生態(tài)修復評估精選(九篇)

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第1篇：生態(tài)修復評估范文

一、土壤污染的現(xiàn)狀

目前，我國土壤污染的總體形勢嚴峻，根據(jù)2012年《中國環(huán)境狀況公報》可以看出我國土壤污染面積已經(jīng)達到1000萬平方千米，土壤污染類型趨于多樣化，尤其是重金屬污染，其污染的耕地面積近2000萬平方千米，約占耕地總面積的五分之一。

根據(jù)2013年《中國環(huán)境狀況公報》顯示我國的耕地污染、區(qū)域性退化問題較為嚴重，農村環(huán)境形勢依然嚴峻。在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)和高風險區(qū)。

環(huán)境保護部會同國土資源部曾歷時八年對全國的土壤污染狀況進行調研，范圍涵蓋了除香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省以外的陸地國土，實際調查面積約630 萬平方公里，覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地。根據(jù)其在2014年4月17日的《全國土壤污染狀況調查公報》，可以看到我國的土壤污染嚴重，耕地、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。

二、我國現(xiàn)行的立法的缺陷

目前在我國的現(xiàn)行立法中，沒有一部專門針對土壤污染防治的法律，即在土壤污染領域沒有一部"基本法律",涉及土壤污染的防治只是零星、分散的規(guī)定。相關立法主要有以下缺陷：

首先，現(xiàn)行立法缺乏系統(tǒng)性。不管是法律、行政法規(guī)還是地方性法規(guī)對土壤污染防治的規(guī)定沒有一個體系，都是零散式、原則性的，缺乏實際操作性，沒有具體的法律制度，甚至還出現(xiàn)各單行法之間相互矛盾，根本無法適應當前嚴峻的土壤污染局面。

其次，立法不全面、不均衡、缺乏針對性。目前的立法對土壤污染的整體性保護不夠，主要集中在對農業(yè)耕地土壤污染的防治，對于現(xiàn)在比較嚴重的城市和工礦區(qū)土壤污染的防治不夠重視。傾向土壤污染的前置性預防規(guī)定，忽視對土壤污染的治理和修復。

第三，土壤污染防治主體責任不明。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，土壤污染的防治主體包括：各級人民政府、產(chǎn)生環(huán)境污染的企事業(yè)單位、農民和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、公民個人等。但是多元化的法律主體導致各主體之間職責不清、分工不明、相互推諉。權利、義務責任不明確，責任追究機制不健全，使造成污染的企業(yè)和個人得不到應有的懲罰。例如將政府部門作為土壤環(huán)境保護的法律主體，基于其在環(huán)境資源開發(fā)利用的雙重主體身份，必將會造成農田土壤無人實施保護的境地。因此就政府而言，其應在土壤環(huán)境中發(fā)揮規(guī)劃、決策和監(jiān)督的作用，而不能成為土壤環(huán)境保護的主體。

第四，刑事立法不足。近幾年我國土壤污染引發(fā)的事故頻頻發(fā)生，其危害波及面達而且具有隱蔽性、潛伏期長、修復具有滯后性等特點。其對社會造成的巨大危害已經(jīng)不能僅僅依靠行政法和民法來控制，刑法是最嚴厲的制裁手段，土壤污染帶來的社會危害性已經(jīng)達到了刑法入罪的標準。其刑事立法不足主要表現(xiàn)在以下幾點：一是土壤污染罪名的缺失;二是相關附屬刑法的規(guī)定具有概括性、相對零散;三是，缺乏對環(huán)境危險犯的認定;四是刑罰的力度不夠，會導致罰不當其罪，造成刑罰配置不足。

第五，執(zhí)法體制不健全，法律責任缺失。目前，在土壤污染防治方面存在多部門管理，主要涉及環(huán)保部門、國土資源部門、水利部門、農業(yè)部門等，各部門之間的責任權限不明確，主管部門與分管部門之間的關系不明確，致使各部門都有權管但又都不管的情形。有時出現(xiàn)交叉職能管理的狀況，最終導致無人管理、無人承擔責任的局面。權責統(tǒng)一是法律制度的一項重要原則，只有明確規(guī)定土壤污染的法律責任主體和責任追究機制，才能使土壤污染防治的法律得以落實。

三、完善為我國土壤污染防治的立法建議

(一)完善我國環(huán)境污染相關法律，制定《土壤污染防治法》，明確土壤污染防治的基本原則和基本制度。

基本原則包括是：堅持預防為主、防治結合、綜合治理，可持續(xù)利用，污染者負擔，綜合生態(tài)系統(tǒng)治理，耕地土壤重點保護等原則。基本制度主要包括以下幾種制度：

1.建立土壤污染調查制度。調查制度應當是土壤污染防治的基礎性制度，主要是指為了了解一定范圍內的土壤污染的實際情況以及對已污染的土壤進行修復和整治所采取的一系列預防性措施和手段。明確調查的主體、程序、方案、調查點位的設置等內容。

2.設立土壤污染標準制度。針對農業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地等的不同類型分別設立標準。

3.土壤治理和修復制度。目前的法律在土壤污染修復制度基本是零規(guī)定，我國已有大量污染的土壤，此時修復制度顯得尤為重要。應確立土壤污染修復的對象、建立修復計劃、修復責任制度、修復資金來源、修復評估與鑒定制度、修復土壤的資質規(guī)定等內容。

4.公眾參與，信息公開制度。各級環(huán)保單位應當及時定期公布土壤的污染情況、質量狀況以及修復的土壤狀況等，保障公眾的對土壤污染實際情況的知情權。通過聽證和征求建議等形式保障公民的參與權，鼓勵和引導公眾參與到具體防治土壤污染的活動中。

5.土壤污染法律責任制度。明確責任主體，權責分明，各部門之間權限明確，避免權責不清。

6.土壤污染風險評估制度。這項制度類似于我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度，其主要是對規(guī)劃使用的土地要進行土壤污染的風險評估。

7.完善土壤污染糾紛制度和救濟制度，法律責任的合理設定是保障法律發(fā)揮實際效果的前提。增加行政處罰的種類和處罰力度，重視對行政執(zhí)法人員責任的追究。在土壤污染引民事糾紛時候適用嚴格責任、連帶責任原則，重視社會救助和社會責任的承擔。

(二)完善土壤污染防治的刑事立法

1.在刑法典的相關章節(jié)直接設立污染土壤罪，給法官定罪量刑提供明確的依據(jù)。在《土壤污染防治法》中也規(guī)定相應的刑事責任，對于違反《土壤污染防治法》的犯罪行為就可以直接定性為污染土壤罪，符合刑法的罪行法定原則。

2.改變現(xiàn)行附屬刑法中的刑事責任大多以發(fā)生實際損害結果為條件來追究的方式，因為結果犯犯罪形態(tài)的規(guī)定忽視了對生態(tài)利益的直接保護，導致對土壤和生態(tài)環(huán)境造成巨大威脅的行為得不到刑法的規(guī)制，其一旦造成實際損害，損害后果往往無法逆轉。因此，土壤污染刑事責任的追究應當以危險犯即只要規(guī)定的行為在客觀上足以造成土壤污染的危險狀態(tài)即可。

3.適當加大懲罰力度，當違法成本高的時候，犯罪者基于利益的考慮，將選擇自己的行為方式。

(三)健全土壤污染防治管理體制

1.明確環(huán)境保護主管部門作為土壤污染防治工作中的統(tǒng)管地位，以法律的形式規(guī)定其統(tǒng)一監(jiān)督管理的權限，同時明確農業(yè)部門、水利部門、國土資源部門等部門的權限范圍，避免出現(xiàn)權限交叉的局面。

2.可以在一個部門統(tǒng)一管理的基礎上，建立協(xié)調機構，加強各部門之間的分工和協(xié)調，確保有關資源和數(shù)據(jù)的互通共享，有主有次、有分有合，協(xié)同推進土壤污染防治。

3.明確政府在土壤污染防治中的作用，即政府發(fā)揮決策、監(jiān)督作用，而非具有土壤污染防治的職責。

第2篇：生態(tài)修復評估范文

我國環(huán)評制度是20世紀70年代在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上逐步形成的。受特定時期經(jīng)濟社會發(fā)展條件的制約，環(huán)評監(jiān)管機制主要以建設項目環(huán)評審批和規(guī)劃環(huán)評審查為核心，以環(huán)評文件分類管理、分級審批制度為主線。我國環(huán)評法律制度雖然搭起了相對完備的制度框架，可在制度的內涵和具體執(zhí)行上未能較好達到環(huán)評核心理念的要求，《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》在一定程度上就是“環(huán)評審查審批法（條例）”，環(huán)評的權威性、實效性與發(fā)達國家相比差距較大。從環(huán)評法律執(zhí)行及監(jiān)管的總體狀況看，建設項目未批先建、未批先投和規(guī)劃未評先批、批后補評等違法行為突出，普適性的環(huán)評審查審批制已事實上失靈；從環(huán)評執(zhí)行效果看，建設項目批建不符、重大變動和規(guī)劃評而不用、禁而不止較為普遍，說明事中事后監(jiān)管的不力，也說明環(huán)評質量特別是環(huán)評文件質量存在不足；從環(huán)評后續(xù)監(jiān)管看，企業(yè)未落實環(huán)評文件的要求，變更環(huán)保措施，超標、超總量、超種類排污等違法行為屢禁不止；從總體環(huán)境質量變化趨勢看，在污染防治、違法責任追究等相關制度不斷強化的情況下，一些污染物排放量仍隨著經(jīng)濟總量的增長而呈上升趨勢，污染預防制度的實施與預期效果差距較大。導致環(huán)評監(jiān)管機制困境的原因是多方面的，其中關鍵因素之一就是以審批審查為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制存在嚴重缺陷與不足，環(huán)評活動圍繞著審批審查在運轉，以通過審批審查為目的，環(huán)評結論在幫助委托單位發(fā)現(xiàn)并解決真實的環(huán)境問題、優(yōu)化決策、源頭預防污染和破壞方面的作用沒有充分發(fā)揮，也沒有能夠在指導和約束建設單位和規(guī)劃執(zhí)行單位在實踐中減少和控制環(huán)境問題上發(fā)揮應有的作用。本文認為，將環(huán)評監(jiān)管機制的核心由環(huán)評審批審查調整為環(huán)評文件質量管理，圍繞環(huán)評文件質量完善環(huán)評監(jiān)管機制，可有效解決當前環(huán)評制度面臨的困境和發(fā)展問題。環(huán)評監(jiān)管法律機制應該以環(huán)評文件質量管理為核心環(huán)評制度是規(guī)范環(huán)評文件的編制和修改、征求意見及博弈、審查審批、執(zhí)行落實、跟蹤反饋與調節(jié)參與評價各方關系的法律制度。環(huán)評監(jiān)管制度應該是圍繞環(huán)評文件的編制、審查、實施等全過程的質量監(jiān)管制度，從某種程度上講就是環(huán)評文件質量管理制度。我國以往環(huán)評法律以審查審批制為核心，反映了環(huán)評制度初期我國的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，推動了環(huán)評法律制度的建立和施行。但環(huán)評審查審批只是程序，環(huán)評文件質量才是實質；環(huán)評審查審批是環(huán)評的具體環(huán)節(jié)，環(huán)評文件質量管理則貫穿全過程。將環(huán)評制度的核心調整到環(huán)評文件質量管理上，具有充分的必要性和可行性，也許可以系統(tǒng)解決環(huán)評制度體系面臨的困境和發(fā)展難題，保障環(huán)評制度持續(xù)發(fā)展。

環(huán)評文件的地位決定了環(huán)評文件質量管理的核心地位

環(huán)評文件質量是衡量環(huán)評法律制度有效性的關鍵：第一，環(huán)評文件是環(huán)評法律制度有效實施的體現(xiàn)。作為環(huán)評法律制度實施的主要工具和成果，依法編制的環(huán)評文件是規(guī)劃和建設項目的環(huán)境可行性的基礎，環(huán)評文件內容體現(xiàn)了各相關方關系調整的主要成果，連接著建設單位或規(guī)劃編制單位、環(huán)評機構、規(guī)劃環(huán)評審查小組的召集部門或有關審批機關、進行技術評估的技術機構、有關專家、可能受影響的公眾等相關主體，串聯(lián)起環(huán)評業(yè)務的委托、環(huán)評文件的編制、審查審批、實施和后評估等環(huán)評工作全過程，是確認環(huán)評參與各方的權利、義務和法律責任的重要依據(jù)。第二，環(huán)評文件質量是環(huán)評法律制度有效落實的關鍵。環(huán)評作為源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要制度，其制度成效在一定程度上決定了后續(xù)的環(huán)保監(jiān)督檢查、環(huán)保設施設計與建設、環(huán)保設施驗收、環(huán)保措施落實與后環(huán)評、排污許可證管理等系列法律制度的施行效果，環(huán)評文件是連接環(huán)評制度與這些法律制度的“中介”，其質量是環(huán)評法律制度實施成效的重要標準，對環(huán)評監(jiān)管法律機制目標的實現(xiàn)具有決定性影響。第三，環(huán)評文件內容是環(huán)評制度強制性、權威性的標志。環(huán)評文件記載了規(guī)劃或建設項目涉及的環(huán)境管理要求、環(huán)境標準和技術規(guī)范等各項規(guī)定，“白紙黑字”并經(jīng)過法定程序而成為具有法律效力的文件。環(huán)評文件質量的重要性也體現(xiàn)在，依法經(jīng)過有關部門審批通過的環(huán)評文件是后續(xù)環(huán)境管理法律制度的重要基礎和法定依據(jù)，讓環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行和環(huán)境保護措施的落實行之有據(jù)，便于政府部門的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督。當前，實行以環(huán)評文件質量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制已非常緊迫。第一，實現(xiàn)環(huán)評法律制度功能的需要。環(huán)評制度具有科學性、預測性、綜合性等特點，只有環(huán)評產(chǎn)生的高質量的環(huán)評文件，才能確?？赡艿牟涣辑h(huán)境影響分析評價的準確性、相應預防或減緩不良影響的對策措施的可行性，為環(huán)評制度源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的功能實現(xiàn)提供條件。第二，落實環(huán)評文件法律地位的需要。環(huán)評文件的核心地位是環(huán)評監(jiān)管法律機制核心轉移的根本原因，而實施環(huán)評監(jiān)管制度核心的轉換，有利于環(huán)評文件核心地位的加快確立和鞏固。環(huán)評法律制度已從多個角度規(guī)定了環(huán)評文件的法律效力，環(huán)評文件是確定環(huán)評成果的法定文書，環(huán)評文件質量是環(huán)評和環(huán)?！叭瑫r”等制度有效實施的關鍵。第三，落實環(huán)評主體責任的要求。環(huán)評階段規(guī)劃編制或建設單位多關注環(huán)評文件審查審批結果，而不是環(huán)評行為及環(huán)評文件本身，弱化了環(huán)評的責任主體意識，導致環(huán)評制度的執(zhí)行偏離法律本意。環(huán)評監(jiān)管制度的核心轉移到環(huán)評文件質量，將有助于規(guī)劃編制或建設單位自覺承擔起防止和減少不利環(huán)境影響的義務，并對造成的環(huán)境損害依法承擔責任。第四，提升環(huán)評制度活力和有效性的措施。全面的審查審批制已構成對環(huán)評制度發(fā)展的制約，導致政策環(huán)評和受污染場地修復評估、環(huán)境與健康調查和風險評估等與環(huán)境影響有關的調查評估制度，難以納入環(huán)評規(guī)制的范圍，影響這些制度的落地實施。建設項目環(huán)評過大的審批量、過高的審批通過率給環(huán)評制度帶來了負面影響。以環(huán)評文件質量為核心，分類實施審查審批與承諾備案、征求意見、聽證論證等環(huán)評模式，將有助于恢復環(huán)評法律制度的活力。第五，適應政府職能轉變和行政審批制度改革的要求。行政許可屬于嚴格的規(guī)制形式，環(huán)評有關審批的制度與國務院放管服改革要求不相適應，與環(huán)境管理轉型要求存在較大差距；編制環(huán)評文件的建設項目在實際排污之前須申請由環(huán)保部門實施的環(huán)評、排污許可兩次許可，合法性與合理性存疑。

環(huán)評監(jiān)管機制調整到為以環(huán)評文件質量管理

為核心已具備條件結合環(huán)評監(jiān)管機制與相關法律制度的發(fā)展情況，以及環(huán)境行政、經(jīng)濟、科技等方面的理論發(fā)展和實務經(jīng)驗，實行以環(huán)評文件質量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制的時機恰當、條件成熟，體現(xiàn)在以下幾方面。第一，從環(huán)評法律制度看，環(huán)評文件是環(huán)評法律制度的核心，實際上有關環(huán)評文件質量管理的規(guī)定已成為環(huán)評法律制度的重要內容，相關條款增多、制度銜接更好、法律責任相對完善。環(huán)評審批不再作為建設項目管理的前置條件，實行審批制的建設項目范圍已經(jīng)縮減，環(huán)評文件中占比約50%的登記表實行備案。第二，從其他環(huán)保法律制度看，環(huán)評文件的法律地位和功能在項目“三同時”、環(huán)保驗收、排污許可等制度已有體現(xiàn)，環(huán)評制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證先決條件，排污許可證為環(huán)評制度把關，對環(huán)評文件質量的提升形成了倒逼作用。同時環(huán)評事中事后監(jiān)管已覆蓋項目建設和運行的全過程，排污許可制度對項目排污前的環(huán)境行為構成了有力規(guī)制，污染防治制度的健全和環(huán)保措施的成熟可確保項目不利環(huán)境影響得到控制，實質上弱化了環(huán)評審批制對項目環(huán)境可行性及環(huán)保措施進行優(yōu)化把關的功能。第三，從環(huán)境科技的發(fā)展看，環(huán)評管理制度以及相應的標準規(guī)范、技術導則的完善，讓環(huán)評行為有“法”可依、有“規(guī)”可循，為環(huán)評工作乃至環(huán)評文件的質量提供了技術保障。環(huán)境管理的標準化、程序化可為企業(yè)的環(huán)境行為提供規(guī)范和指導，相對成熟穩(wěn)定的污染治理技術可保障項目的達標排污。第四，從社會治理制度看，全社會的環(huán)保意識和法制意識增強，有利于公眾知悉、參與、監(jiān)督相關環(huán)評行為和企業(yè)環(huán)境行為的機制初步建立，包括排污者對環(huán)境法律規(guī)范的自覺遵守和對可能影響環(huán)境的行為的自我約束，環(huán)保部門對監(jiān)管法律制度的不斷完善和規(guī)范執(zhí)行，有關公眾對企業(yè)環(huán)評和相關環(huán)境行為的主動參與和依法監(jiān)督。第五，從市場經(jīng)濟的發(fā)展看，第三方技術服務機構監(jiān)管制度尤其是法律責任制度的完善，促進了環(huán)評市場的規(guī)范運行。環(huán)評隊伍能力水平的提升，可基本滿足市場對高質量環(huán)評文件的需要。第六，從環(huán)評文件管理實務看，環(huán)保部門組織對環(huán)評文件多元化管理進行了實踐和探索，包括環(huán)保部推動的規(guī)劃園區(qū)內項目試點降低環(huán)評類別和簡化手續(xù)、部分地區(qū)實行的對水利等民生項目的打包審批、環(huán)境影響報告表試行備案、對非重大變動實行清潔生產(chǎn)管理等，對環(huán)評文件非審查審批制管理提供了經(jīng)驗。國家推動建立環(huán)評基礎數(shù)據(jù)庫以及環(huán)評工作質量監(jiān)管數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、環(huán)評文件全本公開等，為環(huán)評文件質量監(jiān)管的數(shù)據(jù)化、大眾化奠定了基礎。

完善以環(huán)評文件質量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制的設想

抓環(huán)評文件質量管理可以說是抓住基礎性根本性的問題。當然，建立以環(huán)評文件質量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制需要對環(huán)評制度本身進行一定的完善與重構。完善以環(huán)評文件質量管理為核心的環(huán)評管理措施第一，改進環(huán)評文件的分類管理制度。環(huán)評文件分類管理制度是環(huán)評的基礎性制度之一，其內容應該根據(jù)環(huán)評規(guī)制范圍的變化而調整。明確納入環(huán)評的相關政策和法律法規(guī)的范圍及其評價方法和程序；明確并減少編制規(guī)劃環(huán)評環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃類別，相應增加編制報告書的規(guī)劃類別，注重發(fā)揮“三線一單”（指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單）的作用；對有關調查評估活動的環(huán)評，應制定分別實施審批或備案的具體范圍和實施方式；對建設項目環(huán)評，應從方便操作和對監(jiān)管有利的角度，取消環(huán)境影響報告表，將其分為實行審批制的環(huán)境影響報告書、實行告知備案制的環(huán)境影響登記表。做好環(huán)評與排污許可制度的對接，除非涉及環(huán)境影響特別復雜且環(huán)境風險重大或者涉及環(huán)境敏感區(qū)域的，原則上只要實施排污許可證管理就不再進行環(huán)評管理。第二，完善環(huán)評文件質量管理準則。一是明確目標和原則。環(huán)評工作具有客觀性、綜合性、預測性、科學性，客觀上難以對環(huán)評文件質量進行完全統(tǒng)一的管理和評價。然而，如果不能實現(xiàn)對環(huán)評文件質量的管理，環(huán)評法律制度的有效性將淪為空談。應以“客觀、公開、公正”作為環(huán)評文件質量管理的根本要求，具體應以有利于環(huán)評法律功能的實現(xiàn)、有利于環(huán)評組織方主體責任環(huán)評文件質量是衡量環(huán)評法律制度有效性的關鍵。的落實、有利于環(huán)評制度效能的提升為原則和目標。二是明確質量標準。環(huán)評文件的質量應符合環(huán)評審查審批的有關要求，因此，環(huán)評文件質量標準要緊密圍繞環(huán)評文件審查審批的要求，包括環(huán)評文件審點、環(huán)評文件質量問題的有關規(guī)定等。對于《建設項目環(huán)境保護管理條例》第11條、《建設項目環(huán)境影響評價資質管理辦法》第36條等規(guī)定的建設項目環(huán)評不予批準的5種情形和環(huán)評文件質量較差的5種情形，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第20條、第21條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評報告書重新審查的7種情形和不予通過的2種情形，應注重配套規(guī)范的完善和實施的引導，在實務中真正做到滿足審點要求與質量“好”、不予批準（或不予通過）與質量“差”的實質統(tǒng)一。應圍繞環(huán)評文件質量管理這一核心，抓緊修訂環(huán)評規(guī)范和技術導則體系，組織設計政策環(huán)評等制度的技術體系；相關技術體系的調整和完善應兼顧實行審查審批制或備案制的不同要求，注重企業(yè)自主實施環(huán)評和落實環(huán)保主體責任的規(guī)范與引導。三是確定審點。對環(huán)評文件實行審查仍將是環(huán)評制度實施的重點之一。然而，現(xiàn)行環(huán)評文件審查制度的規(guī)定未能有效區(qū)分環(huán)評文件的審查與編制。不同類型的環(huán)評文件的審查既有統(tǒng)一性，也有差異性，要注重與環(huán)評文件編制的區(qū)別以及不同的法律責任，從法規(guī)政策、經(jīng)濟技術等角度審查環(huán)評文件，為環(huán)評文件審批決策提供參考。以建設項目環(huán)評文件為例，鑒于按要求編制環(huán)評文件并對環(huán)評結論負責是建設單位、環(huán)評單位的責任和義務，審查應突出對環(huán)評論證結果的“審”“查”，將重點放在環(huán)評工作程序的合法性、環(huán)評文件的全面性與真實性、環(huán)評分析預測評估的合規(guī)性、環(huán)境保護措施與已有案例實際運行效果的一致性等。第三，將替代方案列入環(huán)評文件的法定內容。在很多國家，替代方案是環(huán)境影響報告書的重要組成部分，通常做法是將替代方案分為第一可替代方案、第二可替代方案和不實施的延遲活動方案，目的是通過環(huán)評，為擬議中的項目和規(guī)劃選擇對環(huán)境不利影響最少的方案。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）等法律規(guī)定，我國環(huán)評文件的內容缺少對擬議的規(guī)劃或建設項目的替代方案，也缺少對擬議的方案進行調整的意見。從建設項目環(huán)評的主要內容看，環(huán)評階段項目的性質、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝4項已基本確定，唯一的變量是“防治污染、防止生態(tài)破壞的措施”，當缺少替代方案時，環(huán)評文件就變成4個確定內容的描述評價與1個可變內容的科學性、可行性的分析論證。替代方案的缺失導致整個環(huán)評制度的功能由優(yōu)化決策行為變成了優(yōu)化環(huán)保措施，環(huán)評公眾參與、審查等制度由對多個方案進行協(xié)商或博弈變成了同意或不同意的決策意見。環(huán)評文件缺乏替代方案是我國環(huán)評文件質量的重要缺陷。為此，應明確將替代方案納入環(huán)評文件的主要內容，改變目前只能就擬議方案提出環(huán)境影響減緩或控制措施的狀況；就政策環(huán)評和有關環(huán)境影響調查評估制度制定具體規(guī)則時，也應增加替代方案的規(guī)定，以充分考慮對環(huán)境的影響，真正發(fā)揮環(huán)評法律制度對有關經(jīng)濟、技術政策和規(guī)劃、建設項目決策的優(yōu)化作用。

完善環(huán)評文件質量的責任分配制度

第一，厘清環(huán)評文件質量的責任主體。修正環(huán)評文件質量責任主體的不一致問題，規(guī)定環(huán)評文件編制工作的組織者，包括建設單位、規(guī)劃編制單位、政策制定單位和有關活動的組織單位，對環(huán)評文件質量承擔主體責任，并對環(huán)評文件及結論的真實性、全面性負責；環(huán)評文件編制的承擔者，包括實行資質管理的建設項目環(huán)評機構或不需資質條件的規(guī)劃環(huán)評技術服務機構，對環(huán)評文件質量承擔重要責任，對環(huán)評過程中的不負責任、弄虛作假行為承擔法律責任。同時，應立法明確有關環(huán)評文件審查的組織者、進行技術評估的技術機構、接受征求意見的單位和有關專家在環(huán)評文件質量管理中的角色和法律責任。第二，完善環(huán)評法律責任制度。法律應明確參與環(huán)評的各方的法律責任，重點規(guī)定環(huán)評的組織者和環(huán)評技術服務提供者對環(huán)評文件質量的責任。當前，《環(huán)評法》應對制度上尚有爭議且實務中難以落實的環(huán)評機構的法律責任問題做出回應，明確將環(huán)評機構作為環(huán)評法律調整的主要對象之一，規(guī)定環(huán)評機構在環(huán)評文件編制過程中的行為規(guī)范，將法律規(guī)定的違法行為情形與法律責任一一對應，確保法律責任特別是連帶民事責任、刑事責環(huán)境管理的標準化、程序化可為企業(yè)的環(huán)境行為提供規(guī)范和指導。任的合理性和可行性。完善環(huán)評機構法律責任的不銜接之處，對規(guī)劃和建設項目環(huán)評文件編制單位實行同等的規(guī)制，并對規(guī)劃編制和建設單位在環(huán)評過程中的違法行為設定法律責任，改變其責任畸輕的局面。第三，保障環(huán)評技術服務機構的獨立性。環(huán)評機構是環(huán)評制度實施的重要力量，也是環(huán)評法律規(guī)制的薄弱環(huán)節(jié)。法律應對作為技術服務第三方的環(huán)評機構的獨立性做出規(guī)定，除嚴格執(zhí)行不得與審批機關存在任何利益關系的規(guī)定外，還應對環(huán)評機構與規(guī)劃編制或建設單位的委托關系、責任與義務等做出制度安排，保障環(huán)評機構能不受審批機關和環(huán)評組織者的干擾，獨立、專業(yè)地開展環(huán)評，確保環(huán)評過程的科學性、客觀性。應取消環(huán)評機構資質許可管理制度，構建以環(huán)評文件質量為重點的環(huán)評機構準入條件。明確規(guī)定環(huán)評工程師及從業(yè)人員對環(huán)評文件質量的法律責任，保障環(huán)評文件備案制的有效實施。

將充分征求公眾意見作為環(huán)評文件質量的重要保障

針對當前我國環(huán)評公眾參與不完整、不及時、不充分，甚至流于形式、弄虛作假等弊端，應以環(huán)評文件質量為標的構建有效的公眾參與格局。第一，健全建設項目環(huán)評“充分征求公眾意見”的制度安排?！董h(huán)境保護法》要求建設項目環(huán)評應“充分征求公眾意見”，環(huán)評“一法兩條例”應主動對這一規(guī)定做出立法回應。一是充分征求公眾意見要有充分尊重少數(shù)人意見的理念。環(huán)境影響評價是非常少有的、需要考慮少數(shù)人訴求的環(huán)境管理制度。在評價中，最重要的人是那些為了多數(shù)人的利益而承受不合理負擔的人。二是充分征求公眾意見要為編制高質量的環(huán)評文件服務。為了得到高質量的公眾意見，應該建立充分的環(huán)評信息公開、聽取意見、溝通解釋、采納反饋意見的機制，將公參意見作為完善和強化建設項目環(huán)保措施的重要手段。對于實行備案制的環(huán)評文件，要將公眾參與及意見采納情況作為后續(xù)環(huán)境管理制度的內容。三是明確公眾的范圍。明確建設項目可能受影響的公眾就是環(huán)境利益相關者，公眾享有相應的事前知情同意權、事中監(jiān)督權參與權、事后的法律救濟權。第二，明確政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評公眾參與的制度。完善公眾參與程序，建立公眾參與和環(huán)評同步啟動的制度，引導、幫助公眾就替代方案、環(huán)保措施等提出意見，開展充分的信息交流，提升公眾參與效果。要落實環(huán)評組織者對公眾參與的主體責任，明確環(huán)評公眾參與弄虛作假的法律責任。

以環(huán)評事中事后監(jiān)管促進環(huán)評文件質量的提升

環(huán)評作為源頭預防的主要法律制度，環(huán)評監(jiān)管機制不僅針對環(huán)評過程本身，將來更應該強化事中事后監(jiān)管。高質量的環(huán)評文件，可以為后續(xù)環(huán)境管理提供基礎和保障，有助于解決現(xiàn)行環(huán)境管理制度缺乏系統(tǒng)性和整體性的問題。因此，一方面，應通過環(huán)評文件的編制，將環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境經(jīng)濟、公眾參與等制度與環(huán)評制度融合，體現(xiàn)為環(huán)評文件的相關要求，依靠環(huán)評制度的集合性作用，建立完善的源頭預防環(huán)保綜合決策機制。另一方面，強化環(huán)評文件的權威性，以環(huán)評文件為“媒介”將環(huán)評法律制度與環(huán)保設施設計與建設、環(huán)保自主驗收、環(huán)保措施落實與后環(huán)評、排污許可證管理、環(huán)保監(jiān)督檢查等一系列環(huán)保法律制度相融合，將相對割裂的管理制度整合成完善的環(huán)境管理制度體系?！丁笆濉杯h(huán)境影響評價改革實施方案》還要求強化環(huán)境影響后評價。對長期性、累積性和不確定性環(huán)境影響突出、有重大環(huán)境風險或者穿越重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的重大項目，應開展環(huán)境影響后評價，落實建設項目后續(xù)環(huán)境管理。環(huán)評的后續(xù)監(jiān)管和后評估是檢驗環(huán)評文件質量的“標尺”，通過落實環(huán)評事中事后管理可以倒逼環(huán)評文件質量的提升。

作者:李摯萍 李新科 單位:中山大學法學院

參考文獻

[1]環(huán)境保護部.關于印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》的通知[EB/OL].2016-07-15./gkml/hbb/bwj/201607/t20160719_360949.htm##1.