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎設施及公共服務的缺乏。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴重，農(nóng)技服務基本缺乏。農(nóng)業(yè)基礎設施的供給及維護不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農(nóng)業(yè)低收益形成鮮明對比。一些農(nóng)戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業(yè)農(nóng)民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農(nóng)村建設，但不少村莊依然沒有公共文化設施，有些村莊連基礎的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、道路等公共品都供給不足，難以適應農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。這些因素使得“外擴內(nèi)空”或“人走屋空”的空心村出現(xiàn)成為必然。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟分化及農(nóng)民階層的出現(xiàn)。大規(guī)模流動及就業(yè)方式的差異，帶來農(nóng)民群體的經(jīng)濟分化，有些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農(nóng)民分為脫離土地階層、舉家外出務工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。B17不同農(nóng)民階層對老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多存在“季節(jié)性閑置”；小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執(zhí)行中并不一定一帆風順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執(zhí)行過程中，有時會出現(xiàn)意外后果，從而造成農(nóng)戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農(nóng)村建設政策要求做好村莊規(guī)劃，實行集中居住，而有些村莊無建設用地可規(guī)劃，又不允許占耕地建房，由此造成農(nóng)民被迫到城鎮(zhèn)買房的情況。有些地方政府為活躍本地經(jīng)濟，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，要求村民到集鎮(zhèn)買房，或者在較遠的小區(qū)居住，不批準村民在村內(nèi)就近建房，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及打工經(jīng)濟的帶動。不少地方的中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，中小企業(yè)到這些城鎮(zhèn)落戶，帶來人口的鎮(zhèn)域流動及相關問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養(yǎng)老人的問題，由此出現(xiàn)“以代際分工為基礎的半工半農(nóng)”的就業(yè)模式。子代為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.引導農(nóng)民有序退出宅基地

2010年，國務院發(fā)展研究中心對6232個農(nóng)民工的宅基地退出意愿進行調(diào)查，在回答“如果您進城定居，希望如何處置老家宅基地或房產(chǎn)”的問題上，選擇希望能“保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，將來備用”B18的農(nóng)民工有3550人，占抽樣總數(shù)的2/3。而筆者于2012年在重慶市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農(nóng)民工順利進城，曾推行過多種優(yōu)惠政策，包括宅基地換社保，獲得宅基地復墾收益等，其實踐結(jié)果卻是轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民工只有100萬，且這100萬農(nóng)民工中多數(shù)不愿意有償退出宅基地。

學界主流觀點認為，城鄉(xiāng)二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農(nóng)民宅基地退出的關鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農(nóng)民宅基地利用問題的出現(xiàn)是多種因素交互影響的結(jié)果，小農(nóng)家計模式是影響宅基地利用形態(tài)的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現(xiàn)實問題。

當前廣大中西部地區(qū)的宅基地利用出現(xiàn)兩大特點：一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農(nóng)民的物質(zhì)文化需求迅速提升，對房屋的生產(chǎn)生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹慎。建房問題是農(nóng)民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數(shù)農(nóng)民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續(xù)利用，需要在建房地點及房屋結(jié)構上認真思考、謹慎行動。農(nóng)民為建房憂慮、猶豫是農(nóng)村社會的常態(tài)。整體上看，農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，既出于其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及公共服務的心理預期，也出于對國家政策變動及地方政府發(fā)展思路的總體預測。如何通過強有力的國家規(guī)劃及基層政府的有效行政，使農(nóng)民有序退出宅基地，并在居民點建設上兼顧群眾需求與長遠發(fā)展，不僅關系到建設資金的節(jié)約和有效利用，而且關系到農(nóng)民安居樂業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

科學引導農(nóng)民退出宅基地，相關部門應堅持以人為本、科學規(guī)劃、因地制宜的原則，尤其應注意考察當?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)模式及當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、文化情況，統(tǒng)籌兼顧，分類指導，有序推進。出于對國家宏觀經(jīng)濟結(jié)構、農(nóng)民流動機制以及鄉(xiāng)村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規(guī)劃及土地管理，可實現(xiàn)宅基地有序退出及新農(nóng)村建設的目標。

第一，在新村居民點建設上，加強村莊規(guī)劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計來源的重要部分，不可或缺。農(nóng)民易地建房，應考慮生產(chǎn)方便，除此之外，還應考慮農(nóng)民對購物、醫(yī)療、教育等公共服務的需求。在新村居民點建設上，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強公共品供給，通過推進公共設施和公共服務均等化，為農(nóng)民退出老宅基地創(chuàng)造條件。二是有利于農(nóng)民社會交往及農(nóng)村精神文化建設。新村居民點建設既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會關系的重構。制定住宅規(guī)劃，需要精心考慮農(nóng)民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導農(nóng)民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設應兼顧現(xiàn)實與長遠。農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，主要是擔心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設上，要考慮現(xiàn)實因素，同時考慮村民的長遠憂慮，將農(nóng)民訴求作為新村建設的重點，消除農(nóng)民的后顧之憂。

第二，加強土地管理，保證農(nóng)民有序退出宅基地，減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，達到節(jié)約利用土地的目的。加強土地管理，實現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新，可從以下幾點著眼：一是增強農(nóng)民集約節(jié)約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導農(nóng)民有序退出宅基地。二是加強對農(nóng)民“建新拆舊”的管理。嚴格審批，完善監(jiān)察，嚴厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴大宅基地面積的，要進行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農(nóng)戶，要求其必須退出老宅基地并備案調(diào)查，加強巡查和督察力度。“一戶多宅”、“空心村”問題的形成原因復雜，應根據(jù)地方實際，做好調(diào)查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所建設，在人員編制、辦公經(jīng)費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農(nóng)村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態(tài)巡查制度，加強土地執(zhí)法監(jiān)察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執(zhí)法不嚴、違規(guī)審批、侵害百姓權益的行為，監(jiān)察部門要追究相關人員的行政責任。

總之，完善土地利用規(guī)劃及村莊建設規(guī)劃，應堅持農(nóng)民本位、循序漸進的原則，鼓勵農(nóng)民向新村居民點集中，引導農(nóng)民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現(xiàn)實脫節(jié)的政策，提高相關管理主體的執(zhí)行能力，建立對違規(guī)管理的問責機制，建立常態(tài)化土地巡查制度，實現(xiàn)國家、村社、小農(nóng)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、余論

學界對農(nóng)村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設用地指標緊張、耕地占用受限帶來的城市發(fā)展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求的背景下，中央政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，采取偏緊的建設用地供給策略，造成實地與指標的供不應求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，有強烈的突破中央宏觀調(diào)控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設用地指標的希望。由此，地方政府集中復墾部分農(nóng)村宅基地以增加建設用地指標，支援城市經(jīng)濟發(fā)展，使得復墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學者認為一般農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性，并演繹出不少空間形態(tài)上的宅基地利用問題，這使得農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、功能實質(zhì)、問題根源被忽略。以有償退出及使用權流轉(zhuǎn)為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農(nóng)民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農(nóng)民的利益。

宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略，還應呼應農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設，兼顧現(xiàn)實與長遠的宅基地退出和新村建設方案，不需要太多資源投入，即可實現(xiàn)農(nóng)民生活條件改善、村莊居住環(huán)境改觀、國家資金用到實處的目標。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設方案，值得我們深入調(diào)研，總結(jié)論證。

注釋

①B18張云華等：《完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第1、9頁。

②韓俊：《中國農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠東出版社，2009年，第83頁。

③馬克偉：《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。

④南路明、肖志岳：《中華人民共和國地產(chǎn)法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。

⑤王旭東：《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。

⑥賀雪峰：《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。

⑦盧艷霞等：《浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考》，《中國土地科學》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社會成本問題》，《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。

⑨參見劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊?，法律出版社，2006年，第322—325頁；歐陽安蛟等：《農(nóng)村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第10頁。

⑩參見韓康：《啟動中國農(nóng)村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期；周其仁：《增加中國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入》，《農(nóng)村金融研究》2009年第11期；劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。

B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第13頁；喻文莉：《轉(zhuǎn)型期宅基地使用權制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁；范喬希：《“保紅線、保發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)籌思路分析》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2011年第22期。

B12賀雪峰：《土地問題的事實與認識》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

B13參見周其仁：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴金明、王晨：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學》2011年第7期。

B14周誠：《土地經(jīng)濟學原理》，商務印書館，2003年，第316—324頁。

B15商品價值與商品的自然屬性和功能有關，單純的流通不產(chǎn)生價值。詳見孟勤國：《物權法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。

B16賀雪峰：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎》，《學習與實踐》2013年第2期。

第7篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

[關鍵詞]產(chǎn)權；宅基地使用權；流轉(zhuǎn)；規(guī)制

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-736X（2012）06-0082-04

我國人口眾多且集中在農(nóng)村，致使農(nóng)村宅基地占地量并非少數(shù)，加之現(xiàn)行法律對其流轉(zhuǎn)施加嚴格限制，隨之而來的是違法審批和占用耕地的膨脹，如此種種因素導致農(nóng)村宅基地占地數(shù)量驚人。由于宅基地已經(jīng)審批確定便具有永久性，很難隨外遷居住、生老病死等情景變化進行及時的效用性調(diào)整，使許多宅基地處于閑置狀態(tài)。隨著土地資源的日益稀缺，宅基地的處分利用可在一定程度上緩解人多地少的矛盾，化解經(jīng)濟發(fā)展對土地需求的危機。如何使現(xiàn)有宅基地資源被充分利用，涉及許多政策和措施，其中深化農(nóng)村宅基地使用權之流轉(zhuǎn)不失為當前行之有效之舉。

一、農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)實踐之探索及放寬流轉(zhuǎn)之功用考察

隨著對現(xiàn)有土地資源的珍視，受實現(xiàn)其價值的強烈愿望所驅(qū)使，盡管沒有國家的統(tǒng)一號召，但各地紛紛展開了宅基地使用權流轉(zhuǎn)的實踐探索，出現(xiàn)眾多不同模式。如2008年浙江嘉興市委、市政府結(jié)合實際，以打造城鄉(xiāng)一體化先行地為目標，啟動展開了以“宅基地與承包地分開、搬遷地與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營權指揮社會保障”為主要內(nèi)容的“兩分兩換”試點工作。其他宅基地流轉(zhuǎn)模式為天津的“宅基地換房模式”、重慶“雙換模式”以及其他地區(qū)適用的“填實插建”、“部分搬遷”、“整體搬遷”等模式。另外，根據(jù)2009年對全國4?。ㄙF州、湖北、山東、黑龍江）480戶農(nóng)民的調(diào)查表明，把宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的比例為13，8%，贊成轉(zhuǎn)讓的受訪農(nóng)民在2009年的調(diào)查中所占比例為32，9%，把宅基地轉(zhuǎn)作他用的情況也較為普遍，受訪農(nóng)民認為宅基地可以專門用作住房以外的經(jīng)營性用途的占38，02%。這些實踐探索和調(diào)查資料表明：市場經(jīng)濟的深入發(fā)展已產(chǎn)生巨大動力，并促使各項制度規(guī)定必須適應現(xiàn)實需要，否則，這些制度就會在一定程度上阻礙實踐發(fā)展，而且實踐也會突破這些規(guī)定，創(chuàng)設新的發(fā)展模式。同時，這些宅基地使用權流轉(zhuǎn)時間也折射出放寬農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)具有盤活土地資源存量，發(fā)揮資源合理配置之功用，具體表現(xiàn)為以下三點。

（一）實現(xiàn)土地用益物權之功用

物權的收益之功用實現(xiàn)需要物權主體充分行使其所享之權，使用方式表現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。宅基地使用權作為一種用益物權要實現(xiàn)其收益功用，也需采用這些流轉(zhuǎn)方式和途徑，而流轉(zhuǎn)的自由程度對宅基地使用權的實現(xiàn)具有很強的關聯(lián)性。原因在于：一方面，使宅基地使用權的相關主體獲得很大解放，引發(fā)社會進步之動力，這些主體的主動性、創(chuàng)造性大大增強；另一方面，由于宅基地使用權之流轉(zhuǎn)，不僅可實現(xiàn)土地資源之收益，還可發(fā)揮土地所附之物之效益，使客體物的價值在流轉(zhuǎn)中得以展現(xiàn)。

（二）使國家所有權和集體所有權趨向平等

我國土地所有權分為國家所有權和集體土地所有權。當今，國家土地所有權可在法定范圍內(nèi)采用抵押、出租等較為自由的方式流轉(zhuǎn)，而集體土地所有權的流轉(zhuǎn)相對受限，如家庭土地承包經(jīng)營權不準抵押、農(nóng)村宅基地使用權禁止轉(zhuǎn)讓給本集體組織之外成員。這些法律規(guī)定使國有土地所有權和集體土地所有權的實現(xiàn)方式差異很大，由此導致集體土地所有權的價值無法實現(xiàn)。另外，這些流轉(zhuǎn)差異之規(guī)定并沒有阻止市場經(jīng)濟背景下集體土地使用權的違規(guī)交易，加之管制不夠規(guī)范，致使集體土地所有權在私下交易中濫用權利、侵權現(xiàn)象不時發(fā)生，不僅浪費了部分土地資源，同時損害了相關集體和農(nóng)民的合法權益。

（三）保護耕地，實現(xiàn)土地資源的充分利用

隨著城市化發(fā)展步伐的加快，對土地資源的需求相對增加，現(xiàn)有農(nóng)村建設用地量難以適應經(jīng)濟發(fā)展要求，許多耕地被侵占，甚至一些地方連基本農(nóng)田都被破壞。另外，由于農(nóng)村人口增加，致使農(nóng)村居民住宅建設大幅度增加，且僅僅利用地面空間。此種情勢下，許多耕地被違法批為宅基地使用。同時，一些農(nóng)民進城購置樓房之后，原有的宅基地就處于閑置狀態(tài)，其數(shù)量巨大，導致土地資源的浪費，這一現(xiàn)象在一定程度上可歸因于宅基地使用權不能自由流轉(zhuǎn)所至。若農(nóng)村宅基地使用權能像國有土地那樣自由流轉(zhuǎn)，一方面，可大大減少新宅基地之審批，減少對耕地的侵占；另一方面，現(xiàn)有宅基地經(jīng)過不同方式流轉(zhuǎn)后可騰出更多土地，以補償農(nóng)村建設用地和耕地之用。

二、現(xiàn)行法律對宅基地使用權流轉(zhuǎn)之限制所導致的沖突

對比現(xiàn)行法律規(guī)定和實踐需求，現(xiàn)行宅基地使用權流轉(zhuǎn)之規(guī)定具有以下缺陷。一是國家法律與地方性法規(guī)的沖突。為指導現(xiàn)實的宅基地使用權流轉(zhuǎn)實踐，一些地方政府頒布了突破現(xiàn)行法律規(guī)定的地方性法規(guī)。如2005年10月，廣東省政府了《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，其中規(guī)定：集體建設用地使用權與國有土地使用權同權、同價，可以進入土地一級市場流轉(zhuǎn)。這是全國首個在全省進行集體建設用地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理的省份。2010年7月，重慶市頒布了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，確立農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城、宅基地可換城鎮(zhèn)住房的宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式。地方性法規(guī)的突破性規(guī)定反映了市場實踐的需求和廣大農(nóng)民的心愿。二是宅基地繼承與一戶一宅的沖突?，F(xiàn)行法律制度承認房屋的所有權轉(zhuǎn)移和地隨房走之做法，故而出現(xiàn)已經(jīng)擁有一處宅基地使用權的人，會因房屋買賣、繼承而獲得兩處以上宅基地使用權。這與我國現(xiàn)行《土地管理法》第62條第l款規(guī)定的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”相矛盾。三是宅基地使用權有限流轉(zhuǎn)與用益物權性質(zhì)的不相符。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（[1999]39號）中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)村集體土地建住宅。另外，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和2004年國土資源部頒布的《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》都規(guī)定：嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。這種制度造成農(nóng)村宅基地使用權只能在本集體組織內(nèi)部而不能跨區(qū)和在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，影響了土地使用價值的發(fā)揮。另外，我國的《擔保法》和《物權法》明確規(guī)定宅基地不能用于抵押。這些規(guī)定與宅基地使用權作為用益物權的性質(zhì)存在沖突。用益物權是指對他人所有的財產(chǎn)依法所享有的占有、使用和收益的權利。宅基地使用權是集體組織成員在本集體土地所有權上繼受取得的用益物權，本應享有占有、使用和收益三項權能，但由于宅基地使用權流轉(zhuǎn)的限制，致使其通過轉(zhuǎn)讓而獲得收益權能缺乏真正的意義。

三、現(xiàn)行宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度所引發(fā)的現(xiàn)實問題

（一）嚴重浪費土地資源

隨著科技的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益現(xiàn)代化，農(nóng)村勞動力出現(xiàn)大量剩余，紛紛涌向城市發(fā)展，一些發(fā)展好的務工人員在城市購置了房產(chǎn)，因而使其在農(nóng)村的宅基地和房屋閑置。再者，國家30年土地承包期不變的政策，除部分村委自行調(diào)整土地承包之外，導致許多農(nóng)戶人口增加或減少，而承包地的數(shù)量卻沒有變化，使得許多農(nóng)村集體組織的村民擁有的土地出現(xiàn)嚴重不均，有的家庭人均幾畝之多，而有的家庭人均不足1畝；也導致部分村民因進城上班或務工離開原集體之后卻還擁有承包地之現(xiàn)象。這種現(xiàn)象致使一些土地不能得到很好耕種，一定程度上出現(xiàn)土地資源的浪費，難以實現(xiàn)物盡其用的功能。

（二）引發(fā)私下宅基地使用權流轉(zhuǎn)

現(xiàn)代社會的競爭發(fā)展機制引發(fā)了人們對發(fā)展資源的格外重視，其中包括土地資源。國家基于保障農(nóng)民利益的考慮做出了禁止宅基地自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定，使得宅基地使用權具有鮮明的社會福利和社會保障性質(zhì)。這阻礙了部分農(nóng)民欲實現(xiàn)其多余土地資源效益的愿望。一旦具有發(fā)展動力和土地資源效益愿望的雙方產(chǎn)生契合，他們就會規(guī)避國家的監(jiān)管，私下進行土地使用權交易，或者變相進行交易。這種私下混易現(xiàn)象不僅不利于集體，也不利于農(nóng)民利益，同時造成國家法律制度的破壞。

（三）不利于農(nóng)民融資發(fā)展

改革開放和市場經(jīng)濟政策給農(nóng)民提供了廣闊的自由發(fā)展空間，造成發(fā)展方式和收益方式多樣化。同時，預防和減少風險的心理促使他們采取合伙、合資等融資發(fā)展模式。作為資金來源渠道較少的農(nóng)民迫切想利用有限的部分土地資源。在國家法律明確禁止抵押的情況下，農(nóng)民利用土地使用權進行融資發(fā)展的愿望受到遏制。

（四）減緩城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐

農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)受限與城市土地交易自由化形成了鮮明對比，造成農(nóng)民不能利用土地資源獲得最大收益，壓制了農(nóng)村發(fā)展的部分動力，這在很大程度上造成城市發(fā)展快，而農(nóng)村發(fā)展慢，城鄉(xiāng)分化嚴重，使本來發(fā)展不平衡之現(xiàn)象更加嚴重。而且，這種制度形成城鄉(xiāng)居民遷徙之障礙，影響城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

四、農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)應堅持的基本原則和具體的完善建議

快速發(fā)展的社會現(xiàn)實對現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度提出拷問和嚴峻的挑戰(zhàn)，許多地方根據(jù)黨的十七大關于深化的精神，在宅基地使用權流轉(zhuǎn)方面進行了積極探索?？偨Y(jié)有益經(jīng)驗，完善現(xiàn)行立法進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)實踐、保護農(nóng)民利益是當務之急。

（一）農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)應堅持的原則

1 以農(nóng)民利用為出發(fā)點，兼顧集體利益。在我國十多億人口中，八億農(nóng)民切除了一些承包地之外無更多財產(chǎn)。因此，宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度應更多反映農(nóng)民的愿望和要求。同時，對作為土地所有權主體的集體應給予考慮，以維護體所有制的基礎。在處理宅基地使用權流轉(zhuǎn)的利益分配關系時，應優(yōu)先保護農(nóng)民的利益。同時，對作為土地所有者的集體也應予以兼顧。對實際占用土地面積超過標準的部分的流轉(zhuǎn)收益應全部上繳，以保護集體利益，從而防止個別農(nóng)民利用宅基地使用權流轉(zhuǎn)損害集體利益。

2 土地使用權制度改革應遵循相應法理和實踐要求。土地使用權作為一種用益物權，應充分體現(xiàn)他物權的原理。因此，土地使用權制度的改革應重點放在與土地他物權相關聯(lián)的產(chǎn)權交易上，充分實現(xiàn)個人權利最大自由化，以促進土地使用權制度與其他物權制度的深度結(jié)合，探索和發(fā)展土地公有制條件下的多種實現(xiàn)形式。另外，部分地方政府和農(nóng)民個人根據(jù)本地實際情況推行的宅基地使用權流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實踐對現(xiàn)行法律規(guī)定提出嚴峻挑戰(zhàn)，要求立法做出回應，以便宅基地使用權流轉(zhuǎn)的規(guī)范運行。

3 根據(jù)農(nóng)村社會保障完善程度確定宅基地使用權的流轉(zhuǎn)自由度。農(nóng)村社會保障體系不健全時，依據(jù)身份分配的宅基地具有一定社會保障功能。然而，目前這種保障方式卻限制了宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，影響到其使用價值的充分實現(xiàn)，造成部分宅基地閑置、私下流轉(zhuǎn)和農(nóng)民融資困難等弊病。宅基地使用權流轉(zhuǎn)受限與現(xiàn)代物權制度的發(fā)展趨勢不相協(xié)調(diào)?；诖?，我國的現(xiàn)行宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度應隨著農(nóng)村社會保障體系的完善狀況作相應調(diào)整，適度放寬以發(fā)揮土地資源的效益。

（二）農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)的完善設想

1 宅基地使用權流轉(zhuǎn)主體應擴大?，F(xiàn)行法律將宅基地使用權的流轉(zhuǎn)主體限制在本集體組織成員之間，既不利于宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，有時也會造成宅基地主體身份的沖突。為此。宅基地使用權流轉(zhuǎn)受讓人的主體資格不應以本集體成員為限，應作放寬處理，可包括本集體組織以外的人，既包括其他集體組織的成員，也包括城鎮(zhèn)居民。至于宅基地使用權的流轉(zhuǎn)是否必須征得集體所有權人的同意，學界有不同建議。我們認為，若未來法律規(guī)定集體組織有權從宅基地使用權的流轉(zhuǎn)中獲得利益時，應取得宅基地所有權人的同意，但不應干涉過多，以集體組織和其成員的利益不受損害為限。

2 宅基地使用權流轉(zhuǎn)方式應多樣化。根據(jù)物權及其流轉(zhuǎn)法理，宅基地使用權屬于他物權，理應允許采取租賃、抵押等多種流轉(zhuǎn)方式。但同時應體現(xiàn)宅基地使用權的特殊性，其流轉(zhuǎn)方式的多樣化不應造成土地使用權的濫用和亂轉(zhuǎn)。無論是宅基地使用權單獨轉(zhuǎn)讓或是宅基地使用權隨同房屋一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓宅基地農(nóng)民不允許再分配宅基地。

3 實行宅基地使用權有償和有期制度。按現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權實行的是無償、無期限制度。這種制度保障了農(nóng)民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一戶多宅、耕地大量被占等。這不利于總體上維護集體組織的利益。因此，為保證宅基地的合理利用，宅基地使用權應實行有償和限定期限制度。此種制度的實行可帶來相應好處：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占濫用；另一方面，可發(fā)揮土地的市場價值，盤活農(nóng)民的房產(chǎn)價值。0這符合他物權有期限限制的法理。借鑒城市住宅用地使用權為70年的規(guī)定，可規(guī)定宅基地使用權的有效期為70年，期間屆滿是否可以續(xù)期及續(xù)期次數(shù)應根據(jù)其他國家的通常做法明確做出法律規(guī)定。

五、促進宅基地使用權流轉(zhuǎn)之配套制度建設

（一）強化宅基地使用權及房屋產(chǎn)權的登記制度

根據(jù)物權的基本原理，產(chǎn)權明晰是進行規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提。由于過去行政干預和法制不健全，宅基地使用權和房屋的產(chǎn)權登記工作很不到位，基本適應了過去宅基地使用權流轉(zhuǎn)較少流轉(zhuǎn)的狀況。當今，各地已出現(xiàn)更多土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，物權法也對不動產(chǎn)的變更登記提出嚴格要求，如我國《物權法》第10條、第14條、第155條對不動產(chǎn)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅事項做出了明確規(guī)定。同時，現(xiàn)行不動產(chǎn)交易的復雜性也對宅基地使用權和房屋產(chǎn)權變更登記工作提出了更為嚴格的要求。為此，為使宅基地使用權交易中少出風險和差錯以及便于糾紛出現(xiàn)后快速、公平地處理，就必須強化宅基地使用權及房屋產(chǎn)權的登記制度的實施。

（二）規(guī)范宅基地使用權收回制度

對于出賣、出租住房后，再申請宅基地的農(nóng)民，堅決不予審批；審批后，查證確實存在損害集體利益之情況時，應堅決予以收回。對因繼承引起的一戶多宅現(xiàn)象，可由集體組織決定收回統(tǒng)一安排使用。對其宅基地上所附物，應給予適當補償。對宅基地超過標準面積的部分應實行有償使用。宅基地收回后應及時注銷。另外，對舉家遷出本集體組織超過一定年限的（可考慮10年期限），住宅沒有被繼承的和房屋坍塌、拆除兩年以上仍閑置的宅基地也可實行收回制度。通過這種制度的實行以促進宅基地使用權流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展。

（三）著力培育宅基地交易市場

相對完善的土地交易市場體系可為宅基地使用權交易提供及時的便利條件，引導土地使用權流轉(zhuǎn)向縱深發(fā)展，并保證公平、合理?；诋斍巴恋亓鬓D(zhuǎn)的需要，許多地方自發(fā)形成的一些不太規(guī)范的市場，難以保證土地流轉(zhuǎn)的有序合理發(fā)展。為此，應對土地流轉(zhuǎn)效果反映良好的一些地方做法及時總結(jié)經(jīng)驗，詳加研究，讓其擴大推廣。如成都市農(nóng)村產(chǎn)權交易所建成后，以市場為導向，采取“確權、流轉(zhuǎn)、收益、掛鉤置換、耕地保護”的方案，通過“還權賦能”的手段，為農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目投融資提供服務。

第8篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

一、當前農(nóng)村集體閑置建設用地和集體控制的農(nóng)用地管理狀況

當前農(nóng)村集體建設閑置用地和集體控制的農(nóng)用地，主要是指集體所有的閑置建設土地和人均三十年承包地以外的農(nóng)用地。

屬農(nóng)村集體所有的閑置建設用地主要包括：村內(nèi)空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學校用地、廢棄的村辦企業(yè)及老村委用地等。村內(nèi)空閑地及老房屋占用的宅基地，由于傳統(tǒng)觀念影響，基本是誰占有誰控制，多以種樹、圈院等方式個人占用。停止使用的學校及廢棄的村辦企業(yè)、老村委所占土地等多以使用者與村委協(xié)商后，承包租賃使用，向村里交納承包費；也有的以拍賣方式轉(zhuǎn)到個人或企業(yè)使用，村里一次性收取費用。有的閑置學校尚待處理。

農(nóng)村集體控制的農(nóng)用地主要包括：機動地，專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地。近年來隨著農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策的貫徹實施，對這些土地的管理和發(fā)包越來越規(guī)范，絕大部分村能夠履行民主程序，公開公平發(fā)包。

2010年全市農(nóng)村集體“資金、資產(chǎn)、資源”管理工作會以來，按照全市的統(tǒng)一要求，各鎮(zhèn)街區(qū)都已成立了農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設項目招投標中心，與村委一起，逐步加強了對農(nóng)村閑置建設用地及集體控制的農(nóng)用地的管理，把這些土地的承包、租賃和處置納入了鎮(zhèn)級招投標規(guī)范管理。通過招投標，一方面使集體資產(chǎn)資源的價值得到充分體現(xiàn)，增加了集體的收入；另一方面增加了發(fā)包處置土地的透明度，符合農(nóng)村黨風廉政建設的要求，減少了干群矛盾。目前在這方面做的比較好的有：街道、開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等。

二、存在的問題

從調(diào)研的情況來看，我市對農(nóng)村集體閑置的建設用地和控制的農(nóng)用地的管理總體情況是好的，但由于各種原因，也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）村內(nèi)空閑地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于傳統(tǒng)觀念影響，村內(nèi)空閑地存在誰占有誰控制的現(xiàn)象，農(nóng)村“一戶一宅”制度得不到全面貫徹落實，面上存在“一戶多宅”和建新不拆舊占用老宅基地的問題。有的村對復墾土地管理不善，承包不規(guī)范，群眾有意見。

（二）個別村的機動地，專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、可農(nóng)用的墳地等土地發(fā)包不規(guī)范。農(nóng)村稅費改革前，由于種地效益低，群眾對土地的承包熱情不高，個別村在發(fā)包中沒有按照公開、競價的原則進行，導致了價格較低，影響了集體收入。當前，有的村為了解決眼前經(jīng)濟困難，超長期限發(fā)包土地，一次性收取多年的承包費，影響了村集體長遠收入。有的村發(fā)包土地沒有經(jīng)過民主程序和納入鎮(zhèn)街區(qū)招投標管理范圍，違法私下發(fā)包，不簽承包合同或是合同不規(guī)范。有的村承包合同履約不利，承包費收不上來、發(fā)包到期后也收不回土地。

三、下一步抓好管理的意見和建議

（一）加強土地管理及土地承包法律法規(guī)和政策的宣傳，增強農(nóng)村干部群眾依法管理和使用土地的意識。要在農(nóng)村干部群眾中多形式、多渠道地宣傳土地管理及土地承包方面的法律、法規(guī)和政策，讓廣大農(nóng)村干部群眾吃透精神，消除模糊認識，增強法律意識和政策觀念，在全社會形成依法管理、集約節(jié)約用地的輿論氛圍。

（二）摸清底子建好臺賬，打好依法管理的基礎。鎮(zhèn)村兩級要對農(nóng)村集體的村內(nèi)空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學校、廢棄的村辦企業(yè)、老村委辦公場所等土地及機動地、專業(yè)性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地進行全面清查，徹底摸清每宗土地的底子，建立專門臺賬。為管理好、利用好、經(jīng)營好村集體這些土地資源打下基礎。對上述土地的使用處置都要由鎮(zhèn)級有關部門實行把關管理。

（三）加強農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程項目招投標管理，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理規(guī)范化。鎮(zhèn)村兩級要認真貫徹落實全市農(nóng)村集體“三資”管理工作會議精神，依據(jù)《市人民政府關于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見》和《市農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設項目招投標管理暫行辦法》兩個文件，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)資源和工程建設項目招投標管理制度，加強對農(nóng)村集體閑置的建設用地和控制的農(nóng)用地的經(jīng)營管理，要把以上土地的發(fā)包處置全面納入鎮(zhèn)級招投標管理范圍，實行公開、公平、公正發(fā)包，嚴格實行合同化管理，維護村集體的合法權益。

第9篇：城鄉(xiāng)宅基地管理辦法范文

關鍵詞：宅基地抵押；宅基地估價；假設“地票”交易法

本文系重慶市科委軟科學項目“重慶市城市化進程中農(nóng)村宅基地確權與流轉(zhuǎn)機制設計研究”項目研究階段性成果（項目編號：重慶市科委軟科學項目CSTC2011CE9065）

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

原標題：重慶市城市化進程中農(nóng)村宅基地確權與總體流轉(zhuǎn)機制設計研究

收錄日期：2014年4月16日

一、重慶農(nóng)村宅基地確權因素分析與機制設計

目前，我國城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)特別是建設用地的流轉(zhuǎn)，在各地區(qū)都在不同程度上有所突破，并取得進展，然而對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的問題也初步暴露出來，在機制設計和制度安排上對農(nóng)民的利益保護不夠，相對來說農(nóng)民還是處于弱勢地位，對農(nóng)村宅基地進行確權發(fā)證，可從根本上保證在流轉(zhuǎn)過程中保護農(nóng)民利益。

（一）重慶市農(nóng)村宅基地確權因素分析

1、農(nóng)村宅基地確權的影響因素。重慶市農(nóng)村宅基地確權流轉(zhuǎn)應充分考慮到在此過程中涉及到的農(nóng)戶私人、農(nóng)村集體組織和當?shù)卣叩默F(xiàn)狀和利益訴求，以改變以往農(nóng)村宅基地權利主體虛置的現(xiàn)狀。下文對三者的功能權限、參與方式、利益訴求等方面在確權過程中的影響作用進行分析。

2、影響因素分析

（1）地方政府的影響因素分析。在農(nóng)村宅基地確權流轉(zhuǎn)過程中，當?shù)卣睦嬖V求是通過對農(nóng)村集體建設用地（宅基地）進行復墾，置換城市建設用地指標，以通過獲取土地的級差地租增加財政收入。其功能權限方面表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地確權發(fā)證的主體和權威機構明顯優(yōu)于農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。基于此，在農(nóng)村土地綜合整治和宅基地流轉(zhuǎn)過程中，當?shù)厥锌h政府機構可以以行政權力或者是超行政權力制定或改變農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的相關機制和制度安排，以侵占農(nóng)民合法權益的方式降低土地整治成本，并盡可能多的增加城市建設用地指標。

（2）農(nóng)村集體組織的影響因素分析。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村宅基地確權流轉(zhuǎn)中的利益訴求和出發(fā)點是通過對農(nóng)村宅基地確權流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)村集體土地所有權的出讓費用收益，增加農(nóng)村集體收益。與政府是行政隸屬關系，是農(nóng)戶與政府之間的媒介，其參與度明顯高于農(nóng)民?；谏鲜龅牡匚缓凸δ軝嘞?，其在流轉(zhuǎn)過程中基于對自身利益及成員利益的考慮，攫取農(nóng)戶利益和公共利益存在很大的操作空間和可能性。

（3）農(nóng)戶影響因素分析。農(nóng)戶進行宅基地確權流轉(zhuǎn)的主要利益訴求在于通過宅基地確權發(fā)證、綜合整治、指標交易、利益分配后能否給農(nóng)戶帶來超過其預期收益的經(jīng)濟利益，以及在將宅基地進行復墾后能給農(nóng)民帶來的長期農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)民子孫后代的發(fā)展需要。但相對于區(qū)縣政府機構和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，農(nóng)戶的功能權限相對較小，處于相對弱勢地位。

通過以上影響因素分析，需通過對重慶農(nóng)村宅基地進行確權發(fā)證，以法律的形式對“地票”交易進行管制并規(guī)范政府行為；明確農(nóng)村集體組織的權責，規(guī)范其行為；有利于約束當?shù)卣畯娭七M行宅基地復墾流轉(zhuǎn)行為；保障了農(nóng)戶的權益不受侵犯；防止農(nóng)村集體組織侵犯農(nóng)民利益以及尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，需平衡農(nóng)民與農(nóng)村集體組織以及農(nóng)戶與農(nóng)戶間的利益進行科學合理的確權機制設計。

（二）重慶農(nóng)村宅基地確權機制設計

1、農(nóng)村宅基地確權機制設計。通過對農(nóng)村宅基地確權相關影響因素分析的基礎上，由農(nóng)村所在的區(qū)縣政府機構對農(nóng)村宅基地進行直接確權，農(nóng)民參與、農(nóng)村集體組織和區(qū)縣政府機構決策，對于其他無爭議的宅基地進行核實和登記，在充分考慮生產(chǎn)需要的基礎上規(guī)定農(nóng)民宅基地使用的法定面積。

在確權工作中應結(jié)合農(nóng)民的子女數(shù)量以及農(nóng)民子孫后代的生計發(fā)展，對確權中“戶”和“宅”應明確進行界定，一方面要按“一戶一宅”的原則進行宅基地確權，規(guī)范農(nóng)民用地行為，改變農(nóng)民占用宅基地閑置浪費的現(xiàn)狀；另一方面要確保農(nóng)戶的子女長大成人后對宅基地的需要。在按一戶一宅原則進行確權后，對于部分農(nóng)戶還占有其他多余的宅基地應由區(qū)縣相關機構對該宅基地上的建筑物和宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓進行直補，并將該宅基地確權給國家。

2、宅基地確權發(fā)證。確權證書是房屋所有權證和宅基地土地使用證的統(tǒng)一體，按照“兩證合一”的原則對農(nóng)民頒發(fā)具備法律權威效用的確權證書。在農(nóng)戶申請宅基地復墾流轉(zhuǎn)時必須將確權證書連同流轉(zhuǎn)復墾申請書一并交給政府機構，同樣政府機構在進行土地綜合整治時也必須獲得確權證書方可進行宅基地復墾流轉(zhuǎn)，在進行“地票”交易時，宅基地確權證書以附件的形式存在。

二、重慶農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機制設計

重慶農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機制設計是在對農(nóng)村宅基地確權發(fā)證的基礎上，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中參與度高，以“地票”為交易手段，“地票”交易市場具備競爭性，交易價格在市場機制作用下形成。下文側(cè)重于農(nóng)村宅基地確權后的流轉(zhuǎn)機制設計、確權后的“住房券”交易制度設計和確權后確權證書的抵押機制設計三方面進行研究，以完善農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機制設計。

（一）重慶農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制設計

1、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)前提及總體思路。農(nóng)村宅基地確權發(fā)證是農(nóng)村宅基地持續(xù)健康流轉(zhuǎn)的前提。

總體流轉(zhuǎn)思路為：宅基地確權發(fā)證農(nóng)戶復墾申請復墾宅基地驗收“地票”指標交易收益分配。

2、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制設計

（1）宅基地流轉(zhuǎn)政策機制設計。規(guī)范農(nóng)戶宅基地復墾申請、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府機構的審批程序，防止出現(xiàn)尋租現(xiàn)象；規(guī)范農(nóng)村土地綜合整治機構的行為，針對其財務設立透明和審計制度；對農(nóng)村宅基地復墾驗收的標準和流程制度化，施行指標化驗收。

（2）宅基地流轉(zhuǎn)主、客體機制設計。確定宅基地的是變性流轉(zhuǎn)還是同性流轉(zhuǎn)，對于同性流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地其流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶擁有是否進行宅基地流轉(zhuǎn)的決定權，流轉(zhuǎn)客體則是農(nóng)村宅基地使用權，宅基地土地所有權未發(fā)生變化仍然是農(nóng)村集體所有；對于變性流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地而言，由于其土地性質(zhì)、宅基地使用權和所有權都發(fā)生變化，因此其流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府，流轉(zhuǎn)客體則是農(nóng)村宅基地所有權和使用權。

（3）宅基地流轉(zhuǎn)方式機制設計。從宅基地置換方式上而言，宅基地的置換分為“宅基地換住房”、“宅基地換指標”和“宅基地換現(xiàn)金”三種方式。

（4）宅基地流轉(zhuǎn)分配機制設計。在前期宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中，政府應聘用專業(yè)的評估機構作為第三方對農(nóng)村宅基地上的房屋和基礎設施進行估價，確定其補償價格，為避免在此過程中的投機行為，政府應建立相應的價格管理制度，對農(nóng)戶進行直接補貼。

（二）重慶農(nóng)村宅基地“住房券”交易制度設計?！白》咳笔钦亓鬓D(zhuǎn)中，對于有條件進入城市工作生活的農(nóng)戶在退出宅基地時獲得的能在重慶市換購或租賃公租房的憑證。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的“住房券”機制總體流程是：農(nóng)戶申請退出宅基地農(nóng)戶資質(zhì)審查獲得“住房券”置換公租房。申請退出宅基地的農(nóng)戶必須滿足以下條件：（1）是重慶市的農(nóng)村居民，自愿退出農(nóng)村宅基地的使用權和耕地的承包經(jīng)營權；（2）在重慶市區(qū)縣具有穩(wěn)定的工作和收入。農(nóng)戶在進行宅基地退出申請時必須同時將農(nóng)村宅基地確權證書上交有關機構部門，明確各方的權責。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶提交的宅基地退出申請材料進行集中審核，對審核合格的農(nóng)戶統(tǒng)一報給國土局和房管局，一方面國土局對其退出的宅基地進行集中整治復墾為耕地，由此所置換出來的城市建設用地指標再進行“地票”交易；另一方面房管局按照一定比例將農(nóng)戶的宅基地置換成城市保障性住房，結(jié)合農(nóng)戶在城市的工作情況向農(nóng)戶發(fā)放“住房券”，其宅基地與保障房的置換比例按照農(nóng)村宅基面積與“住房券”面積以2∶1至3∶1的比例進行核發(fā)。由農(nóng)村宅基地置換的保障性住房的“住房券”是宅基地流轉(zhuǎn)主體農(nóng)民退出宅基地所得到的一種特殊貨幣，該貨幣只能用于住房消費，同時“住房券”采取實名制，農(nóng)戶不能將宅基地轉(zhuǎn)讓或出售給其他人進行使用。

農(nóng)民退出宅基地后所置換的保障性住房主要有：廉租房、經(jīng)濟適用房和公租房。由于公租房的政策機制較為完善，是其置換的合適方式和選擇。

（三）重慶農(nóng)村宅基地確權證書抵押制度設計

1、農(nóng)村宅基地確權證書抵押機制設計前提及必要性分析。對農(nóng)村宅基地確權發(fā)證是農(nóng)村宅基地抵押機制設計的前提，實質(zhì)上抵押的是農(nóng)村宅基地使用權及其之上的住房和附屬設施的所有權。其必要性表現(xiàn)在：能拓寬農(nóng)民融資渠道；增加農(nóng)戶的貸款額度；改變目前農(nóng)村金融服務質(zhì)量低和服務體系不健全的現(xiàn)狀。

2、農(nóng)村宅基地確權證書抵押機制設計

（1）農(nóng)村宅基地確權證書抵押制度流程設計。農(nóng)村宅基地確權證書抵押機制總體流程：農(nóng)戶申請農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審核第三方和保險公司評估金融機構受理。

（2）農(nóng)村宅基地確權證書抵押主、客體機制設計。明確界定抵押機制各方的行為和責權，形成由農(nóng)戶及金融機構主導、農(nóng)村宅基地確權證書為核心的抵押機制。農(nóng)村宅基地確權證書是其抵押機制的核心和基礎，抵押機制的核心主體是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和金融機構共同構成，另外的第三方農(nóng)村宅基地價值評估機構、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易中心和保險公司是次級主體。

（3）農(nóng)村宅基地價格評估機制設計。采用假設“地票”交易法進行估價。假設“地票”交易法是指農(nóng)戶將宅基地進行復墾用于“地票”指標交易，在交易后所獲得的全部交易收入，農(nóng)戶所獲得的全部交易收入包括兩個部分：一是宅基使用權轉(zhuǎn)讓價格；二是農(nóng)戶的生計保障價格。根據(jù)前文所確定的宅基地價格公式有：

P=P1+P2=（L-C2-C1）×β+r×n

或，P=P1+P2=（L-C2-C1）×S×γ×P'

P為農(nóng)戶所申請貸款宅基地的市場同類宅基地的“地票”交易價格，因此在確定假設“地票”交易的價格后，再根據(jù)宅基地的實際情況、農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況、貸款規(guī)模和信用評級確定修正系數(shù)θ。因此，宅基地使用權評估價格表示為假設“地票”交易價格與修正系數(shù)的乘積，用V1表示宅基地評估價格。用公式表示為：

V1=P×θ

其中，θ為評估系數(shù)，使用時應注意：①農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況越好，θ的值就越高；②農(nóng)戶的總體貸款規(guī)模越大，θ的值就越小；③農(nóng)戶的信用評級越高，θ的值就越大；④在理論上以及考慮到實際中的風險因素，θ≤1。

最終的評估價格由宅基地評估價格和住宅房屋附屬設計評估價格的代數(shù)和，用V表示最后的總體評估價格，由于其住宅附屬設施的市場價格較容易估算，因此本研究不詳細敘述，用V2表示。

V=V1+V2=P×θ+V2

（4）農(nóng)村宅基地確權證書抵押行為機制設計。金融機構制定一套詳細的農(nóng)村宅基地抵押貸款細則，告知農(nóng)戶各種貸款的優(yōu)缺點，在宅基地確權證書抵押初期，銀行在貸款期限、貸款額度、貸款利率和貸款還款方式上進行科學合理設置，從而方便有效回收貸款，開拓農(nóng)村金融市場。

（5）農(nóng)村宅基地確權證書抵押風險控制機制。農(nóng)村宅基地確權證書的抵押機制要充分考慮到金融風險和社會風險，在抵押機制設計過程中對風險進行規(guī)避設置，保障農(nóng)村金融和農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

三、政策建議

（一）宅基地確權流轉(zhuǎn)應提高農(nóng)戶的參與度，施行公開透明制度，同時借鑒成都市的宅基地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，在土地綜合整治中采取專業(yè)土地綜合整治機構、政府機構和農(nóng)戶自籌等多種方式進行，同時采用“持證準用”制度擴大市場對“地票”的需求，確定“地票”的最低保護交易價格，維護農(nóng)民的利益。

（二）建立農(nóng)村宅基等價評估體系，為農(nóng)村宅基地的基礎價格的確定和宅基地抵押貸款估價奠定基礎。

（三）鼓勵有條件的農(nóng)戶在確權流轉(zhuǎn)之后退出農(nóng)村宅基地，并完善其相關的退出機制，退出宅基地的農(nóng)戶采用宅基地換“住房券”的模式，置換公租房。

（四）針對農(nóng)村宅基地確權證書抵押制度應盡快出臺相關的管理辦法和政策，允許并鼓勵農(nóng)戶進行宅基地抵押貸款。

主要參考文獻：

[1]胡鋒.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)驅(qū)動分析[J].經(jīng)濟研究導刊，2008.9.