河道生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目方案精選(九篇)

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第1篇：河道生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目方案范文

[關(guān)鍵詞]水利事權(quán)；權(quán)力清單；水務(wù)一體化

[中圖分類號(hào)]D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863（2015）04-0037-05

事權(quán)主要是指政府處理公共事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。據(jù)此定義，水利事權(quán)即處理水利事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)工作中，由于支出易于量化，一般傾向于用支出責(zé)任反映和衡量事權(quán)。[1]由于水利部門職能的轉(zhuǎn)變，水利事權(quán)也在不斷發(fā)生著變化。當(dāng)前，隨著行政體制改革的深入推進(jìn)，水利事權(quán)的“錯(cuò)位”、“缺位”和“越位”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，一定程度上反映出各級(jí)水利部門職能履行的偏差與不足。如何轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分涉及水利的中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)水行政管理整體效能最大化，是當(dāng)前理論與實(shí)務(wù)界需要共同研究解決的重大課題。鑒此，我們?cè)谑崂韲?guó)內(nèi)外相關(guān)理論文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，在廣東省內(nèi)開展實(shí)地調(diào)查研究，通過對(duì)廣東省水利廳、廣東省發(fā)改委、廣東省財(cái)政廳、廣州市水務(wù)局、梅州市水務(wù)局及發(fā)展改革局、財(cái)政局，蕉嶺縣水務(wù)局和梅縣水務(wù)局等單位的深入調(diào)研，提出了我們的一些思考，為中央與地方水利事權(quán)劃分的改革提供參考和依據(jù)。

一、目前中央與地方水利事權(quán)劃分的現(xiàn)狀及實(shí)際運(yùn)行情況

1.中央與地方水利部門事權(quán)劃分情況

在行政審批事項(xiàng)中，中央與廣東省一級(jí)的行政審批事項(xiàng)是33：14。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，廣東省一級(jí)的行政審批事權(quán)中，78.5%是由中央延伸的，如水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核、水利基建項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件審批、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批、取水許可、排污口審核、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批等11項(xiàng)（不包括1子項(xiàng)），其實(shí)施依據(jù)主要是《水法》等國(guó)家法律法規(guī)；其他3項(xiàng)行政審批事權(quán)，如省管權(quán)限的水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建的工程建設(shè)項(xiàng)目方案審批等，全是關(guān)于河道管理或水利工程建設(shè)與管理的，它們的實(shí)施依據(jù)主要是源于《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前廣東省和下轄的一些市、縣制定或公布了權(quán)力清單，省、市、縣三級(jí)的水利事權(quán)劃分相對(duì)明晰，這得益于廣東省這幾年一直在進(jìn)行的規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行及行政審批制度的改革。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，廣東省水利廳、廣州市水務(wù)局、惠州市水務(wù)局、惠州市博羅縣水務(wù)局行政職能情況如表1所示：

表1 行政職能表 單位：項(xiàng)

資料來源：廣東省水利廳權(quán)責(zé)清單、廣州市規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行網(wǎng)、惠州市規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行網(wǎng)、博羅縣規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行網(wǎng)

在各項(xiàng)行政職能中，地方政府水利部門最多的是行政處罰職能，例如，廣東省水利廳行政處罰項(xiàng)占所有行政職能總項(xiàng)的比例約為49.4%，廣州市的比例是78.5%，惠州市的比例是71.2%，惠州市博羅縣的比例是62.9%：在廣東省水利廳和廣州市、惠州市、惠州博羅縣水務(wù)局各項(xiàng)行政職能中，省水利廳主要是水利方面的行政職能，而廣州市、惠州市、惠州博羅縣水務(wù)局則屬于大水務(wù)的部門，行政職能不僅僅局限于傳統(tǒng)水利領(lǐng)域，還包括城鄉(xiāng)防洪、水系治理、水源保護(hù)，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等工作領(lǐng)域都統(tǒng)一由水務(wù)部門管理。因此，省與市縣水利部門在行政職能數(shù)量上因統(tǒng)計(jì)口徑不完全一致而存在差異。

2.中央與地方水利事權(quán)劃分實(shí)際運(yùn)行情況與評(píng)價(jià)

水利事權(quán)主要分為防汛抗旱、水利建設(shè)、社會(huì)管理和水生態(tài)保護(hù)四大塊內(nèi)容。

（1）防汛抗旱事權(quán)劃分目前暫無明確的法規(guī)或政策界定，因而中央與地方事權(quán)劃分不夠明確，地方事權(quán)基本上是中央事權(quán)的延伸或細(xì)化。為防治水旱災(zāi)害，中央設(shè)立國(guó)家防汛抗旱總指揮部；七個(gè)流域機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)江、珠江流域等均設(shè)立防汛抗旱總指揮部，各省、地（市）和有防洪任務(wù)的縣均設(shè)立防汛抗旱指揮部。在防汛抗旱經(jīng)費(fèi)上，包括水毀水利工程修復(fù)、汛前應(yīng)急度汛工程、抗旱工程等，基本屬于地方事權(quán)，中央視情況給予適當(dāng)補(bǔ)助；縣級(jí)山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)、各類三防指揮系統(tǒng)開發(fā)的項(xiàng)目支出主要來自中央、省補(bǔ)助資金和地方配套。有關(guān)項(xiàng)目的審批由省一級(jí)負(fù)責(zé)，總體是順暢的。

（2）水利建設(shè)事權(quán)方面，1997年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《水利產(chǎn)業(yè)政策》，首次把水利建設(shè)項(xiàng)目劃分為兩類，即甲類（以社會(huì)效益為主、公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目）、乙類（以經(jīng)濟(jì)效益為主、兼有一定社會(huì)效益的項(xiàng)目），并分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目?jī)深悺?003年水利部印發(fā)了《水利基本建設(shè)投資計(jì)劃管理暫行辦法》，把水利基本建設(shè)項(xiàng)目分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三類；按事權(quán)歸屬，分為中央項(xiàng)目與地方項(xiàng)目?jī)深?。其中中央?xiàng)目擴(kuò)大到對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)與環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目，或中央認(rèn)為負(fù)有直接建設(shè)責(zé)任的項(xiàng)目。[2]從水利建設(shè)事權(quán)演變規(guī)律來看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府承擔(dān)了更多的水利工程建設(shè)與管理責(zé)任，尤其是投入責(zé)任。但在具體運(yùn)行中，還存在監(jiān)管過度、權(quán)責(zé)不一致等問題亟待解決。

（3）水利社會(huì)管理主要包括水資源管理、河湖管理等。就水資源管理而言，在縱向上，水利部對(duì)地方各級(jí)水利機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而地方各級(jí)水利機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)政府，財(cái)權(quán)與人事任免權(quán)屬于地方政府。在橫向上，政府的水資源保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門。在河湖管理事權(quán)方面，地方有相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章制度，然而，由于中央與地方在實(shí)施管理的范圍上出現(xiàn)重疊，往往會(huì)造成河道建設(shè)項(xiàng)目審批和監(jiān)管的混亂，不利于社會(huì)管理工作的正常開展。水資源管理的職權(quán)過度分割，法律沒有對(duì)中央政府和地方政府各自的水管理職責(zé)范圍做出明確規(guī)定，導(dǎo)致職能“缺位”、“錯(cuò)位”等問題比較突出，嚴(yán)重削弱了中央宏觀調(diào)控能力，也遏制了地方作用和積極性的發(fā)揮。

（4）水生態(tài)保護(hù)主要包括水資源保護(hù)工作和水土保持工作等方面。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，環(huán)保部門對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利、城建、交通、市政等部門分工負(fù)責(zé)，但并未明確環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和其他有關(guān)分管部門管理權(quán)之間的關(guān)系，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統(tǒng)一執(zhí)法，也不利于對(duì)節(jié)水、治污及污水再生利用等非常規(guī)水源開發(fā)利用工作的監(jiān)管。水土保持和水土流失治理方面，目前是國(guó)家與省、市、縣職責(zé)共擔(dān)，未明確哪些類型的項(xiàng)目由哪一級(jí)負(fù)責(zé)治理，這就出現(xiàn)了國(guó)家方面的工程項(xiàng)目水土保持事權(quán)未有明確劃定，職責(zé)不清的情形。

二、中央與地方水利事權(quán)劃分存在的主要問題

1.事權(quán)定位問題

一是水利事權(quán)頂層設(shè)計(jì)缺失。中央與地方水利事權(quán)劃分，主要是中央與地方水利部門之間的事權(quán)劃分，但追本溯源，多為中央層面的事權(quán)劃分，即水利部與其他涉水部委的事權(quán)劃分。實(shí)際上，大氣降水、地下水、污水等水體是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，當(dāng)前簡(jiǎn)單地以水體存在方式或利用途徑人為地將其進(jìn)行各部門的分權(quán)管理，難以合理開發(fā)利用水資源。

二是重建設(shè)輕管理。不少水利工程項(xiàng)目在興建時(shí)耗費(fèi)大量資源，但在工程后期維護(hù)的過程中卻疏于管理。目前突出的問題是，中央與地方水利建設(shè)在管理與監(jiān)督方面有些“頭重腳輕”，中央直接插手地方的項(xiàng)目過多、稽查機(jī)構(gòu)龐大，尤其表現(xiàn)在一些水利工程的前期工作中，審批環(huán)節(jié)多、核查督察多、程序要求嚴(yán)。例如一個(gè)投資十幾萬元的水庫，從安全鑒定到開工，再到驗(yàn)收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。另一方面，地方對(duì)“全鏈條”監(jiān)管工作缺乏機(jī)構(gòu)和人員，通常疲于應(yīng)付而缺少積極性。

2.事權(quán)劃定問題

一是事權(quán)法定模糊，隨意性大?，F(xiàn)有的一些處理中央與地方水利事權(quán)關(guān)系的法律，如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，基本都是指導(dǎo)性原則，內(nèi)容上過于籠統(tǒng)模糊。事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)，意味著一些事權(quán)劃分及公共事務(wù)承擔(dān)上的偶然性和隨意性。例如安全監(jiān)督考核權(quán)，不僅水利部通過部門規(guī)章《水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定》賦予自身安全監(jiān)督考核權(quán)，省級(jí)部門如廣東省安委會(huì)也賦予自身安全監(jiān)督考核權(quán)，兩者都對(duì)廣東省水利廳進(jìn)行安全監(jiān)督考核。重復(fù)考核不僅造成不必要的資源浪費(fèi)，也顯示出事權(quán)設(shè)置的隨意性。

二是縱向事權(quán)同構(gòu)，層級(jí)劃分不清晰。縱向事權(quán)同構(gòu)問題主要表現(xiàn)三個(gè)方面：一是事權(quán)劃分不明確。編制部門對(duì)水利部和地方水利部門職責(zé)范圍作出了規(guī)定，但大都沒有明確劃分，造成“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”，尤其是管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)同構(gòu)問題突出，使下級(jí)水務(wù)部門擁有的事權(quán)幾乎全是上級(jí)水務(wù)部門的事權(quán)翻版，出現(xiàn)實(shí)際上“事”在下而“權(quán)”在上，支出責(zé)任和支出命令相脫節(jié)的情況。二是事權(quán)分配不合理。中央與地方水利事權(quán)存在著一定程度的“上下不清”的“錯(cuò)位”問題，對(duì)一些水利項(xiàng)目的公益性和準(zhǔn)公益性界定不明確，含糊不清的支出大多被分配給下級(jí)單位，像農(nóng)村水利這些最基本的公共服務(wù)職能往往由供給能力比較低的基層單位承擔(dān)。三是事權(quán)運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)。中央與地方的水利事權(quán)在新增支出責(zé)任劃分上缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是橫向事權(quán)交叉，權(quán)責(zé)劃分不清晰。目前水利部門與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、電力等相關(guān)部門的職責(zé)劃分還是比較明確，但與國(guó)土資源、城建、海洋、環(huán)保等部門之間的關(guān)系要復(fù)雜一些。在職能分工上，建設(shè)部門和水利部門存在各自為政的現(xiàn)象。在事務(wù)管理上，環(huán)保部門和水利部門共同管理水質(zhì)，很容易導(dǎo)致沖突。另外，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)改革的不斷推進(jìn)，劃屬地方水利部門承接的事權(quán)與日俱增，特別是基層水務(wù)部門，肩負(fù)著較大的責(zé)任與壓力。目前，越是下一級(jí)水務(wù)部門，其機(jī)構(gòu)和人員就越薄弱，難以滿足日益增長(zhǎng)的水利建設(shè)管理需求。

3.事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配問題

一方面，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱。財(cái)權(quán)是指政府在取得和管理財(cái)政收入方面的權(quán)限。1994年我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，明確劃分了中央稅與地方稅。在水利方面，中央財(cái)政收入及比例逐年提高，地方財(cái)政所占比例卻在減少。中央與地方對(duì)水利支出比例與其財(cái)政收入分配的比例，顯然是不相符的，而地方財(cái)政比較困難，不堪支出的重負(fù)。尤其是作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村水利工程，雖然近年來中央財(cái)政加大了投入，但因地方投入有限或資金配套率不到位，問題仍十分突出。

另一方面，支出責(zé)任不對(duì)等。分稅制改革后，地方財(cái)權(quán)縮小、事權(quán)擴(kuò)大現(xiàn)象已較嚴(yán)重，當(dāng)前地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比例由最高時(shí)的約88%下降為目前的45%左右，而地方承擔(dān)的事務(wù)卻從40%上升至75%左右。[3]中央財(cái)政資金對(duì)水利的投資，主要用于方體骨干水利工程、橋涵閘工程、節(jié)水灌溉、安全飲水、水源地的保護(hù)、水土保持項(xiàng)目。而許多水利工程，中央按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則由地方負(fù)責(zé)投資，但由于一些地區(qū)財(cái)政收入較低，遠(yuǎn)不能滿足水利建設(shè)民管理的支出需求，造成一些本應(yīng)該由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)而無財(cái)力區(qū)開展。

4.事權(quán)履行問題

事權(quán)履行雖然不屬于事權(quán)劃分的范疇，但與事權(quán)劃分一脈相承，直接影響到事權(quán)劃分的效果。

一是地方需求與中央投資方向不一致。水利項(xiàng)目投資所遵循的是中央自上而下的控制邏輯。在分級(jí)治理框架內(nèi)，控制與反控制更多表現(xiàn)為對(duì)立又互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系而不是沖突的關(guān)系。[4]由于各地需求不同，一些迫切需要實(shí)施的項(xiàng)目如果不能切合中央的投資方向，就無法得到中央的支持，但地方由于財(cái)政薄弱而無力承擔(dān)支出責(zé)任，因此造成此類項(xiàng)目難以實(shí)施。二是中央項(xiàng)目審批及資金使用程序繁瑣。根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行大中型基本建設(shè)項(xiàng)目審批程序的有關(guān)規(guī)定，一個(gè)大、中型水利工程從提出“項(xiàng)目建議書”到被批準(zhǔn)立項(xiàng)直至開工，要經(jīng)過反復(fù)多次的審批程序，通常需2―3年甚至更長(zhǎng)。同時(shí)，中央對(duì)地方的監(jiān)控過度的情況也比較明顯，不僅地方向中央申請(qǐng)資金困難重重，如需要前期工程完成、可研報(bào)告完整等要求，而且使用過程限制過多，如不能用于主體工程、不能用于征拆等，大大削弱了地方水利部門的積極性。三是配套方式不合理。目前，國(guó)家要求地方資金必須與中央一比一匹配。國(guó)家過于強(qiáng)調(diào)配套，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，會(huì)帶來一些較大的后患。對(duì)那些財(cái)力無法進(jìn)行匹配、又為了拿到更多中央投資的地方政府來說，甚至采用造假的極端方式爭(zhēng)取中央投資。四是跨際協(xié)調(diào)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失。當(dāng)前省際輸入性污染問題嚴(yán)重，由于我國(guó)水資源治理體現(xiàn)的是行政區(qū)主導(dǎo)的特點(diǎn)，在治理水污染問題上，行政區(qū)只考慮本地區(qū)利益，造成水污染的負(fù)的“外部效應(yīng)”情況屢見不鮮。另一方面，由于沒有統(tǒng)一權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，跨界水污染的治理缺乏長(zhǎng)足性，各項(xiàng)政策也難以得到有效執(zhí)行。

三、完善中央與地方水利事權(quán)劃分的建議

水利部門根據(jù)職能來確定事權(quán)，財(cái)政支出的劃分應(yīng)以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，合理劃分中央與各級(jí)水利部門的財(cái)權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，這是處理好中央與地方水利事權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵。正因如此，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

1.合理定位事權(quán)劃分，建管并重

要解決“多龍治水”的格局，重點(diǎn)是中央將各部門分權(quán)管理為主的管理模式，向資源統(tǒng)管的模式轉(zhuǎn)變。在縱向上，由中央組織進(jìn)行跨省流域水量分配管理，突出公益用水領(lǐng)域優(yōu)先原則和競(jìng)爭(zhēng)用水領(lǐng)域的公平原則。在橫向上，主要的改革重點(diǎn)是水利與環(huán)保、城建、國(guó)土資源等部門之間，通過修訂《水污染防治法》、《水法》和其他相關(guān)法律的規(guī)定，處理好水利、環(huán)保、城建和國(guó)土資源等涉水部門之間各種職能的交叉重復(fù)等問題。

要改變水利領(lǐng)域重建輕管的現(xiàn)象，重點(diǎn)是使工程管理規(guī)范化。一方面，改進(jìn)監(jiān)管方式。中央要退出具體項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，而把重點(diǎn)放在宏觀調(diào)控職責(zé)上。地方水利部門要建立起封閉的監(jiān)管鏈條，從前期工作、項(xiàng)目法人組建、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量安全管理到竣工驗(yàn)收形成一個(gè)封閉的鏈條。與此同時(shí)，可以將一些水利管理的職能外包給企業(yè)或社會(huì)組織，或者發(fā)揮社會(huì)組織參與社會(huì)管理的功能，增強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)能力，從制度上更好地發(fā)揮社會(huì)組織在水利事務(wù)管理中的作用。

2.事權(quán)法定，制定水利權(quán)力清單

對(duì)于關(guān)于中央與地方水利事權(quán)已有的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，要進(jìn)行系統(tǒng)梳理。由于“大量的行政法規(guī)范之間并未體現(xiàn)出良好的內(nèi)在一致性和邏輯關(guān)聯(lián)性，反而常常由于彼此間的不一致，甚至沖突造成實(shí)際適用過程中甄別與選擇的困擾”[5]，有些事權(quán)劃分規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前需要，成為優(yōu)化管理服務(wù)的障礙，需要盡快清理。對(duì)于現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件沒有明確規(guī)定的事權(quán)，要盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)定，實(shí)現(xiàn)從行政分權(quán)向法治分權(quán)的轉(zhuǎn)變。水利事權(quán)法定的重點(diǎn)是建立權(quán)力清單制度，明確各級(jí)各部門的權(quán)力事項(xiàng)，公開權(quán)力運(yùn)行流程。當(dāng)前中央層面已公布了水行政審批領(lǐng)域的權(quán)力清單，廣東省及其下轄一些市縣則走的更遠(yuǎn)，不僅制定了行政審批事項(xiàng)權(quán)力清單，而且還包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收等在內(nèi)的權(quán)力清單。中央可研究制定并全面詳細(xì)的水行政權(quán)力清單，盡可能列舉水利部的全部事權(quán)，并且明確各級(jí)水利部門應(yīng)承擔(dān)的比例，并予以公布，切實(shí)打造有限、有為、有效的法治政府。

在權(quán)力清單的制定過程中，一方面要處理好縱向事權(quán)同構(gòu)問題，明確劃分并詳細(xì)列舉中央與地方的水利事權(quán)，逐步做到誰決策、誰負(fù)責(zé)。另一方面，要處理好橫向事權(quán)交叉問題，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制。尤其是水污染防治領(lǐng)域，我國(guó)的水污染防治的權(quán)力配置比較分散，亟待解決的是權(quán)力配置的矛盾和沖突。另外，要加強(qiáng)地方水利人才建設(shè)。中央應(yīng)該在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)面積、人口、河道長(zhǎng)度等因素，制定水行政主管部門人員編制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水利系統(tǒng)機(jī)構(gòu)定編定員的科學(xué)化，從人力資源配備方面促進(jìn)水利系統(tǒng)自身建設(shè)，保證各級(jí)水行政主管部門依法行政。

3.明確責(zé)任主體，以事權(quán)調(diào)財(cái)權(quán)

一是明確事權(quán)責(zé)任。中央與地方水利事權(quán)的劃分，不僅要明確某項(xiàng)事權(quán)的整體歸屬及其在各級(jí)水利部門之間的責(zé)任分擔(dān)，還涉及該項(xiàng)事權(quán)的決策、管理與執(zhí)行、支出和監(jiān)督等具體職責(zé)分工。從中央和地方的職能分工來說，涉及事權(quán)決策與監(jiān)督的職能應(yīng)該適當(dāng)向中央或者省級(jí)傾斜，支出責(zé)任應(yīng)該適當(dāng)上移，具體管理或執(zhí)行要由低級(jí)別水利部門（市、縣）負(fù)責(zé)。從中央和地方的關(guān)系看，省級(jí)水利部門接受來自中央的轉(zhuǎn)移支付，并將其中很大部分予以下發(fā)，承擔(dān)了履行部分中央職能的作用。

二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。要實(shí)現(xiàn)以事權(quán)調(diào)整財(cái)權(quán)，均衡地區(qū)間財(cái)力差異，必須針對(duì)現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺陷，按照“減少財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)?！钡幕舅悸愤M(jìn)行完善。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套要求方面，盡量按照“一省一策”的原則，采取有針對(duì)性的支持政策。適當(dāng)減少市、縣兩級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，可將地方配套部分由省級(jí)財(cái)政“兜底”：同時(shí)，輔以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)績(jī)效良好的地區(qū)適當(dāng)加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入力度。

三是完善對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政保障機(jī)制。中央投資方向要兼顧地方實(shí)際，對(duì)于列入中央規(guī)劃的工程項(xiàng)目，中央和省級(jí)投資比例要適當(dāng)提高。在彌補(bǔ)落后地區(qū)市、縣級(jí)政府財(cái)力不足方面，中央和省級(jí)單位要承擔(dān)更多責(zé)任。要明確在中央和省對(duì)市、縣的轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比重和規(guī)模，優(yōu)先保證縣級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付的資金需求，建立財(cái)力困難縣的財(cái)政保底機(jī)制。

4.改革管理體制，以利事權(quán)履行

首先，放松水利工程管制。放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，引導(dǎo)其他投資主體進(jìn)入水利市場(chǎng)，是解決水利公共產(chǎn)品供給不足的重要途徑。[6]可以分門別類地對(duì)待公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性水利工程。公益性水利工程允許私人資本參與投資，準(zhǔn)公益性水利工程有必要對(duì)其放松管制，經(jīng)營(yíng)性水利工程則完全可以依靠市場(chǎng)機(jī)制來提供。

其次，從國(guó)家層面統(tǒng)一推動(dòng)水務(wù)一體化改革。水務(wù)一體化改革是水利事權(quán)橫向劃分的突破口與目標(biāo)所在。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理已成為理論與實(shí)務(wù)界共識(shí)。如英國(guó)、法國(guó)、新加坡等國(guó)家都比較承視水務(wù)的一體化管理。按照國(guó)內(nèi)廣州、深圳等城市的成功經(jīng)驗(yàn)，通過統(tǒng)一水務(wù)管理機(jī)構(gòu)和職能、統(tǒng)一水務(wù)建設(shè)、統(tǒng)一各類涉水工程建設(shè)部門、統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管等“四個(gè)統(tǒng)一”，實(shí)現(xiàn)防洪、水利、排水和供水的統(tǒng)一管理，結(jié)束多龍治水的局面。

最后，設(shè)立高層次涉水協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。結(jié)合水資源保護(hù)和水土流失的現(xiàn)實(shí)及特點(diǎn)，逐步建成國(guó)家、流域、地方上下協(xié)調(diào)，綜合、專業(yè)、專項(xiàng)相互配套的水土保持規(guī)劃體系，為加強(qiáng)水資源保護(hù)和防治水土流失提供科學(xué)依據(jù)。要加快建立水土保持和水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度并盡快制定、出臺(tái)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人以各種方式參與水土流失治理，共同保護(hù)水生態(tài)環(huán)境。通過建立水生態(tài)文明建設(shè)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從更高層面協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部委的涉水工作，協(xié)商解決中央與地方、部門與部門在流域管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問題。

（本文的資料及思路得到廣東省水利廳王建成副廳長(zhǎng)、耿華衛(wèi)副處長(zhǎng)、廣東行政管理學(xué)會(huì)李平教授、余貞備副主任大力幫助，在此表示感謝。）

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Research on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between Central and Local Governments in China

――Based on the Study of Guangdong Province

Jiang Guobing Liang Tingjun

[Abstract]There are no definite regulations or policies on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between the Central and Local Governments in China. Local administrative powers are basically the Central's. extension or renneInent. On the one hand， the Central government supervised and steped in too much specific projects， and affected the work enthusiasm of the Local； On the other hand. since the Reform of Tax System in 1994， the phenomenon that the financial authority is reduced but the administrative powers are expanded is gradually serious， especially the grass - roots Water Departments， who are borne too much responsibilities and pressures and often struggle to cope with the overload. Through the investigation of Guangdong province and under the jurisdiction of the Water Conservancy Department， the Department of Finance， and the Developent and Reform Department， the goal of this Paper is to give a full play to the Central and Local initiatives， to achieve the overall max efficiency of Water Administration， and reasonably to divide the water conservancy administrative powers into the Central Governance， the Central and Local Governance， and the Local Governments， so as to provide enough reference and basis for the further improvement of Central and Local division of water conservancy administrative powers.