過渡時期的土地政策精選(九篇)
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第1篇：過渡時期的土地政策范文
關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)業(yè)房地產(chǎn)稅收政策長效機制稅制改革
正確認識房地產(chǎn)業(yè)及稅收調(diào)控的地位
(一)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要擺正位置,堅決扭轉(zhuǎn)“房地產(chǎn)依賴癥”
房地產(chǎn)業(yè)從2003年開始,被確認為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),其地位的特殊性一直受中央和地方政府重視。但房地產(chǎn)業(yè)的“過度非理性發(fā)展”也會產(chǎn)生一系列負面作用,導致一些地方政府不惜違法用地;房地產(chǎn)業(yè)的“過度非理性發(fā)展”加劇了人口、土地、資源環(huán)境之間的矛盾;房價上漲過快加劇收入分配不公,造成社會不穩(wěn)定、不和諧的因素;高房價必然抑制居民對其他領(lǐng)域的合理消費,不利于擴內(nèi)需、促消費;地方收入“房地產(chǎn)依賴癥”對其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生資本和土地的擠出效應(yīng),使其他產(chǎn)業(yè)可能被忽視,因此不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必然受到影響;大多數(shù)中央調(diào)控政策的執(zhí)行最終都要靠地方政府,而對“土地財政”和房地產(chǎn)的過度依賴讓地方政府既無力建設(shè)保障性住房,也無心抑制高房價,這可以說是當前宏觀調(diào)控政策作用失靈的一個重要原因。因此,必須擺正房地產(chǎn)業(yè)的地位,房價一味上漲和房地產(chǎn)業(yè)“一枝獨秀”的發(fā)展絕不是房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的模式,必須從根本上扭轉(zhuǎn)這種認識和局面。
(二)房地產(chǎn)稅收調(diào)控要著眼于建立長效機制,努力改善稅收調(diào)控方式
房地產(chǎn)行業(yè)具有的“資金密集型”和對土地的高度依賴性特征,決定了土地政策和貨幣政策是房地產(chǎn)市場調(diào)控最重要的手段,而稅收調(diào)控只能作為一種輔助手段,不宜頻繁使用,相對穩(wěn)定的稅收體系更有利于行業(yè)的健康發(fā)展。
在對房地產(chǎn)市場可以采取的常用調(diào)控政策中,稅收調(diào)控具有明顯的優(yōu)勢。因為金融、信貸等政策調(diào)控往往是“一刀切”,而稅收政策更多是結(jié)構(gòu)性調(diào)整。因此,雖然稅收調(diào)控只是作為一種輔助手段,但在房地產(chǎn)調(diào)控中的作用也日益重要。就稅收調(diào)控而言,現(xiàn)在的問題是:當前房地產(chǎn)業(yè)的稅收政策,沒有一項是從房地產(chǎn)市場長期發(fā)展的角度出臺的。
對前一階段房地產(chǎn)稅收政策的梳理
(一)2005年以來房地產(chǎn)稅收政策的實施情況
我國的房地產(chǎn)稅收政策從2005年以來大致經(jīng)歷了以下幾個階段:第一階段,2005至2008年上半年,其間為應(yīng)對房價偏高、增長幅度偏快等現(xiàn)象,國家出臺了一系列緊縮性政策;第二階段,2008年下半年至2009年底,這一階段為應(yīng)對國際金融危機影響,配合國家的擴內(nèi)需、保增長、惠民生的指導方針,為鼓勵國民購買住房和扶持房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展,稅收政策以寬松政策為主。從以上兩個階段來看,宏觀調(diào)控措施盡管產(chǎn)生了積極的效果,但是從稅收政策看,并沒有達到預(yù)期的效果,國內(nèi)大部分城市房價波動較大,同時在總體上延續(xù)著不斷上漲的趨勢。第三階段,2009年底至今,為遏制部分城市房價又出現(xiàn)過快增長的勢頭,宏觀政策又開始趨緊,相應(yīng)稅收政策方面也開始收緊。
(二)2008年以來國家采取的具體房地產(chǎn)稅收政策
2008年3月,為了支持廉租住房和經(jīng)濟適用房的建設(shè),國家減免廉租房和經(jīng)濟適用房建設(shè)和運行當中涉及的有關(guān)稅收。2008年11月,為了減輕個人購房者的負擔,促進個人住房消費,將個人首次購買90平米以下普通住房契稅稅率統(tǒng)一下調(diào)到1%。同時還規(guī)定個人住房買賣的時候可以免征印花稅,個人銷售住房還可以免征土地增值稅。2008年12月出臺的國辦131號文,規(guī)定對住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的營業(yè)稅暫定一年實行減免政策。規(guī)定個人購買普通住房超過2年(含2年)轉(zhuǎn)讓免征營業(yè)稅;將個人購買普通住房不足2年轉(zhuǎn)讓的,按其轉(zhuǎn)讓收入減去購買住房原價的差額征收營業(yè)稅。個人購買非普通住房超過2年(含2年)轉(zhuǎn)讓按其轉(zhuǎn)讓收入減去購買住房原價的差額征收營業(yè)稅;個人購買非普通住房不足2年轉(zhuǎn)讓的,仍按其轉(zhuǎn)讓收入全額征收營業(yè)稅。這次稅收政策調(diào)整和原來執(zhí)行的政策相比,調(diào)整了住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅的征免期,同時加大了稅收優(yōu)惠的力度。通過這次營業(yè)稅的政策調(diào)整可以降低住房轉(zhuǎn)讓交易成本,促進二手房市場發(fā)展,鼓勵普通住房消費。
2009年1月1日起,國家廢止了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》,消除了內(nèi)外資企業(yè)在房產(chǎn)稅征收方面的“雙軌制”。2009年12月22日,國家下發(fā)財稅[2009]157號文,規(guī)定自2010年1月1日起,個人將購買不足5年的非普通住房對外銷售的,全額征收營業(yè)稅;個人將購買超過5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房對外銷售的,按照其銷售收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業(yè)稅;個人將購買超過5年(含5年)的普通住房對外銷售的免征營業(yè)稅。這次政策調(diào)整把個人購買普通住房后轉(zhuǎn)讓免征營業(yè)稅的時間從2年恢復(fù)為先前的5年,體現(xiàn)了政策較以前開始趨緊。
下一階段完善房地產(chǎn)稅收政策的建議
(一)盡早全面開征物業(yè)稅,改革現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制和土地出讓金制度
開征物業(yè)稅主要是完善財稅制度的需要,同時對調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化資源配置、完善分稅制體系以及抑制房地產(chǎn)投機也能起到積極的作用。至于調(diào)控房價,雖然短期內(nèi)效果尚待考察,但從長遠來講增加房地產(chǎn)保有階段的稅負、改革現(xiàn)行“土地批租”制度,肯定對房價的合理化和避免過快增長有積極的作用。當務(wù)之急是需要認真研究房地產(chǎn)稅制改革的各項現(xiàn)實問題,包括房地產(chǎn)稅的征稅對象和納稅義務(wù)人、計稅依據(jù)、稅目、減免稅、稅收征管以及過渡時期新舊體制的銜接等具體問題,對這些問題逐一研究解決。考慮到改革的難度,可以采取分步驟,由易到難的辦法進行,可以考慮先行開征“房屋空置稅”和“土地閑置稅”等簡單易行的稅種,將來再逐步過渡到全面開征物業(yè)稅。我國的房地產(chǎn)稅收制度必須改革。中國房地產(chǎn)稅制存在的諸多問題,稅制不合理已經(jīng)成為制約房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要原因之一。2010年“兩會”期間,有委員提出房地產(chǎn)稅費涉及12種稅,50項費,一套房合計征收62項各種稅費,這也是高房價的原因之一。新晨
(二)調(diào)整房屋租賃稅負,大力發(fā)展房屋租賃市場
理論上,物業(yè)稅的納稅義務(wù)人應(yīng)該是房產(chǎn)的所有人即業(yè)主,但業(yè)主會不會把此稅轉(zhuǎn)嫁給租戶?事實上,從香港的情況來看,業(yè)主普遍會把物業(yè)稅轉(zhuǎn)嫁到租客身上。租戶除承擔租金外,還多交了稅,可以說政府征收物業(yè)稅是從租客身上收了一筆錢。為了避免這種情況出現(xiàn),必須調(diào)整房屋租賃時的稅負,降低租賃成本,活躍房屋租賃市場。我國稅法規(guī)定個人出租住房要征收六稅一費,不僅稅種多、稅負重,而且在實際征管中偷逃稅款的現(xiàn)象十分嚴重。建議統(tǒng)一稅率,對普通住宅個人住房租賃統(tǒng)一按租金收入的一定比例征稅,以此來盤活空置住房,提高住房的使用效率。
(三)研究開征遺產(chǎn)稅和贈與稅,以配合物業(yè)稅的征收
從世界各國財產(chǎn)稅征收的情況來看,大多都會配以完善的遺產(chǎn)稅和贈與稅以使財產(chǎn)稅的征收不至落空或有漏洞。在房主在世時贈與或者去世后由子女繼承的房產(chǎn)征收遺產(chǎn)稅,這樣可以有效降低房產(chǎn)的長期收益預(yù)期。聯(lián)系到我國的實際,如果征收大額的遺產(chǎn)稅,在一定程度上肯定會降低富人購置固定資產(chǎn)的原動機。那么相應(yīng)就應(yīng)該能起到降低需求的作用,從而起到影響房價的作用。
參考文獻:
1.國務(wù)院辦公廳.關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知,2010(1)
2.陳真誠.不表態(tài)不代表物業(yè)稅不會開征.法制日報,2010(2)
第2篇：過渡時期的土地政策范文
關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)業(yè)房地產(chǎn)稅收政策長效機制稅制改革
正確認識房地產(chǎn)業(yè)及稅收調(diào)控的地位
(一)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要擺正位置,堅決扭轉(zhuǎn)“房地產(chǎn)依賴癥”
房地產(chǎn)業(yè)從2003年開始,被確認為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),其地位的特殊性一直受中央和地方政府重視。但房地產(chǎn)業(yè)的“過度非理性發(fā)展”也會產(chǎn)生一系列負面作用,導致一些地方政府不惜違法用地;房地產(chǎn)業(yè)的“過度非理性發(fā)展”加劇了人口、土地、資源環(huán)境之間的矛盾;房價上漲過快加劇收入分配不公,造成社會不穩(wěn)定、不和諧的因素;高房價必然抑制居民對其他領(lǐng)域的合理消費,不利于擴內(nèi)需、促消費;地方收入“房地產(chǎn)依賴癥”對其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生資本和土地的擠出效應(yīng),使其他產(chǎn)業(yè)可能被忽視,因此不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式必然受到影響;大多數(shù)中央調(diào)控政策的執(zhí)行最終都要靠地方政府,而對“土地財政”和房地產(chǎn)的過度依賴讓地方政府既無力建設(shè)保障性住房,也無心抑制高房價,這可以說是當前宏觀調(diào)控政策作用失靈的一個重要原因。因此,必須擺正房地產(chǎn)業(yè)的地位,房價一味上漲和房地產(chǎn)業(yè)“一枝獨秀”的發(fā)展絕不是房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的模式,必須從根本上扭轉(zhuǎn)這種認識和局面。
(二)房地產(chǎn)稅收調(diào)控要著眼于建立長效機制,努力改善稅收調(diào)控方式
房地產(chǎn)行業(yè)具有的“資金密集型”和對土地的高度依賴性特征,決定了土地政策和貨幣政策是房地產(chǎn)市場調(diào)控最重要的手段,而稅收調(diào)控只能作為一種輔助手段,不宜頻繁使用,相對穩(wěn)定的稅收體系更有利于行業(yè)的健康發(fā)展。
在對房地產(chǎn)市場可以采取的常用調(diào)控政策中,稅收調(diào)控具有明顯的優(yōu)勢。因為金融、信貸等政策調(diào)控往往是“一刀切”,而稅收政策更多是結(jié)構(gòu)性調(diào)整。因此,雖然稅收調(diào)控只是作為一種輔助手段,但在房地產(chǎn)調(diào)控中的作用也日益重要。就稅收調(diào)控而言,現(xiàn)在的問題是:當前房地產(chǎn)業(yè)的稅收政策,沒有一項是從房地產(chǎn)市場長期發(fā)展的角度出臺的。
對前一階段房地產(chǎn)稅收政策的梳理
(一)2005年以來房地產(chǎn)稅收政策的實施情況
我國的房地產(chǎn)稅收政策從2005年以來大致經(jīng)歷了以下幾個階段:第一階段,2005至2008年上半年,其間為應(yīng)對房價偏高、增長幅度偏快等現(xiàn)象,國家出臺了一系列緊縮性政策;第二階段,2008年下半年至2009年底,這一階段為應(yīng)對國際金融危機影響,配合國家的擴內(nèi)需、保增長、惠民生的指導方針,為鼓勵國民購買住房和扶持房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)展,稅收政策以寬松政策為主。從以上兩個階段來看,宏觀調(diào)控措施盡管產(chǎn)生了積極的效果,但是從稅收政策看,并沒有達到預(yù)期的效果,國內(nèi)大部分城市房價波動較大,同時在總體上延續(xù)著不斷上漲的趨勢。第三階段,2009年底至今,為遏制部分城市房價又出現(xiàn)過快增長的勢頭,宏觀政策又開始趨緊,相應(yīng)稅收政策方面也開始收緊。
(二)2008年以來國家采取的具體房地產(chǎn)稅收政策
2008年3月,為了支持廉租住房和經(jīng)濟適用房的建設(shè),國家減免廉租房和經(jīng)濟適用房建設(shè)和運行當中涉及的有關(guān)稅收。2008年11月,為了減輕個人購房者的負擔,促進個人住房消費,將個人首次購買90平米以下普通住房契稅稅率統(tǒng)一下調(diào)到1%。同時還規(guī)定個人住房買賣的時候可以免征印花稅,個人銷售住房還可以免征土地增值稅。2008年12月出臺的國辦131號文,規(guī)定對住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的營業(yè)稅暫定一年實行減免政策。規(guī)定個人購買普通住房超過2年(含2年)轉(zhuǎn)讓免征營業(yè)稅;將個人購買普通住房不足2年轉(zhuǎn)讓的,按其轉(zhuǎn)讓收入減去購買住房原價的差額征收營業(yè)稅。個人購買非普通住房超過2年(含2年)轉(zhuǎn)讓按其轉(zhuǎn)讓收入減去購買住房原價的差額征收營業(yè)稅;個人購買非普通住房不足2年轉(zhuǎn)讓的,仍按其轉(zhuǎn)讓收入全額征收營業(yè)稅。這次稅收政策調(diào)整和原來執(zhí)行的政策相比,調(diào)整了住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅的征免期,同時加大了稅收優(yōu)惠的力度。通過這次營業(yè)稅的政策調(diào)整可以降低住房轉(zhuǎn)讓交易成本,促進二手房市場發(fā)展,鼓勵普通住房消費。
2009年1月1日起,國家廢止了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》,消除了內(nèi)外資企業(yè)在房產(chǎn)稅征收方面的“雙軌制”。2009年12月22日,國家下發(fā)財稅[2009]157號文,規(guī)定自2010年1月1日起,個人將購買不足5年的非普通住房對外銷售的,全額征收營業(yè)稅;個人將購買超過5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房對外銷售的,按照其銷售收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業(yè)稅;個人將購買超過5年(含5年)的普通住房對外銷售的免征營業(yè)稅。這次政策調(diào)整把個人購買普通住房后轉(zhuǎn)讓免征營業(yè)稅的時間從2年恢復(fù)為先前的5年,體現(xiàn)了政策較以前開始趨緊。
下一階段完善房地產(chǎn)稅收政策的建議
(一)盡早全面開征物業(yè)稅,改革現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制和土地出讓金制度
開征物業(yè)稅主要是完善財稅制度的需要,同時對調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化資源配置、完善分稅制體系以及抑制房地產(chǎn)投機也能起到積極的作用。至于調(diào)控房價,雖然短期內(nèi)效果尚待考察,但從長遠來講增加房地產(chǎn)保有階段的稅負、改革現(xiàn)行“土地批租”制度,肯定對房價的合理化和避免過快增長有積極的作用。當務(wù)之急是需要認真研究房地產(chǎn)稅制改革的各項現(xiàn)實問題,包括房地產(chǎn)稅的征稅對象和納稅義務(wù)人、計稅依據(jù)、稅目、減免稅、稅收征管以及過渡時期新舊體制的銜接等具體問題,對這些問題逐一研究解決。考慮到改革的難度,可以采取分步驟,由易到難的辦法進行,可以考慮先行開征“房屋空置稅”和“土地閑置稅”等簡單易行的稅種,將來再逐步過渡到全面開征物業(yè)稅。我國的房地產(chǎn)稅收制度必須改革。中國房地產(chǎn)稅制存在的諸多問題,稅制不合理已經(jīng)成為制約房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要原因之一。2010年“兩會”期間,有委員提出房地產(chǎn)稅費涉及12種稅,50項費,一套房合計征收62項各種稅費,這也是高房價的原因之一。
(二)調(diào)整房屋租賃稅負,大力發(fā)展房屋租賃市場
理論上,物業(yè)稅的納稅義務(wù)人應(yīng)該是房產(chǎn)的所有人即業(yè)主,但業(yè)主會不會把此稅轉(zhuǎn)嫁給租戶?事實上,從香港的情況來看,業(yè)主普遍會把物業(yè)稅轉(zhuǎn)嫁到租客身上。租戶除承擔租金外,還多交了稅,可以說政府征收物業(yè)稅是從租客身上收了一筆錢。為了避免這種情況出現(xiàn),必須調(diào)整房屋租賃時的稅負,降低租賃成本,活躍房屋租賃市場。我國稅法規(guī)定個人出租住房要征收六稅一費,不僅稅種多、稅負重,而且在實際征管中偷逃稅款的現(xiàn)象十分嚴重。建議統(tǒng)一稅率,對普通住宅個人住房租賃
統(tǒng)一按租金收入的一定比例征稅,以此來盤活空置住房,提高住房的使用效率。
(三)研究開征遺產(chǎn)稅和贈與稅,以配合物業(yè)稅的征收
從世界各國財產(chǎn)稅征收的情況來看,大多都會配以完善的遺產(chǎn)稅和贈與稅以使財產(chǎn)稅的征收不至落空或有漏洞。在房主在世時贈與或者去世后由子女繼承的房產(chǎn)征收遺產(chǎn)稅,這樣可以有效降低房產(chǎn)的長期收益預(yù)期。聯(lián)系到我國的實際,如果征收大額的遺產(chǎn)稅,在一定程度上肯定會降低富人購置固定資產(chǎn)的原動機。那么相應(yīng)就應(yīng)該能起到降低需求的作用,從而起到影響房價的作用。
參考文獻:
1.國務(wù)院辦公廳.關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知,2010(1)
2.陳真誠.不表態(tài)不代表物業(yè)稅不會開征.法制日報,2010(2)
第3篇：過渡時期的土地政策范文
一、進一步培育農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟的核心:完善市場主體
進一步發(fā)育農(nóng)村市場經(jīng)濟,就必須完善農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀主體。農(nóng)業(yè)微觀主體是農(nóng)戶。在農(nóng)業(yè)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,政府應(yīng)采取有效的政策措施,來界定和保護農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán),使他們安居樂業(yè)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動而不受各種侵權(quán)行為的困擾。其界定的基本思路如下:第一,明晰農(nóng)戶經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)。在堅持農(nóng)村集體所有制為主體的前提下,要努力發(fā)展多種形式的所有制關(guān)系,使所有者多元化,所有制結(jié)構(gòu)合理化,實現(xiàn)財產(chǎn)主體多元化。其基本措施是:(1)在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎(chǔ)上,放手發(fā)展個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、中外合資經(jīng)濟,形成農(nóng)村多種經(jīng)濟成份長期并存、活躍發(fā)展的格局。(2)農(nóng)村土地制度改革的主要方向,不是變更土地所有制的性質(zhì),而是在土地公有制基礎(chǔ)上根本改革傳統(tǒng)的農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)在集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間進行符合規(guī)律的界定,重新界定農(nóng)村集體所有的土地所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的實現(xiàn)形式,確定土地公有制所有權(quán)的人格化代表,實行土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和分配權(quán)的分解。在此基礎(chǔ)上,嚴格界定各財產(chǎn)利益主體的權(quán)力、責任和利益,形成各利益主體之間的經(jīng)濟和法律的關(guān)系及利益的約束關(guān)系。在新型的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上,發(fā)給土地使用權(quán)證,使承包土地具有法律保障,通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)證的形式促使土地流轉(zhuǎn)。同時,還要建立農(nóng)村土地有償合作制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地收益分配及土地投入制度。(3)將土地以外的集體財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進一步明晰化。當前應(yīng)從清理集體資產(chǎn)入手來明確農(nóng)戶經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)。一是對集體所有的資產(chǎn)和資金進行全面的清查,摸清“家底”;二是對農(nóng)戶資產(chǎn)所有權(quán)進行界定,劃清資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬關(guān)系,把應(yīng)屬于農(nóng)戶所有的資產(chǎn)權(quán)益收回來,切實解決農(nóng)戶及其權(quán)益被侵占流失的問題;三是對必須重估的集體資產(chǎn)價值進行評估,解決資產(chǎn)帳面與資產(chǎn)價值相背離的問題;四是對經(jīng)營者占用價值總量或資本進行核定,明確農(nóng)民經(jīng)營集體資產(chǎn)的責任。逐步建立以集體資產(chǎn)占用價值量或集體資金效益評價和考核經(jīng)營成果的集體資產(chǎn)管理新體制、新方法,促進集體資產(chǎn)的有效利用和優(yōu)化配置。第二,科學地界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的轉(zhuǎn)讓權(quán)。發(fā)展市場經(jīng)濟需要在經(jīng)濟上、法律上嚴格確立農(nóng)戶獨立商品生產(chǎn)者的地位,與這種宏觀要求相適應(yīng),界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的著眼點應(yīng)放在強化農(nóng)戶的自主權(quán)上。除了土地使用權(quán),部分收益權(quán)之外,土地使用的轉(zhuǎn)讓權(quán)可以交給農(nóng)戶。目前,應(yīng)該明確土地轉(zhuǎn)讓權(quán)在什么意義和什么程度上歸集體,在什么意義和程度上歸農(nóng)戶。同時制定和完善農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的監(jiān)督制度,允許農(nóng)戶合理地轉(zhuǎn)讓土地,保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序性。堅持從發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟的實際出發(fā),制定比較合理規(guī)范而又切實可行的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)管理條例。以法律形式對參與農(nóng)村土地市場主體、土地轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓程度、轉(zhuǎn)讓價格、違約責任、利益調(diào)節(jié)等重要問題進行規(guī)范。鼓勵和保障符合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展客觀要求的土地轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)。
二、進一步發(fā)育農(nóng)村市場經(jīng)濟的關(guān)鍵:市場體系的建設(shè)
根據(jù)發(fā)達的市場經(jīng)濟國家對農(nóng)業(yè)調(diào)控的經(jīng)驗,符合市場經(jīng)濟要求的市場體系,不僅包括發(fā)達的商品市場,還包括發(fā)達的生產(chǎn)要素市場;不僅包括發(fā)達的現(xiàn)貨市場,還包括發(fā)達的期貨市場。按這個標準來衡量,在經(jīng)濟過渡時期,我國農(nóng)村的市場體系是發(fā)育不全的。因而培育一個完善的市場體系是進一步發(fā)育我國的農(nóng)村市場經(jīng)濟的關(guān)鍵。首先,政府應(yīng)繼續(xù)放開產(chǎn)區(qū)的初級市場。從90年代以來,我國絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的市場、價格和經(jīng)營已經(jīng)放開。但對國計民生影響最大的糧食、棉花市場尚未放開,已成為制約農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)的主要因素。政府應(yīng)采取措施逐步放開,在減少國有限額收購任務(wù)前提下常年開放糧食市場,特別是產(chǎn)區(qū)的初級市場和大部分縣以上的糧食批發(fā)市場?？绲貐^(qū)的糧食購銷活動主要通過縣和縣以上糧食批發(fā)市場進行,銷區(qū)流通企業(yè)(包括國有、集體、個體和私營)暫時不允許到產(chǎn)區(qū)農(nóng)村基層(包括集貿(mào)市場、農(nóng)戶、個體私營糧商、集體糧食企業(yè)和國有糧食企業(yè))直接收購原糧。同時,也要有秩序地開放產(chǎn)品初級市場,應(yīng)允許產(chǎn)區(qū)基層糧食企業(yè)(包括國有、集體糧食企業(yè)和個體私營糧商)通過市場競爭收購農(nóng)戶完成國家定購任務(wù)后的商品糧。但這些糧食應(yīng)主要通過地、縣以上糧食批發(fā)市場銷售,一般不得越過當?shù)乜h以上糧食批發(fā)市場直接與銷區(qū)糧食企業(yè)(包括個體、私營、集體和國有企業(yè)等)成交。其次,在市場體系中,應(yīng)充分發(fā)揮目前批發(fā)市場的中心作用。我國所要建立的正是以批發(fā)市場為中心的市場體系。批發(fā)市場應(yīng)分為中央級批發(fā)市場和區(qū)域性批發(fā)市場。中央級批發(fā)市場主要經(jīng)營跨省域的糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)業(yè)務(wù),通常由中央政府直接干預(yù),并對全國農(nóng)產(chǎn)品市場價格產(chǎn)生重大影響。區(qū)域性批發(fā)市場又分為區(qū)域中心性批發(fā)市場和市區(qū)性批發(fā)市場,主要經(jīng)營本省和本地區(qū)的糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)業(yè)務(wù),其輻射力往往是地區(qū)性的。兩級批發(fā)市場要明確分工批發(fā)的權(quán)限。中央政府實行宏觀調(diào)控,應(yīng)主要通過中央批發(fā)市場進行吞吐調(diào)節(jié),進而影響區(qū)域性批發(fā)市場和其他各類市場。地方政府對區(qū)域性批發(fā)市場的調(diào)控,既要考慮中央政府的作用,又要承擔對區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場進行調(diào)節(jié)。兩級批發(fā)市場調(diào)節(jié)需要互通信息,建立準確、迅速、方便低廉的信息網(wǎng)絡(luò),快速地把中央級現(xiàn)貨批發(fā)市場價格和期貨市場的交易價格、品種、數(shù)量等信息傳送到全國各地市場以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和流通企業(yè)。使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者得到更準確的市場信息。第三,逐步建立地區(qū)性農(nóng)副產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)市場和期貨市場。專業(yè)批發(fā)市場是在專業(yè)市場的基礎(chǔ)上,繼承了“專業(yè)”和“批發(fā)”兩種市場的特點,是一種更適合農(nóng)村商品生產(chǎn)專業(yè)化、社會化、基地化發(fā)展需要的優(yōu)化市場。而期貨市場是指預(yù)先付出少許保證金,在將來的某一確定日期、地點,按照約定的價格、規(guī)格、數(shù)量、品質(zhì)交付并結(jié)清的交易場所。期貨市場一般由專業(yè)批發(fā)市場發(fā)育形成。建立期貨市場是避免大宗農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度波動,產(chǎn)量大幅度搖擺,農(nóng)民單方面承擔市場風險的有效機制。建立專業(yè)批發(fā)市場和期貨市場需根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的情況,循序推進。(1)先在交通便利的農(nóng)產(chǎn)品集散地或?qū)ｍ棶a(chǎn)品加工集中地建立專業(yè)市場,由批零兼營逐步轉(zhuǎn)向批發(fā)為主,再由專業(yè)批發(fā)市場逐步向期貨市場過渡;(2)先選供求數(shù)量大、市場競爭性強的加工產(chǎn)品,如食品、食糖、食品油、中草藥,以及容易儲運的非鮮活的農(nóng)產(chǎn)品,如糧食、大豆、花生、黃麻等,在形成專業(yè)批發(fā)市場的基礎(chǔ)上發(fā)育期貨市場;(3)加強專業(yè)批發(fā)、期貨市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),首先解決好場地、攤位、柜臺等基本設(shè)施,再是搞好配套設(shè)施,如水電、衛(wèi)生、交通、結(jié)算、管理等系統(tǒng)的設(shè)施建設(shè);(4)培育和發(fā)展市場中介人和中介組織,把千家萬戶同市場聯(lián)結(jié)起來,把分散的商品集中到批發(fā)市場或期貨市場,以利降低交易成本。同時,考慮建立期貨商品生產(chǎn)基地,以保證期貨市場的貨源供給。第四,逐步推行和實現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品購銷“契約化”。農(nóng)副產(chǎn)品購銷“契約化”,是國家對農(nóng)業(yè)進行有計劃指導,實現(xiàn)“國家調(diào)控市場、市場引導農(nóng)民”這一目標的重要手段和途徑。具體設(shè)想是:凡國家定購的農(nóng)產(chǎn)品,如糧食、棉花、糖蔗、蠶繭、烤煙等,要委托收購部門同農(nóng)戶簽定好定購合同;凡以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工企業(yè),要事先或委托收購部門與農(nóng)戶鑒定供貨合同;凡從事農(nóng)副產(chǎn)品購銷的部門,要根據(jù)市場需要及自己的購銷計劃同農(nóng)戶簽定產(chǎn)銷合同;凡組織經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)出口的部門和組織,要同農(nóng)戶或生產(chǎn)單位簽定外貿(mào)購銷合同;凡簽定購銷合同必須按合同法進行,堅持自愿、互利、平等,明確各自的權(quán)利義務(wù)及違約責任條款。凡預(yù)先不簽定購銷合同的任何單位和個人,不得以任何理由利用行政職權(quán),強迫交售或設(shè)卡攔路;凡沒有合同約束的農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品(除國家禁止生產(chǎn)和流通的產(chǎn)品外),可以由農(nóng)戶自由銷售。推行農(nóng)副產(chǎn)品購銷“契約化”不應(yīng)受行政區(qū)劃的影響,要破除經(jīng)濟上的“諸侯割據(jù)”和“圍墻政策”,至于地方與中央、產(chǎn)地與加工地、內(nèi)銷與外貿(mào)的利益問題,可以通過相應(yīng)的政策措施或協(xié)商解決。
第4篇：過渡時期的土地政策范文
數(shù)據(jù)公布后，人們?nèi)玑屩刎?。?yīng)該說，這次宏觀調(diào)控突出的特點就是未雨綢繆，中央政府吸取了1993年調(diào)控的經(jīng)驗，及時地采取了果斷措施。宏觀調(diào)控的實施使經(jīng)濟在短期內(nèi)基本實現(xiàn)“軟著陸”.而且最難得的是央行最終仍未動用加息手段。這說明中國當前的經(jīng)濟形勢尚不需要采取全面性的貨幣緊縮措施。它既避免了現(xiàn)在就付出加息的政策成本，也為今后使用加息手段留下了空間。
理論界與政府部門都已認識到調(diào)控成果只是初步的、不穩(wěn)定的。經(jīng)濟運行中的突出問題還未得到根本解決、部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資增速依然偏高?，F(xiàn)行的調(diào)控措施是行政手段與市場手段的結(jié)合，而并非真正意義上的市場宏觀調(diào)控。從經(jīng)濟學上考察，這種混合型政策工具是非優(yōu)化的，其運用的不足在于：
1.市場經(jīng)濟體制的建立客觀上要求更多地運用市場手段調(diào)控經(jīng)濟。在當前的經(jīng)濟環(huán)境下，為了防止經(jīng)濟的全面過熱，又不得不借助于行政手段。而行政手段的介入加大了政府對經(jīng)濟運行的控制力量，特別是增加了中央政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度。使人感覺舊體制的遺留痕跡依然存在，與市場化改革的取向不符。
2.以行政干預(yù)的辦法為經(jīng)濟降溫，極大地造成市場機制與行政干預(yù)之間的沖突。在當前市場機制已經(jīng)對資源配置發(fā)揮作用的情況下，行政手段的使用既與國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的方向相矛盾。又可能會傷害民營經(jīng)濟的健康成長?？傊?，它對經(jīng)濟增長中有效率的部分產(chǎn)生不利影響。
3.在此次調(diào)控中，中央銀行已經(jīng)使用了公開市場操作、再貼現(xiàn)利率、存款準備金率——三大調(diào)控工具，央行手中只剩下惟一的武器——利率。貨幣政策的優(yōu)點是避免對經(jīng)濟有過強的直接干預(yù)，但它們只是引導性的，其發(fā)揮作用的前提是市場主體要有靈敏的反應(yīng)度。我國現(xiàn)在并不具備這樣的條件。地方政府和國有企業(yè)(甚至包括不少民營企業(yè)）對資金的需求經(jīng)常是不計成本的。因此，在目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，貨幣政策的有效性不足。另外，當前貨幣政策目標的多重性也使貨幣政策的有效性受到影響。
從長期看很自然誘導出的一個重要問題是，經(jīng)濟運行中的波動現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。既然已經(jīng)認識到上述政策工具的弊端。那么，下一次再發(fā)生經(jīng)濟過熱或過冷時。政府是不是為了解燃眉之急依舊是程咬金“三班斧”呢？如果不是的話，政府又何以應(yīng)對呢？
為了充分回答這個問題，需要認識中國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與體制。自20世紀70年代末改革開放以來，我國一直經(jīng)歷著從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，經(jīng)濟體制改革的步伐加快。迄今為止，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與體制的現(xiàn)狀是，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整取得較大進展，但國有經(jīng)濟仍然占有支配性的重要地位。非國有經(jīng)濟得到飛速發(fā)展，政府對經(jīng)濟的管制大為放松，經(jīng)濟的市場化程度不斷提高，市場機制對資源配置開始發(fā)揮作用，但市場的發(fā)育程度還不足以擔負起獨自調(diào)控經(jīng)濟運行的職能。按照過渡經(jīng)濟學的觀點，我國當前還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期。我國著名經(jīng)濟學家厲以寧在《非均衡的中國經(jīng)濟》中，指出與發(fā)達的市場經(jīng)濟相比，我國經(jīng)濟處于“第二類非均衡”狀態(tài)，其特征包括市場不完善，價格不靈活，超額供給或超額需求都存在。不僅如此，參加市場活動的微觀經(jīng)濟單位并非自主經(jīng)營自負盈虧的獨立商品生產(chǎn)者，也不自行承擔投資責任和經(jīng)營風險。《非均衡的中國經(jīng)濟》一書出版已經(jīng)十年有余了。從那之后中國經(jīng)濟的運行狀況和此次經(jīng)濟過熱的特點看，中國經(jīng)濟的“第二類非均衡”屬性仍未消除。它說明我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟體制改革的步伐滯后于經(jīng)濟增長的客觀需求。由此也不難理解目前混合型政策工具的應(yīng)用，它雖然是非優(yōu)化的，但卻是現(xiàn)實的選擇。
經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期宏觀調(diào)控模式的構(gòu)建與改革路徑的選擇有著重大關(guān)系。這里對比一下中國與前蘇聯(lián)及東歐的改革模式很有意義。在20余年的改革歷程中，我國選擇了“漸進式”道路。這種道路的特點是，舊體制的分解與新體制的建立是逐次推進的。而前蘇聯(lián)及東歐的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌不同于中國經(jīng)濟。它們選擇了哈佛大學教授SACHS倡導的“休克療法”。這種方法一步到位，在很短時間內(nèi)就打破了舊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了國有企業(yè)的私有化和經(jīng)濟的自由化。從國際比較的角度看，在前蘇聯(lián)及東歐過渡時期的改革中，過度注重新體制的建設(shè)而相對忽視了經(jīng)濟發(fā)展，市場化改革后普遍出現(xiàn)了嚴重的通貨膨脹、經(jīng)濟衰退等不穩(wěn)定問題。經(jīng)濟增長在一定時期內(nèi)受到較大影響。在付出了相當?shù)慕?jīng)濟與社會代價后，可行的市場經(jīng)濟體制得以確立，宏觀經(jīng)濟逐漸走上穩(wěn)定增長軌道。相比之下，中國在轉(zhuǎn)型過程中則更加重視經(jīng)濟增長與體制變革二者之間的平衡，宏觀經(jīng)濟并未由于體制轉(zhuǎn)換受到明顯的影響。但“漸進式”道路的過程比較漫長。時間越長因體制改革滯后對經(jīng)濟健康成長的負作用就越大。在經(jīng)濟運行出現(xiàn)波動時調(diào)控政策的選擇與執(zhí)行質(zhì)量也因此受到影響，就如同此次遇到的情況一樣。時至今日，成熟的市場經(jīng)濟體制還未在中國建立起來。
比較中國與前蘇聯(lián)及東歐改革模式的孰優(yōu)孰劣是一個見仁見智的問題。依據(jù)制度經(jīng)濟學的“路徑依賴”原理，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。既然中國改革前期選擇了“漸進式”模式，那么后期也只能延續(xù)走“漸進式”道路了。雖然與1993年相比，此次調(diào)控中市場機制已經(jīng)能夠顯現(xiàn)出作用。但毋庸諱言，我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期尚未結(jié)束，市場經(jīng)濟體制仍不完善。為了實現(xiàn)宏觀調(diào)控措施從行政手段為主向市場手段為主的轉(zhuǎn)型，我們必須依據(jù)市場經(jīng)濟原則，借鑒前蘇聯(lián)及東歐的改革經(jīng)驗，面向未來建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體制。為此，需要在以下重要方面繼續(xù)做出努力：
1.進一步調(diào)整國有經(jīng)濟布局，構(gòu)建宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)
從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上看，盡管我國國有經(jīng)濟的比重在不斷下降，但國有經(jīng)濟的分布仍然太廣、比重仍然太高，國有經(jīng)濟仍然是投資主體。目前，我國608個工業(yè)小類中，國有企業(yè)涉足604類，占99.3%其中，大中型國有企業(yè)涉足553類，占87.7%。2002年，國有和國有控股工業(yè)企業(yè)占國有和規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)的比重為48.3%國有經(jīng)濟在全社會固定資產(chǎn)投資的比重為43.4%。發(fā)達國家國有經(jīng)濟比重一般在5%左右。顯然，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)線過長妨礙了真正意義上宏觀調(diào)控的有效實施。因為無論是宏觀意義上的國有經(jīng)濟，還是微觀意義上的國有企業(yè)都有財務(wù)“軟約束”的性質(zhì)，市場調(diào)控手段的效果很有限。因此，必須繼續(xù)進行國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整，收縮國有經(jīng)濟的分布戰(zhàn)線，把國有經(jīng)濟的比例降至一個適當?shù)乃?。同時，相輔相成地促進民營經(jīng)濟成長。通過產(chǎn)權(quán)制度和股份制改造，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，使國有資本同民間資本進一步融合，從源頭上構(gòu)建宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)，
2.從體制上推進政府改革，實現(xiàn)政府的全面轉(zhuǎn)型
隨著市場化進程的不斷推進，政府改革成了我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期最具有全局性、深刻性的關(guān)鍵問題。對宏觀經(jīng)濟進行有效調(diào)控也需要政府的全面改革。當前，我國政府改革滯后于經(jīng)濟市場化變遷的客觀要求，政府職能設(shè)置與市場經(jīng)濟體制不符合。主要表現(xiàn)在：政府工作中經(jīng)濟建設(shè)所占比重過高，而對于社會目標與公共服務(wù)關(guān)注不夠。2003年春天爆發(fā)的SARS危機直接暴露出我國政府在公共衛(wèi)生和醫(yī)療、尤其是農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療中的欠賬太多，說明政府的現(xiàn)狀離公共服務(wù)型政府的目標還相距甚遠。在經(jīng)濟領(lǐng)域，政企不分、政府代替市場決策的問題依然存在，我國重大投資項目的審批權(quán)長期以來都掌握在國家手里，政府對企業(yè)經(jīng)營活動和微觀經(jīng)濟運行仍然管理過多、過細。值得欣慰的是，這種狀況也在變化之中。剛剛頒布實施的《行政許可法》與《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》就是政府在自身改革與建設(shè)方面做出的兩大重要舉措。各級政府應(yīng)當以此之貫徹為契機，適應(yīng)建立市場經(jīng)濟體制的需要，按照全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的要求，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變：(1）由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變；(2）由投資財政型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；(3）由靠行政命令直接調(diào)控經(jīng)濟向靠市場間接調(diào)控經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。
3.明確事權(quán)劃分，以法律為基礎(chǔ)規(guī)范中央與地方的關(guān)系
中央與地方的關(guān)系也是宏觀調(diào)控能否奏效的重要因素。究其原因，地方政府在此次經(jīng)濟過熱中扮演了比中央政府更重要的角色。2004年頭兩個月，中央項目投資只增長了12.1%，而地方項目投資卻猛增了64.9%。因此，此次宏觀調(diào)控很大程度上針對地方政府的經(jīng)濟行為，例如，國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一土地管理，清理開發(fā)區(qū)。然而據(jù)報道，宏觀調(diào)控在一些地方遭受到反彈。有觀點認為，中央出臺的一些措施已經(jīng)脫離宏觀調(diào)控范疇，直接干預(yù)了地方經(jīng)濟的運行。
1994年財政分稅制改革后，地方政府在財政上的獨立性和壓力同時增大。各地政府都把擴大投資作為經(jīng)濟發(fā)展的主要方式。由于經(jīng)濟市場化程度的加深，地方政府和企業(yè)在市場中都已經(jīng)有了很強的獨立于中央政府的利益。地方政府投資中雖有盲目沖動的一面，但也不能由此一概否定地方政府經(jīng)濟行為中間合理的成分。地方城市建設(shè)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整都需要高投資來支持。
第5篇：過渡時期的土地政策范文
[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)；公共財政；地方政府財政收支
[作者簡介]龔明明，四川大學公共管理學院碩士研究生，四川成都610064
[中圖分類號]F8
[文獻標識碼]A
[文章編號]1672―2728{2007)02―0028―03
一、公共服務(wù)和公共財政的相關(guān)理論基礎(chǔ)
1．新公共服務(wù)行政觀。上世紀八九十年代，伴隨著重塑政府運動的興起和發(fā)展，以企業(yè)家政府理論為代表的新公共管理(NPM)主義風靡各國的公共行政理論界和實務(wù)界。這一思潮實質(zhì)上是在強調(diào)效率、效能和市場導向。作為對該思潮的反思和批判，美國著名行政學家登哈特提出了全新的行政觀――新公共服務(wù)論。它是指公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一整套理念。該思想的基本觀點在于：
(1)政府的職能在于服務(wù)，而非掌舵。過去的政府總是試圖成為時代的策劃者和帶頭人；而現(xiàn)今的政府需要基于公民權(quán)和公共精神，提供問題解決的辦法和基本服務(wù)。
(2)重視人，而不僅僅是生產(chǎn)效率。公務(wù)員和公共機構(gòu)應(yīng)該善待公民，更多地關(guān)注公民長遠的、基本的需要和利益。
(3)公民權(quán)比企業(yè)家精神更為重要。政府的責任是多元的，保障公民的基本權(quán)利和社區(qū)的和諧也是應(yīng)有之義。
可以看到，新公共服務(wù)論的關(guān)注點落實到了公民權(quán)和公民社會以及“以人為本”。今天中國的發(fā)展模式是以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，推動全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會。相應(yīng)地，政府的任務(wù)與目標應(yīng)該是以規(guī)范化與服務(wù)為導向，強化執(zhí)行力，改進公共服務(wù)，著力解決就業(yè)、就學、就醫(yī)、社會保障、社會治安和環(huán)境保護等人民群眾普遍關(guān)心的、最基本的問題，以塑造政府的公信力。
2．公共財政內(nèi)涵及管理制度。從經(jīng)濟學角度講，公共財政活動是政府用一定的方式獲取資源、籌集收入，并按社會的公共需要來支配、使用這部分占有的資源，是社會經(jīng)濟資源配置和再配置的活動或過程。其核心在于“公共性”，這也就決定了它的四大內(nèi)涵特征：
(1)彌補市場失效的財政。所謂的市場失效是某些服務(wù)無法通過市場來提供，而需要借助政府的公權(quán)力來強制彌補。包括人們活動的外部效應(yīng)(外溢性)、社會的分配不公、基本公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供等等。
(2)公平的財政。這里的“公平”是指一視同仁地對待每一個公民和市場主體，從而保證一國范圍內(nèi)所有的國民平等地享有基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)，也實現(xiàn)市場主體擁有一個平等的競爭環(huán)境。
(3)非營利性的財政。從根本上講，政府活動的出發(fā)點不在于獲取經(jīng)濟收益，而在于行使由每一個公民所讓渡出來的公權(quán)力。
(4)法制的財政。市場經(jīng)濟條件下的公共財政運作與每一個公民、法人和其他組織有著極為密切、頻繁的聯(lián)系，這樣的公權(quán)力行使更需要置于法律法規(guī)的約束和監(jiān)督下。
我國現(xiàn)行的財政管理體制是1994年確定的分稅制，它對我國的經(jīng)濟建設(shè)起到了不可忽視的作用，保證了國家能夠集中財力搞好最重要的經(jīng)濟建設(shè)項目，也強化了中央對地方財政收支的控制與監(jiān)督。另一方面，自1995年逐步建立起來的轉(zhuǎn)移支付制度對調(diào)整轄區(qū)效益外溢問題、平衡地區(qū)財政利益和保證中央政府的核心地位都起著積極的作用。同時，也應(yīng)該看到，財政收入的向上集中使得地方政府事權(quán)與財權(quán)不對稱，從而導致公共服務(wù)乏力；區(qū)域財政收支的不平衡更導致了東、中、西部基礎(chǔ)公共服務(wù)的不均等。這樣的橫縱兩對矛盾成為建設(shè)和諧社會亟待解決的問題。
二、政府公共服務(wù)乏力現(xiàn)象及原因
1．地方政府行政觀尚未完全轉(zhuǎn)變，政府越位和缺位并存。在過去“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導思想下，各地政府普遍形成了以GDP的絕對增長量為中心的政績觀。由此，經(jīng)濟增長量是硬指標，基本的公共服務(wù)供給卻是軟指標。政府出于區(qū)域利益考慮，管了一些不該管的事情。例如，財政尚未退出盈利性領(lǐng)域，繼續(xù)實行企業(yè)虧損補貼和價格補貼等，這就是所謂的“政府越位”。我們看看當前的財政支出比例，就會發(fā)現(xiàn)直接用于企業(yè)的各項支出、促進經(jīng)濟發(fā)展的各項支出和政府本身支出占了很大份額，一些基本公共服務(wù)開支如基礎(chǔ)教育、社會保障、福利、醫(yī)療衛(wèi)生等反而份額較小。以2004年為例，經(jīng)濟建設(shè)性支出占到了整個中央財政支出的27．8％，處于第一位。社會文教費在整個財政支出所占比例自1992年以來14年問一直徘徊在26％～28％之間。一方面，政府過多地關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化經(jīng)營發(fā)展水平；另一方面，政府的公共服務(wù)能力被弱化，服務(wù)嚴重不到位。這兩方面也就構(gòu)成了所謂的“政府缺位”。
2．央地關(guān)系不明晰，事權(quán)與財權(quán)不匹配。我國自1993年實行分稅制改革以來，事權(quán)和財政支出責任呈現(xiàn)出層層下放和分權(quán)的走向；相反，財政收入?yún)s在層層向中央集中。以2005年為例，中央財政收入占全國財政總收入的52．3％，但中央財政的支出只占全國財政總支出的25．9％；與此相比，地方政府的財政收入僅占47．7％，支出比例卻高達74．1％。在現(xiàn)行的分稅狀況中，中央稅占據(jù)了較大份額，并收走了一些潛力稅種；而地方稅主要來源于營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。一旦增值稅開始進行擴大范圍的改革，將大大縮小營業(yè)稅的稅基；企業(yè)所得稅由于缺乏穩(wěn)定性，作為地方主體稅種也有缺陷。那么，地方的財稅收入實質(zhì)上是不穩(wěn)定和缺乏預(yù)見性的，更多的是需要依賴中央的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和制度性補助。自取消農(nóng)業(yè)稅政策出臺以來，基層的財政收入進一步枯竭，基本上就是依賴上級行政機關(guān)的轉(zhuǎn)移支付。因為我國本來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)稅收入原本要占到一些縣鎮(zhèn)收入的1／3，有的地方甚至高達70％以上。農(nóng)業(yè)稅的取消真正使基層政府成為了向下讓農(nóng)民“增產(chǎn)增收”、向上要落實經(jīng)濟發(fā)展指標的“夾心餅干”。于是，基層政府向上級“討價還價”、各級政府紛紛通過駐京辦要政策、“跑部錢進”的現(xiàn)象層出不窮。在這樣的背景下，理順央地關(guān)系、匹配相應(yīng)的財權(quán)，將直接關(guān)系到政府公共服務(wù)的供給及其效率。
3．區(qū)域發(fā)展不平衡，公民無法享受到均等的基本公共服務(wù)。我國幅員遼闊，由于歷史發(fā)展水平、自然地理條件、地區(qū)人口數(shù)量與質(zhì)量等原因，區(qū)域發(fā)展極不平衡。一些處于中西部的落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務(wù)。以人均財政收入為例，上海和北京都能達到4000元以上；而一些落后省份則大多徘徊在400―600元。
轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)整轄區(qū)效益外溢問題、平衡不同地區(qū)財政凈利益差距、保證區(qū)域間相同的最低服務(wù)標準的有力工具。但我國的轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，轉(zhuǎn)移給地方政府的收入中，具有均衡性作用的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)量、規(guī)模過小。近幾年來，中央對地方的稅收返還數(shù)量是一般性轉(zhuǎn)移支付的10倍左右，經(jīng)濟總量增長越快的地方，稅收返還越多。這樣的結(jié)果是轉(zhuǎn)移支付制度反而拉大了區(qū)域間的財力差距。盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，使中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，是逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距的重要途徑。
三、如何從財政角度強化政府公共服務(wù)能力
1．轉(zhuǎn)變行政觀念，調(diào)整財政支出比例。盡管上世紀八九十年代在西方世界興起的新公共管理運動給存在已久的官僚行政組織注入了新的活力：顧客導向、民營化、競爭機制與市場機制等等，將政府的績效改進、效能競爭上升到新的高度。但這樣的行政精神還不夠，政府官僚們?nèi)耘f擁有極大的權(quán)力來決定公共政策，政府仍舊是一個較為封閉的系統(tǒng)，公民依舊難以完成向主體地位的轉(zhuǎn)變。根據(jù)西方的社會契約論，國家乃是產(chǎn)生于社會契約，是一群自由人為享受公共的權(quán)力和利益而結(jié)合起來的完善團體。公民讓渡出來了公權(quán)力，需要的是國家機器以公共產(chǎn)品與公共服務(wù)作為回贈。如果政府一味地強調(diào)GDP增長量，無視公民權(quán)和公民需求，那么就是對契約的踐踏。轉(zhuǎn)變政府行政觀念，就是要“服務(wù)而非掌舵、劃槳”，就是要關(guān)注人、關(guān)注公民的基本利益。這一點體現(xiàn)在政府的財政支出上，則是需要將原有的財政開支從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、經(jīng)營城市向基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保險、社會保障等公民關(guān)心的切身利益傾斜，使經(jīng)濟、社會的發(fā)展惠及全體人民。轉(zhuǎn)變行政觀念是一個系統(tǒng)工程，財政支出僅僅是一個角度。
2．從立法高度明確央地事權(quán)分配，匹配相應(yīng)的財權(quán)。以法律的形式穩(wěn)定央地事權(quán)關(guān)系，有利于克服不同級政府間遇事相互推諉、相互扯皮的問題，有利于各級政府擰成一股繩為整個社會的福利最大化服務(wù)。權(quán)力和責任是對稱的，事權(quán)和財權(quán)也應(yīng)該對等。在現(xiàn)行分稅制下，財權(quán)過于集中在中央，事權(quán)過于下放到地方，地方?jīng)]有充裕的財力去完成大量的事務(wù)，從而造成了地方巨額財政負債。中央政府和省級政府在出臺路線、綱領(lǐng)、方針、政策時，不僅要對國家發(fā)展戰(zhàn)略、國內(nèi)外輿論負責，也要為落實具體操作的基層政府的財力負責。匹配相應(yīng)的財權(quán)，需要從立法的高度來推動分稅制改革，包括地方稅的稅種和共享稅中的比例、轉(zhuǎn)移支付回歸到地方的收入和符合法律程序的地方性行政收費。地方政府具備充裕的財力是克服“政府缺位”現(xiàn)象的有力保障。
3．完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進社會公平。轉(zhuǎn)移支付制度是最主要的地區(qū)補償政策，也是世界各國縮小地區(qū)差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。其最終目的就是要使統(tǒng)一市場下的社會成員都能享受大體均等的公共服務(wù)。我國自1995年建立了過渡時期的轉(zhuǎn)移支付制度以來，基本框架雖已確立，但仍然存在著不規(guī)范、功能力度小等問題。完善我國當前的轉(zhuǎn)移支付制度，促進社會公平，需要從三個方面努力：第一，確立以一般轉(zhuǎn)移支付為主，輔以專項轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付的復(fù)合型制度。我國當前的現(xiàn)狀是專項轉(zhuǎn)移支付資金龐大，達幾百億元之巨；名目繁多，有上百種之多。需要對其進行梳理和整頓。而一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額偏小，需要對其逐步擴大，以使地方有足夠的財力來履行應(yīng)承擔的支出義務(wù)。第二，逐步建立橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。我國當前是實行單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，橫向轉(zhuǎn)移支付模式需要向德國學習、借鑒。德國的橫縱并舉的轉(zhuǎn)移支付機制，在均衡各州收入水平和社會福利水平，縮小各州在公共服務(wù)能力和經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距起到了積極和明顯的作用。我國逐步建立橫向轉(zhuǎn)移支付模式，就是要使東部發(fā)展較快的地區(qū)反哺西部發(fā)展相對落后的地區(qū)，使后者的人均稅收水平能達到全國平均水平。第三，在確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時，以“因素法”逐步取代“基數(shù)法”。也就是需要按照各地方人口數(shù)量、人均GDP、人口密度等客觀因素來確立轉(zhuǎn)移給各地方的補助數(shù)額。
4．強化地方稅體系，推動資源稅改革和財產(chǎn)稅征收。強化地方稅體系，穩(wěn)定地方稅收，選擇合適的稅種至關(guān)重要。筆者認為可以從兩方面著手：第一是推動資源稅改革。資源稅除了海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，就完全是一個地方稅種。當前我國資源利用的宏觀環(huán)境存在兩個問題：一是能耗過高。2005年每l萬元的GDP耗能是1．22噸標準煤。中央已經(jīng)明確要求降低經(jīng)濟增長的能耗20％，稅收正好是有力的調(diào)節(jié)手段。二是資源價格偏低。近年來，國際原油和其他能源價格都在不斷攀升，而我國資源稅率幾十年來基本沒有變動，或只是小幅微調(diào)，這就要求我國的能源稅應(yīng)該根據(jù)國際能源價格上漲而調(diào)整。中國整個礦產(chǎn)資源是158種，能源是10種，重點是石油和天然氣。這些能源儲藏量的基本分布在西北、華北和東北地區(qū)，特別是西北地區(qū)儲藏量最為豐富。提高能源的稅率，有利于解決東西部財力不平衡問題，也有利于理順央地關(guān)系。第二是財產(chǎn)稅征收。在美國，歷史上財產(chǎn)稅一直是地方政府最重要的稅收，現(xiàn)在對許多地方政府來說也仍然是他們唯一的稅收來源。這一稅種的好處在于房地產(chǎn)屬行政區(qū)劃內(nèi)所有，不存在外溢現(xiàn)象，且不可移動，無法搬走逃稅。我國政府這幾年間靠賣地這種財政外收入來擴大地方財源，卻無法從建好的房子中獲得穩(wěn)定的收入。開征財產(chǎn)稅，一則可以調(diào)整人們對于土地的需求，避免拼命買房和哄抬房價的惡性循環(huán)；二則可以制約地方政府的建設(shè)沖動，避免盲目地“經(jīng)營城市”。且隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，財產(chǎn)稅的稅基也會越來越大，使地方財政收人有了穩(wěn)定的稅源。
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