新土地法征收土地補償標準精選(九篇)
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第1篇：新土地法征收土地補償標準范文
關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理
中圖分類號 F061.6
文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。
1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀
1.1 安置土地來源與調(diào)整方式
現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
1.2 安置土地補償方式和標準
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)
從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況
從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標準下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的
集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。
2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償
長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍
劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2
改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標準與征地補償標準相同
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2001
長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告
――
安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）
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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃
庫區(qū)征地補償標準均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準
安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標準支付
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價
247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2
按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設(shè)計研究院
2009
金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2
經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)
獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。
農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補償問題對于協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調(diào)查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟理論，從安置區(qū)土地補償?shù)脑颉⒎秶脱a償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補償?shù)幕驹?；最后，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權(quán)益的保護；其二，安置區(qū)集體和居民理應獲得相應的權(quán)益補償，其補償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補償，也包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償；其三，土地制度的建設(shè)和改進上，應依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補償標準，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應獲得同等補償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價值。
關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理
中圖分類號 F061.6
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06
doi:103969/jissn1002-2104201202.005
水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。
1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀
1.1 安置土地來源與調(diào)整方式
現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。
安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。
陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補償現(xiàn)狀與補償原理
中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期
1.2 安置土地補償方式和標準
課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。
2 存在問題
2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)
從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。
2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況
從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。
第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標準下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。
第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的
集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。
2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護
水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償；第
表1 水庫淹沒區(qū)征地補償標準與安置區(qū)土地補償標準對照表[2]
Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and
Compensation Standard in Resettlement Area
報告年份
Reports year
報告名稱
Reports name
淹沒區(qū)征地補償標準
Requisition standard
in inundation area
安置區(qū)土地補償標準
Compensation standard
in resettlement area
報告提供單位
Reports provides unit
1994
長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2
計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元
長江水利委員會
1996
隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告
按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍
劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費
長江水利委員會
2000
重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告
耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2
改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2
長江水利委員會
2000
紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2
天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標準與征地補償標準相同
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2001
長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告
沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資
開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成
長江水利委員會
2002
紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告
――
安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2005
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）
――
在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃
庫區(qū)征地補償標準均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2
水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2
漢江集團
2008
黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準
安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標準支付
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
2008
湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價
247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2
按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元
長江水利委員會
2008
潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2
完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2
中南勘測設(shè)計研究院
2009
金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）
庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2
經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>
西北勘測規(guī)劃設(shè)計院
二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基
本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)
獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。
圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權(quán)益變化示意圖
Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir
resettlement
areas and land rights and interests changes
從安置前后土地權(quán)益的變化來看，對于遷出原集體經(jīng)濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對于整體搬遷的集體則獲得相應的土地權(quán)利補償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過“以土地換土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時依據(jù)國務院471號令，國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應的補償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對等補償，土地權(quán)益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應法律政策予以支持。
綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標。對于安置區(qū)土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補償，或按庫區(qū)土地征收標準），安置區(qū)土地補償什么？補償誰？補償標準是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補償大小受限于淹沒區(qū)土地補償?shù)亩嗌伲⒁虿煌瑫r期、不同庫區(qū)而制定不同的補償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。
3 安置區(qū)土地補償原理
3.1 獲得補償?shù)脑?/p>
在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應予以補償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應予以足額的補償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補償也應予以考慮。根據(jù)卡爾多-希克斯社會福利改進標準，需要對受影響的權(quán)利主體進行相應的補償，才能達到社會福利的改進。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標準，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應獲得相應的權(quán)益補償。
3.2 補償范圍
依據(jù)我國憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等經(jīng)營、管理，集體經(jīng)濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農(nóng)戶也不能就其份額設(shè)定相應的他項權(quán)利；而在土地承包時，農(nóng)戶按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經(jīng)營權(quán)，且在生產(chǎn)過程中，以獨立的經(jīng)濟主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務承擔上也并非共同承擔，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。
在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補償，也應包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來而受到了損害。
3.3 補償原則
3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補償
根據(jù)帕累托狀態(tài)標準，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經(jīng)濟學家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦Ω＠麡藴蔬M行考察，在帕累托標準的基礎(chǔ)上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。
興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達到帕累托最優(yōu)的標準要求，就要對安置區(qū)內(nèi)的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財產(chǎn)，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因為工程的建設(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標準，則受益群體的福利增加應彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補償?shù)臋?quán)利；從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。
3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補償標準
農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時調(diào)配出來用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補償標準應以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。
如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補償應獲得來自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益損失的補償，類似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補償標準和辦法補償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補償獲得同等的待遇。
當然，從農(nóng)地價格的計算方法來看，現(xiàn)行農(nóng)地價格有農(nóng)地基準地價、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價、農(nóng)地標定地價等。在實際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。
4 政策建議
4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利
我國現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應擁有與安置區(qū)居民基本相當?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補償?shù)男再|(zhì)、原則、補償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)難以獲得合法保護。理應進一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補償標準，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補償具有法律依據(jù)。
4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補償對象和原則
在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場經(jīng)濟體制的建設(shè)，水利水電開發(fā)已由政府主導型向業(yè)主企業(yè)負責型轉(zhuǎn)變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負責解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟回報，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應得到體現(xiàn)，其福利損失應獲得補償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。
4.3 改進土地征收補償原則，真實體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價值
依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標準的倍數(shù)計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區(qū)土地補償也是以淹沒區(qū)土地征收補償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過市場機制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟基礎(chǔ)。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補償，當然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進。因此，應通過逐步實現(xiàn)征地補償?shù)耐耆a償，實現(xiàn)安置區(qū)土地補償?shù)氖袌龌?，即征地補償標準實現(xiàn)按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準地價等，使農(nóng)用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補償標準不再以產(chǎn)值為標準，而是以地價為標準，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。
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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas
CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3
(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;
2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and
Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)
第2篇：新土地法征收土地補償標準范文
［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征地補償；性質(zhì)
Abstract:Inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.Thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.Asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,i.e.thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.
Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.
農(nóng)村征地補償?shù)男再|(zhì)不明，在現(xiàn)實中產(chǎn)生了很多問題。據(jù)某基層法院統(tǒng)計，該院每年3000件執(zhí)行案件中，近15％的案件涉及農(nóng)村土地征用補償費的執(zhí)行，而執(zhí)行中由于土地補償費的性質(zhì)不明，致使法院在能否扣留和提取該補償費的做法上產(chǎn)生較大分歧，嚴重影響了執(zhí)行工作的開展，影響了申請人權(quán)益的實現(xiàn)［1］，也導致征地補償?shù)馁M用往往不能落實到每一個農(nóng)民，既引發(fā)了大量的糾紛，也很不公平［2］。因此，探究農(nóng)村集體土地征地補償?shù)男再|(zhì)具有現(xiàn)實意義。農(nóng)村征地補償?shù)男再|(zhì)取決于農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)，鑒于征收和征用對于農(nóng)村土地的所有者來說都是失去土地，都應獲得相應補償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農(nóng)村土地征地補償性質(zhì)包含征收補償?shù)男再|(zhì)和征用補償?shù)男再|(zhì)兩個方面。筆者認為對農(nóng)村的征地補償主要有以下特性：
一、土地補償?shù)姆ǘㄐ?/p>
《中華人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”［3］《中華人民共和國土地管理法》（2004年，以下簡稱《土地法》）第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地征收的法定補償范圍，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費用”?？梢?，我國目前實行的是法定補償，補償依據(jù)、補償范圍、補償項目和補償標準均由法律條文直接規(guī)定，剛性較強，彈性較差，可調(diào)空間較小。
二、補償依據(jù)的非市場性
補償依據(jù)（或補償基礎(chǔ)）的非市場性是指主觀上不以土地的市場價值為依據(jù)進行補償，或者客觀上不存在確定土地補償價格的土地市場，土地補償?shù)囊罁?jù)只能由國家確定，具體補償執(zhí)行的是一種非市場性標準。
在西方國家，土地是“私有財產(chǎn)”（當然政府也有強制征收的權(quán)利），客觀上存在著土地交易市場，這就使政府對土地的征收或征用能以市場價格為依據(jù)進行測定并補償。這種以“公平的市場價值”為依據(jù)的補償對買賣雙方來說都是公平的。從理論上說，這種“公平補償”的價格只能在充分發(fā)達的土地交易市場上才能體現(xiàn)出來，城市化發(fā)展較早的國家,像美國、日本、英國、法國、荷蘭等國,由于其土地大多數(shù)屬于個人或企業(yè)所有,土地市場機制比較健全,征用農(nóng)民土地一般按市場價格對失地農(nóng)民進行補償,農(nóng)民基本上都能得到較為滿意的補償［4］，如英國以征用者實際占有該土地的當日市價計算補償［5］，就是以市場為依據(jù)的補償。
但在我國，農(nóng)村土地具有與其他國家不一樣的獨特性，這種獨特性主要是農(nóng)村的土地從來沒有被當做商品來看待，嚴格意義上的土地市場并不存在。即不存在一個融入市場經(jīng)濟的“土地交易市場”，也沒有一個客觀公正的土地買賣價格。再者，進入土地市場交易的土地，應該來源于市場，但我國農(nóng)民的集體土地是國家按照農(nóng)村社區(qū)人口平均分配的，而不是農(nóng)民以市場價格從土地市場購得的，其分配方式是非市場化的［6］。既然不是從市場上以市場價“購入”的，也就不能從市場上以市場價“售出”。因此，我國的土地無論是國家所有還是集體所有，在現(xiàn)行體制和法律框架下都不能真正地進入市場，不可能根據(jù)土地的供求關(guān)系或商品的價值規(guī)律來確定土地的價格和補償標準，只能由國家根據(jù)土地的總體狀況和基本國情予以“規(guī)定”，補償?shù)囊罁?jù)不是客觀的“市場”，而是法定的“年產(chǎn)值”。
三、補償金額的非完全性
土地補償金額的非完全性，也可稱之為補償?shù)倪m度性或補償?shù)姆堑葍r性，是指土地補償?shù)慕痤~不能完全體現(xiàn)土地價值的補償。征地補償依據(jù)的非市場性，必然會產(chǎn)生土地補償范圍或項目的不全面和土地補償標準的較低或過低，最終導致補償金額的非完全性。其中征地補償標準的高低對補償金額的影響最大。
從各國（地區(qū)）情況來看，征地補償標準與土地制度和經(jīng)濟發(fā)達程度有密切的關(guān)系。國際上對于征地補償標準的理論主要有完全補償論、不完全補償論、相當補償論［7］，正當補償論（日本、韓國）、合理補償論（美國、加拿大、馬來西亞和中國香港）、充分補償論（荷蘭）、公平補償論（法國、瑞典、中國臺灣、菲律賓和巴西）［8］，日本當代也有一種“生活權(quán)補償”的新的補償理論［9］。盡管各國或不同的學者對補償標準理論的表述是不盡相同的，含義也略有不同，但西方國家所普遍確立的補償原則是“公平補償”或“正當補償”原則。只是“公平補償”（JustCompensation）是一個抽象的、內(nèi)涵極不確定的概念，不同的國家可能有不同的界定，在不同的政治法律實踐中也有著不同認識。總的來說，依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進行評估被認為是確立補償標準的最佳選擇［10］。
對于我國目前的征地補償，有人認為是“適當補償”［11］（所謂適當補償就是嚴格依據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定予以補償，征地補償以使被征用土地的農(nóng)民生活水平不降低為原則），也有“合理補償”［12］、“相當補償”［13］（土地補償數(shù)額與土地實際價值不相等，偏重于國家利益而忽視對農(nóng)民合法權(quán)益的保護）、“超低價補償”［14］等不同的觀點，甚至有人認為我國對農(nóng)村土地的補償僅是“生存權(quán)利”補償［15］（征地補償制度核心并不在于保障集體土地的財產(chǎn)性權(quán)利，而在于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利）。綜合起來看，上述不管是哪一種觀點，均認為我國的征地補償是一種非完全補償，補償金額并不能完全彌補被征地方的損失。因此，從總體上說，我國對農(nóng)村的征地補償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補償?shù)奶攸c，不能為被征地農(nóng)民的正當權(quán)益提供有力充分的保護。
四、補償分配的成員共有性
農(nóng)村集體土地的所有權(quán)性質(zhì)決定了征地補償?shù)男再|(zhì)，也決定著征地補償?shù)姆峙湓瓌t、權(quán)利的實現(xiàn)形式、補償范圍和補償?shù)姆峙浞椒āＴ谕恋厮袡?quán)歸“集體公有”的觀點下，土地補償費的分配方法與比例由“集體”決定，土地補償費屬集體公有，理論上是不能進行分配的；就是進行分配，集體也是得大頭，失地農(nóng)民只能獲得少量的土地補償。在土地所有權(quán)歸“集體成員共有”的觀點下，“集體成員”對被征土地的補償分配就有最終的決定權(quán)，農(nóng)民個人就有可能直接得到絕大部分的征地補償款?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”?？梢姼鶕?jù)“集體公有”和法律規(guī)定，土地補償是禁止用于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配的，但這些規(guī)定與現(xiàn)實差距太大。筆者曾認為農(nóng)村集體土地歸以村為一個區(qū)域范圍的全體成員平均共有［16］。在此前提下，這個“農(nóng)民集體”中的每個成員對土地及土地補償擁有平等的權(quán)利，即擁有平等的土地承包經(jīng)營權(quán)、土地收益權(quán)、宅基地分配權(quán)和征地補償分配權(quán)，集體的權(quán)利表現(xiàn)為成員個人權(quán)利的集合，屬集體共有。換言之，土地補償費的受益主體是該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部全體成員，而不是空泛的集體。土地補償費是因集體土地的被征收或征用導致土地的流逝而取得的，其歸集體成員共有的性質(zhì)，構(gòu)成土地補償費分配的基礎(chǔ)。
農(nóng)村土地的集體成員共有性，對土地補償分配的影響主要表現(xiàn)在：
1.決定著土地補償分配的原則。對于征地補償款，全體成員享有平等的權(quán)利，即平均分配土地補償款。
2.決定著土地補償?shù)姆峙浞秶?。土地補償歸“本集體”全體成員平均共有，即應該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，也就是在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配?！氨炯w”以外的任何單位和個人不得以任何理由侵占土地補償，否則就是侵權(quán)。然而在實際中，只要存在土地利益收入，鄉(xiāng)政府、村委會和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織都爭當土地所有權(quán)主體，一些地方的市級和縣級政府甚至也參與了土地補償?shù)姆峙?。土地補償費經(jīng)層層克扣或被少數(shù)干部侵吞，使本來就較低的土地補償真正落實到失地農(nóng)民頭上的就更少了。
3.決定了個人權(quán)利的實現(xiàn)形式。（1）全體成員大會是該集體的最高決策機構(gòu)，任何一個集體成員（包括該機構(gòu)的負責人）不能以個人身份決定集體財產(chǎn)（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成員不能獨立享有特定指向的土地所有權(quán)。因為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是無償取得的，且具有社會保障性質(zhì)，所以，成員個人雖對土地享有使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)包（讓）權(quán)等，但不能享有按份分割的特定土地份額，即不能要求該集體將某一具體地塊分歸自己獨立所有。（3）任何成員不能單獨行使土地處分權(quán)。（4）有權(quán)單獨享有屬于個人的土地補償。對土地的收益根據(jù)成員大會的意見可以獲得獨立的份額補償。如果成員大會需要留存收益，成員個人應該服從。
4.決定了補償?shù)姆峙浞椒ā８鶕?jù)集體財產(chǎn)的特點，土地補償費具有集體財產(chǎn)性質(zhì)，它既有別于公有財產(chǎn)，也有別于私有財產(chǎn)，其分配既要考慮集體利益，也要考慮農(nóng)民個人利益；既要照顧到目前利益，也要考慮到長遠利益。因此，其分配程序與方法應為：（1）由集體成員大會確定集體與個人的分配比例，集體留存主要用于集體經(jīng)濟發(fā)展、集體福利和農(nóng)民社會保障；（2）確定集體留存資金各部分的比例；（3）確定集體留存資金的用途；（4）在成員之間平均分配剩余補償。這部分補償是被征地農(nóng)民個人所有，從理論上說法院是可以執(zhí)行的。
五、補償支付的非國家性
在關(guān)于征地補償理論中，有一種理論叫“特別犧牲論”［17］。特別犧牲論認為，被征收人所受的不可預期的損失即為特別犧牲，理論上應該由受益者即公眾承擔補償義務，但由公眾承擔補償義務是無法執(zhí)行的，因此就由公眾的合法代表——政府承擔補償責任。這種理論在德國的研究最為深入。根據(jù)該理論，國家在征收或征用農(nóng)村土地將其變?yōu)閲型恋貢r，支付給農(nóng)民的土地補償費應該由政府支付。但這個理論要求政府有充足的財力，否則執(zhí)行起來難度較大。我國目前的征地補償名義上是由國家支付的?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，規(guī)定中，不管是“征收或者征用”均由國家予以補償。但實際上，我國執(zhí)行的卻是“誰使用土地誰補償”［18］或“誰受益誰補償”的原則。國家在將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，征地補償費并不由國家支付，而是由用地單位支付。筆者認為，對征地補償應該分別情況予以處理：對用于公益事業(yè)的“土地征收”，應該由國家對失地農(nóng)民予以土地補償；對非公益性的“土地征用”，則由用地單位進行土地補償。這是因為，公益用地，直接體現(xiàn)的是國家利益，公益用地的單位也是國家財政預算單位，由國家直接征地轉(zhuǎn)供用地單位，可減輕用地單位的財政負擔，減少用地單位與農(nóng)民因土地補償問題的直接對抗。對于非公益用地，體現(xiàn)的是用地單位的經(jīng)濟利益，是經(jīng)濟利益在不同的經(jīng)濟利益體之間的分配，由用地單位支付征用土地補償不僅是合理的，也是用地單位的一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件，用地單位必須按法定的標準或市場標準，向被征用土地的集體組織給予補償。補償支付的非國家性可在一定程度上限制土地的使用者特別是非公益用地者廉價“圈地”，但同時卻給政府“經(jīng)營土地”，從中獲取高額土地價差提供了條件。
六、土地補償?shù)牡赜虿顒e性
我國幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，如實行全國統(tǒng)一的補償標準，既不能體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平的差別，也不能體現(xiàn)土地作為特殊資源的區(qū)位價值。因此，我國在統(tǒng)一規(guī)定了補償項目的基礎(chǔ)上，在征地補償標準上適用了地域差異原則?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算”；“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，當然這種地域差別是比較有限的。
七、土地補償?shù)南雀缎?/p>
征地補償與民法上基于侵權(quán)行為的賠償在性質(zhì)上是不同的。征地補償不是由于違法行為所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的損害賠償是損害在先，賠償在后；而征地補償是賠償（或補償）在先，損害在后。這種對損失的補償不是以實際發(fā)生額為基礎(chǔ)，而是一種以法定標準或市場標準為依據(jù)的預付性賠償，并且要在實際使用土地前一次付清，是土地使用人為取得土地使用權(quán)而按照法定標準或市場標準預先支付給土地所有權(quán)人的一次性補償。
綜上所述，我國目前的征地補償具有法定性、非市場性、非完全性、成員共有性、非國家支付性、地域差別性和先付性的特點。對征地補償性質(zhì)的探討，有利于規(guī)范征地補償?shù)姆峙浞椒?，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，明確各方的責任，也有利于我國土地制度的根本變革。
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第3篇：新土地法征收土地補償標準范文
在美國,土地征用被稱為“最高土地權(quán)”的行使,美國土地征用補償標準根據(jù)征用前的市場價格為計算標準,它充分考慮到土地所有者的利益,不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值,而且考慮到補償土地可預期、可預見的未來價值;同時,還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經(jīng)營者的損失,充分保障了土地所有者的利益。
加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制,加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎(chǔ)上,依據(jù)土地的最高和追加用途,按當時的市場價格補償。具體來看,加拿大的土地征用補償包括:
(1)被征用部分的補償,必須依據(jù)土地的最高和最佳用途,根據(jù)當時的市場價格補償。
(2)有害或不良影響補償(如嚴重損害或滅失價值),主要針對被征用地塊剩余的非征地,因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害,還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失這種補償不僅包括被征地,還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。
(3)干擾損失補償,被征地所有者或承租人因不動產(chǎn)全部或基本征用,因混亂而造成的成本或開支補償。
(4)重新安置的困難補償。
英國的土地征用被稱為“強制收買”。英國對土地征用的補償作了較詳盡的規(guī)定,其中土地征用補償原則是:土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償?shù)幕A(chǔ),補償以相等為原則,損害以恢復原狀為原則。土地征用補償?shù)姆秶蜆藴?
(1)土地(包括建筑物)的補償,其標準為公開市場土地價格;
(2)殘余地的分割或損害補償,其標準為市場的貶值價格;
(3)租賃權(quán)損失補償,其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害;
(4)遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償;
(5)其他必要費用支出的補償(如律師或?qū)＜业馁M用、權(quán)利維護費等)。補償?shù)墓纼r日期:是指土地征用機關(guān)在行使土地權(quán)利時,應通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人,但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間,在地價上漲的情況下,土地征用補償?shù)墓纼r日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國土地征用評估準則規(guī)定,假如補償金額為雙方同意時,則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時,則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。
德國的土地征用補償范圍和標準為:
(1)土地或其他標的物損失的補償,其標準為以土地或其他標的物在征用機關(guān)裁定征用申請當日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值;
(2)營業(yè)損失補償,其標準為在其它土地投資可獲得的同等收益;
(3)征用標的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣,也是以官方公布征用決定時的交易價格為準。
法國的土地補償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準計算的。同時以征用土地周圍土地價格或納稅時的申報價格作為參考。同時為了控制補償,被征用不動產(chǎn)的用途已公布征用規(guī)定1年前的實際用途為準。
瑞典的土地補償費中不包括預期土地將變?yōu)楣餐恋囟鸬膬r格上漲部分,而且一致通過改變土地用途,提高土地補償費的投機行為。瑞典對土地征用補償價格的計算,以10年前該土地的價格為準。
日本的土地征用稱為“土地收用”,日本的土地征用補償是根據(jù)相當補償?shù)臉藴蕘矶ǖ?在大多數(shù)情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看,日本征用土地的補償包括5個部分:
(1)征用損失補償,對征地造成的財產(chǎn)損失進行補償,按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值即正常的市場價值補償;(2)通損補償,對因征地而可能導致土地被征用的附帶性損失的補償;
(3)少數(shù)殘存者的補償;
(4)離職者的補償,對因土地征用造成業(yè)主損失的補償;
(5)事業(yè)損失補償,對公共事業(yè)完成后所造成的污染對經(jīng)濟和生活損失等的補償,除了現(xiàn)金補償,還有替代地補償(包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補償?shù)?。
韓國土地征用補償主要包括以下幾個方面:
(1)地價補償,為土地征用補償?shù)闹饕糠帧?990年韓國統(tǒng)一以公示地價為征收補償標準:
(2)殘余地價補償,土地征用可能導致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應予以補償;
(3)遷移費用補償,對被征地上的定著物,不是進行公益事業(yè)所必須的,應給予相應的補償。同時韓國在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會,在漢城特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會,對土地征用的區(qū)域、補償、時期等進行裁決。
在新加坡,關(guān)于土地征用補償?shù)臎Q定由土地稅務兼行政長官作出,但補償金額由專業(yè)土地估價師評估,以公告征用之日的市價為補償標準。土地補償?shù)捻椖堪ㄒ蛲恋卣饔迷斐赏恋胤指畹膿p害、被征用的動產(chǎn)與不動產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營業(yè)所所需要的費用、測量土地印花稅及其他所需的合理費用等。
我國土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費的標準是征用耕地的補償費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍,征用其他土地的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。每一個需要安置的農(nóng)民人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補償費由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。土地補償費和安置補助費之和不得超過該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。被征用土地上的附著物和青苗補償費由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
二、中外土地征用補償標準比較
通過中外土地征用補償標準比較,我們不難看出我國的征地補償標準帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩,與我國正在建設(shè)和完善的市場經(jīng)濟體制是不相適應的,帶有明顯的不適應性和滯后性。我國同國外土地征用補償標準相比較其缺陷性具體表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)土地補償標準偏低土地征用具有強制性,但其實質(zhì)仍是一種購買行為,是獲取土地資本增值收益的過程。也就是說土地權(quán)人喪失的只是是否出售土地的決定權(quán),土地的出售價格仍應該由市場公平交易來決定。但從《土地管理渤的種種規(guī)定可以看到,目前我國土地征用的補償標準是由政府單方面制定出來的,在制定土地征用補償標準時,政府并沒有把征用土地看成是一種市場交易行為,不僅沒有考慮土地權(quán)人喪失土地的間接損失,就是直接損失的補償標準都只是根據(jù)耕,地常年產(chǎn)值來制定,盡管現(xiàn)行{土地管理法》提高了補償?shù)谋稊?shù),但遠未消除低成本征地的不合理狀況,補償金額明顯偏低。
(二)沒有考慮土地價格變動的因素影響土地價格變動的因素很多,地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積、土地的位置、環(huán)境質(zhì)量等經(jīng)濟因素的不同均會導致地價的差異,即使是同一塊土地,不同的投資水平也會出現(xiàn)產(chǎn)量的差別,而現(xiàn)行《土地管理法》中依據(jù)耕地常年產(chǎn)值所制定的補償標準根本無法體現(xiàn)這些因素的不同所導致的地價差異。
(三)沒有遵循最有效利用的原則土地價格評估要遵循一條重要的原則——最有效利用原則也就是說土地估價應以估價對象的最有效利用為前提。被征用土地獲得轉(zhuǎn)用許可,其最有效利用顯然是作為建設(shè)用地,如果對此地塊進行價格評估,其必然是以土地實際最佳用途為依據(jù),此時土地的價值遠遠超過其利用現(xiàn)狀的價值。因此,在理論上,用地單位應該按照建設(shè)用地的市場價格獲得被征用土地的使用權(quán),被征地農(nóng)民應該按照公平市場價格獲得失地補償,國外也是按這一原則給予農(nóng)民補償?shù)?但在我國現(xiàn)實中,用地單位根據(jù)現(xiàn)行的征地補償標準支付給失地農(nóng)民的補償金卻少得多,而其獲得土地的成本中很大一部分是上交給地方政府的土地出讓金,顯然,用地單位獲得被征用土地的過程成了地方政府通過降低地價侵占人民利益而獲取土地資本增值收益的過程。
三、對我國征地補償標準的幾點建議
(一)土地征用補償遵循公平市場價格原則遵循公平市場價格原則進行征地補償是市場經(jīng)濟體制的要求。土地征用是典型的公權(quán)行為,土地征用補償是對失地農(nóng)民的財產(chǎn)補償,從理論上講,補償?shù)臉藴始胺秶鷳允У剞r(nóng)民的損失而不是以征用者的所得為基準,同時還要綜合考慮土地對失地農(nóng)民的特殊價值、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素。在市場經(jīng)濟條件下,征地中不同利益主體對補償標準或成本的預期,取決于使用者對土地市場價格的認知程度,而合理、公平的補償無論在買方還是賣方看來,都應該是“合理的市場價值或買者樂意支付、賣者愿意接受的價格”。這些特點在國外的土地征用補償中都得到了體現(xiàn)。而我國的征用補償標準卻沒有遵循公平市場價格的原則,帶有計劃經(jīng)濟的色彩,從而導致土地補償標準偏低。
第4篇：新土地法征收土地補償標準范文
(一)農(nóng)民發(fā)展權(quán)核心是農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)
農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指作為個體與作為集體的農(nóng)民自由參與政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等權(quán)利且享受其發(fā)展利益的權(quán)利，包括農(nóng)民政治發(fā)展權(quán)、農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、農(nóng)民文化發(fā)展權(quán)和農(nóng)民社會生活發(fā)展權(quán)。而農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民在社會經(jīng)濟生活中公平地占有社會資源，參與社會經(jīng)濟事務，享有社會經(jīng)濟發(fā)展收益的權(quán)利。農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益是主體農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)也是農(nóng)民其他發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)主要包括土地發(fā)展權(quán)、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、勞動成果收益權(quán)等內(nèi)容。農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)不是農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的最終目的，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，同時是實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的最重要條件。在人們貧困的所有成因中，經(jīng)濟因素為物質(zhì)基礎(chǔ)性的。人們的經(jīng)濟增長是減少人們貧困的強大動力。因此在我國，廣大農(nóng)民發(fā)展的核心是其經(jīng)濟發(fā)展，即經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心。
(二)農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的基石是農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)
1.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是土地制度的重要內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)為土地發(fā)展權(quán)的下位概念。廣義上講，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)內(nèi)容主要包括三方面。其一，在堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的條件下, 農(nóng)民有權(quán)利對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益高的經(jīng)濟作物。其二，在堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，權(quán)利主體享有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利。其三，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利。從狹義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可和土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)地變更為國家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是僅為權(quán)利主體之一的農(nóng)民所擁有的土地發(fā)展權(quán)。
2.農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)是其經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的基石。農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)表現(xiàn)為對農(nóng)民收益權(quán)和勞動權(quán)的補償。其主要表現(xiàn)為改變土地用途后的土地增值部分，農(nóng)民憑借其原生產(chǎn)要素擁有者的身份可以參與分享。發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)，是全體人類中的每一個人都享有的權(quán)利發(fā)展權(quán)以人的全面發(fā)展和價值實現(xiàn)為終極理想。發(fā)展權(quán)的根本則是主體的發(fā)展權(quán)，因此，發(fā)展的本質(zhì)則是人的發(fā)展。我國解決三農(nóng)問題以促進農(nóng)村發(fā)展的核心在于促進農(nóng)民主體的發(fā)展。農(nóng)民主體的積極性與創(chuàng)造性的發(fā)揮為其自身謀求發(fā)展的基本條件。而任何主體謀求發(fā)展必須依賴于一定的客體條件。在我國，一般說來，廣大農(nóng)民擁有的發(fā)展資源相對缺少，那么，作為發(fā)展利益的客體也相應缺少。農(nóng)村土地既是農(nóng)民生存的根本資源，又是農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民主要以土地為其發(fā)展客體。因此，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)對于保護農(nóng)民的發(fā)展權(quán)尤其對經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)有著奠基作用。
二、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的立法缺失
(一)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的憲法缺失
《中華人民共和國憲法》第十條第二款規(guī)定：國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。第十三條規(guī)定：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償。由此可以得出，一是憲法規(guī)定的土地征收補償內(nèi)容并不包含土地發(fā)展權(quán)補償;二是憲法規(guī)定的保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容并不包含作為公民財產(chǎn)組成部分的土地發(fā)展權(quán)。憲法第三十三條第二款規(guī)定：國家尊重和保障人權(quán)。但作為一項基本人權(quán)的公民發(fā)展權(quán)和作為農(nóng)民生存與發(fā)展的土地發(fā)展權(quán)，都沒有載入憲法。憲法中公民發(fā)展權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的缺失狀況是產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)主體不明和權(quán)能弱化的深層原因。因此，若農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺乏憲法保護，則農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的完全實現(xiàn)將是空中樓閣。
(二)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的土地法律缺失
《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)第四十七條第一款規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。第二款規(guī)定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。第三款規(guī)定：征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。從中可以看出，征收農(nóng)村集體土地補償標準的是依據(jù)農(nóng)業(yè)用途的土地收益，即征地補償中農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價值補償。雖然最新的《中華人民共和國土地管理法(修訂案送審稿)》草案明確了農(nóng)村集體土地征收將按照公平補償原則，因征地補償爭議較大，草案授權(quán)國務院制定具體的補償安置辦法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地農(nóng)民得到5%~10%，農(nóng)村集體組織得25%~30%，政府部門得60%~70%。土地被征收后, 由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地后的巨大土地增值收益被土地權(quán)利主體之外的利益主體占有。由此可見，農(nóng)地征收中政府對被征收土地的補償主要為土地使用權(quán)的補償，而缺乏土地發(fā)展權(quán)的補償，侵害農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象十分突出。
(三)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失
《中華人民共和國物權(quán)法》(簡稱《物權(quán)法》)第四十二條第一款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。第二款規(guī)定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。由此可以看出，《物權(quán)法》也沒有土地發(fā)展權(quán)及其補償?shù)囊?guī)定。農(nóng)地征收補償只能是農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價值補償。若從另一角度看，這是政府為了公共建設(shè)目的動用國家公權(quán)力強制部分農(nóng)民低價轉(zhuǎn)讓私人財產(chǎn)。但是原土地權(quán)利人對于公共利益原無特定義務，僅由于土地征收行為蒙受損失，是無義務的特定人對于國家所做的特別犧牲，如果僅由原土地權(quán)利人負擔此種公共成本，顯然違背了基本的公平正義觀念。土地發(fā)展權(quán)的物權(quán)法缺失同樣阻礙了農(nóng)民其他經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。
(四)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的其他法律、法規(guī)及規(guī)章缺失
《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律從不同角度規(guī)定了農(nóng)村集體及其成員、其他組織的土地承包經(jīng)營權(quán)。但從其規(guī)定來看，缺乏土地發(fā)展權(quán)所包含的農(nóng)民對承包經(jīng)營地增加投入、增強地力所形成的發(fā)展性利益的規(guī)定，相應的，在土地征收補償中缺乏對土地增加投入和增強地力方面的補償。這不僅影響廣大農(nóng)民對承包經(jīng)營地增加投入的生產(chǎn)積極性，而且不利于農(nóng)民其他經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，最終影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。
三、完善農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)立法以促進農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)
(一)立法明確規(guī)定農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)以促進農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)
1.憲法規(guī)定公民發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)及其主體。首先，人權(quán)是憲法的核心價值和根本追求, 人權(quán)法哲學是憲法法哲學的主要內(nèi)容之一。若對新的人權(quán)基本形態(tài)不及時提升為一項憲法人權(quán)，便有悖于憲法的基本精神。憲法應規(guī)定發(fā)展權(quán)為公民基本權(quán)利之一，使之獲得根本法的最高效力，這是農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)得以實現(xiàn)的保障基石。其次，土地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在土地使用中表現(xiàn)出來的一項財產(chǎn)權(quán)，也應獲得憲法保護。因此，在憲法明確規(guī)定公民享有發(fā)展權(quán)和土地權(quán)利主體享有土地發(fā)展權(quán)之后，才可在其他法律法規(guī)中具體創(chuàng)立和完善農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展權(quán)。
第5篇：新土地法征收土地補償標準范文
關(guān)鍵詞：減少；土地征收；糾紛
中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：16749944(2011)04020402
1 引言
水城縣地處貴州西部,六盤水市西北部,東與六枝特區(qū)、納雍縣相鄰,南和盤縣接壤,西連云南省宣威縣,北接威寧縣,轄33個鄉(xiāng)鎮(zhèn),人口約76.36萬人。近幾年來,隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)步伐加快,對農(nóng)村集體土地征收征用越來越多,因土地征收而產(chǎn)生的糾紛也不斷增多,這些糾紛的發(fā)生,造成少數(shù)未得到分配的村民生活困難,直接影響城鎮(zhèn)化、工業(yè)化區(qū)周邊環(huán)境,不利于建設(shè)和諧社會。
2 水城縣土地征收糾紛現(xiàn)狀
自2008年以來,水城縣國土資源局共接待土地糾紛來訪526人次,協(xié)調(diào)處理土地征用糾紛案件193件。其中2008年接待上訪118人次,查處糾紛案件40件；2009年接待上訪 183人次,查處糾紛案件65件；2010年接待上訪225人次,查處糾紛案件88件,2011年隨著工業(yè)園區(qū)建設(shè)的全面鋪開,預計今年上訪人數(shù)和案件會更多。在經(jīng)濟利益的直接驅(qū)動下,水城縣土地征收糾紛不再局限于在經(jīng)濟發(fā)達的集鎮(zhèn)周邊和交通要道沿線,工業(yè)園區(qū)所在地和建設(shè)項目所在的邊遠山區(qū)也成了糾紛多發(fā)地,且糾紛數(shù)呈逐年激增態(tài)勢。
3 水城縣土地征收糾紛成因分析
3.1 少數(shù)土地征用程序不到位
土地征用原本必須嚴格按規(guī)定程序操作。過去,在農(nóng)村土地征用中,大部分未按程序規(guī)定操作,用地單位往往僅在征得被征地農(nóng)戶同意后,便與村集體經(jīng)濟組織或村民委員會私下訂立征用協(xié)議。稍民主一點的被征地單位,召開村民代表會議討論決定,有的則在毫無民主的情況下僅以其它會議的形式甚至個別人以個人意志代替村民代表會議,私下買賣土地,從而導致農(nóng)村土地征用過程缺乏公開性、民主性和規(guī)范性,嚴重侵犯村民及村集體的利益。近幾年,政府本著依法行政和以人為本的理念行使執(zhí)政權(quán),基本上克服了上述種種弊端。
3.2 土地征用協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范
土地征用涉及多方利益關(guān)系,土地征用協(xié)議應明確規(guī)定各方的權(quán)利義務關(guān)系?，F(xiàn)實中,雙方所簽訂的有關(guān)協(xié)議往往比較粗糙,土地征用價格有的由雙方自行協(xié)商確定,涉及土地征用條款的規(guī)定比較簡單,表述不夠明確,內(nèi)容不夠全面。土地征用款只規(guī)定總額而未明確土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費等項目的具體數(shù)額；雙方權(quán)利義務的規(guī)定比較模糊,一般無違約責任條款。對享有分配土地補償費、安置補助費的主體審查不夠細致認真,出現(xiàn)了遺漏現(xiàn)象,增加了分配中的矛盾和成訴的機率。
3.3 少數(shù)干部違法違紀現(xiàn)象
極少數(shù)村干部法制意識不強。農(nóng)民對征地程序、補償安置費標準缺乏知情權(quán)、參與權(quán),一些基層村組織存在拖欠、截留、挪用征地補償款的現(xiàn)象,給予被征地農(nóng)民的補償不合理或未能妥善及時安置被征地農(nóng)民,沒有樹立依法用地的意識,或濫用手中的職權(quán),對征用土地的價格、土地征用款的分配以及用地的性質(zhì)等重大問題不按規(guī)定召開有關(guān)會議,由集體討論決定,缺乏應有的公開性和民主性。有的還私下收取不正當利益,非法轉(zhuǎn)讓土地,損害了國家和集體經(jīng)濟組織的利益,引起了群眾的不滿。甚至引發(fā)了少數(shù)群眾到處上訪上告,增加了社會的不穩(wěn)定因素。
3.4 失地農(nóng)民合法權(quán)益的保障方式比較單一,責任不明確
土地被征后,涉及農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、培訓及子女上學等多方面的問題,可現(xiàn)在失地農(nóng)民權(quán)益保障基本上都是采用一次性貨幣補償?shù)霓k法,對無一技之長和市場經(jīng)濟意識淡薄的農(nóng)民來說,一旦失地農(nóng)民花光了被征用土地的補償、安置等費用后,生活就難以得到進一步保障?！锻恋毓芾矸ā芬参疵鞔_由哪個組織負責對失地農(nóng)民的安置,因此存在農(nóng)民生活保障問題。
4 減少土地征收糾紛的對策與建議
4.1 完善征地程序,嚴格依照程序征收土地
大力運用科技成果,使用GPS測量儀器(RTK)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的皮尺進行土地丈量,從技術(shù)上減少土地丈量誤差,減少因土地征收糾紛的發(fā)生。建立完整、規(guī)范、嚴格的土地征收程序、補償標準公示程序、土地補償款的支付程序。并將程序公開化,增加透明度,讓農(nóng)民群眾對征地程序、補償安置費標準享有知情權(quán)、參與權(quán),有效杜絕一些基層組織拖欠、截留、挪用、征地補償款的行為,減少被征地農(nóng)民的補償損失,妥善及時安置被征地農(nóng)民,對被征地農(nóng)民的各項補償款要嚴格按照規(guī)定期限及時補償?shù)轿?。我縣制定了被征地農(nóng)戶、村支兩委、鄉(xiāng)政府、登記丈量方及業(yè)主的五方現(xiàn)場丈量并簽字的程序進行土地征收,實行收支兩條線,一人一卡的支付程序,保證將補償款支付到被征地農(nóng)戶手中。
4.2 政府應當正確引導,規(guī)范土地征用行為
(1)土地征用中務必要確保土地征用過程的公開性、民主性和規(guī)范性,涉及村民利益的重大事項,必須經(jīng)村民代表會議集體討論決定,未經(jīng)集體討論而個人決定的事項,造成嚴重后果的,要依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責任人的責任。
（2）對征地中出現(xiàn)的土地所有權(quán)不明確的確權(quán)糾紛,政府要及時依法裁決,防止予盾的不斷擴大。
（3）要進一步規(guī)范征用協(xié)議的內(nèi)容。協(xié)議條款應做到內(nèi)容全面詳盡,表達清晰、不會產(chǎn)生歧義。土地征用協(xié)議應當交由當?shù)卣畟浒?。政府部門應聘請法律專業(yè)人員審核協(xié)議是否明確雙方的權(quán)利義務并作出專業(yè)指導意見供參考,以預防和減少矛盾的發(fā)生。
（4）在土地征用款分配中當?shù)卣块T要教育和引導村干部和村民代表不能隨意剝奪和損害其他村民(包括外嫁女、離婚婦女和部分外遷戶)的合法權(quán)益,充分體現(xiàn)村民的平等對待原則。
4.3 健全社會保障制度,減輕農(nóng)民的后顧之憂
我國建立市場經(jīng)濟體制時間較短,各項基本社會保障制度還在改革、探索和逐步創(chuàng)建過程中,基本保障制度還不夠健全,也是土地征收補償矛盾較為突出的一個重要原因。受戶籍制度限制等諸多因素影響,我國多年來形成的城鄉(xiāng)二元化格局未從根本上發(fā)生改變,在城鎮(zhèn)職工基本社會保障制度還沒有健全完善的條件下,農(nóng)村的社會保障機制仍沒有發(fā)生根本性的變化。農(nóng)民的社會保障仍然是以家庭為單位,其社會保障功能是由集體所有個人承包的土地來實現(xiàn),在國家沒有完全建立健全針對全體公民的社會保障體系的條件下,農(nóng)民的社會保障仍然沒有擺脫對土地的依賴,除了國家一些基本的扶持、救助外,農(nóng)民的居住、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等基本的生存需要大多要靠土地來實現(xiàn),土地是農(nóng)民最后的保障。農(nóng)民的土地或房屋被征用以后,農(nóng)民即喪失了傳統(tǒng)的賴以存在的生存資本,土地補償款肯定是難以滿足日益增長的物質(zhì)和文化的生活需要。因此,在征用土地政府應該制定相應的安置措施。
（1）對年輕農(nóng)戶進行技術(shù)培訓,并將其吸收進企業(yè)工作或政府組織勞務輸出到發(fā)達省份打工就業(yè)。
（2）將年老失地農(nóng)民納入低保,給其設(shè)立專戶,使其生活有保障,以減輕農(nóng)民的后顧之憂。同時政府還要不斷探索建立和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療制度,確保失地農(nóng)民獲得基本生活來源,解決老有所養(yǎng)的疑慮,從而減少或消除失地農(nóng)民的后顧之憂。讓失地的農(nóng)民共同來關(guān)心我們的地方經(jīng)濟發(fā)展,從而真正實現(xiàn)和諧、統(tǒng)一和發(fā)展。
5 結(jié)語
土地問題,關(guān)乎民生,涉乎民計,維乎民意。因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,提高征地補償標準,建立開放型土地征收程序,建立被征地人員的基本養(yǎng)老保險制度和再就業(yè)制度的途徑,是解決征地糾紛、避免、維護社會穩(wěn)定的重要途徑。
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第6篇：新土地法征收土地補償標準范文
一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。
在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進行不適當干預；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。
名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）
實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。
現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應注意的一個問題。
二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。
在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā?、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。
土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農(nóng)民土地的，應采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎(chǔ)。
土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施?！罢魇昭a償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權(quán)的行使應為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟？
憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應在一定范圍和限度內(nèi)進行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準土地的機關(guān)同意延期使用的土地外，當?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準機關(guān)備案?！保?/p>
前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理。可參考張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強制性的基礎(chǔ)，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎(chǔ)上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補償?shù)膶嵤?，應是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。
從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。
三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。
土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關(guān)系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?。土地征收時土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。
土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽型恋厥褂脵?quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏彝恋毓芾砭帧锻恋氐怯浺?guī)則》第二條。）
一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。
對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。
土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發(fā)。）
對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當債務人不能履行債務以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補償問題。這在下文會有所述及。
四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。
土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補償費標準是否合理需要進一步考慮?！巴恋匮a償費”應是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。
直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。
“土地補償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應由物權(quán)法調(diào)整。
第7篇：新土地法征收土地補償標準范文
我們經(jīng)?？吹降南⑹悄侈r(nóng)村的農(nóng)民因為得知所在地方的土地將被政府征用，于是抓緊時間連夜建造房屋甚至是樓房。接著是政府連夜突擊檢查這些被稱為違章建筑的房屋，最終這些違章建筑被拆除大部分，少數(shù)所謂“釘子戶”因為“抗法”被繩之以法關(guān)起來了。
農(nóng)民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當呢？是否存在對農(nóng)民的歧視呢？歧視性的制度設(shè)計在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。
二、我國現(xiàn)行土地征用制度
土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序批準，并給予農(nóng)村集體和農(nóng)民個人補償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
學者指出，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家；2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性；3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要；4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件；5、國家建設(shè)征用土地的標的只能是集體所有的土地。[1]
三、國外的有關(guān)法律制度
（一）美國
土地征用在美國被稱為“最高土地權(quán)的行使”。美國《憲法》第五條修正案規(guī)定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)攻公共使用。”美國聯(lián)邦憲法還在其第十四條修正案中要求州政府依據(jù)正當法律程序取得私有財產(chǎn)并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規(guī)定。
在美國，征收主要分兩種形式。第一種稱為Policepower，通常直譯為警察權(quán)，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃（Zoning）、建筑以及健康法規(guī)（BuildingandHealthCode），讓移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察權(quán)準許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關(guān)法律的嚴格制約。第二種是有償征收，英文稱為“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。以下討論的主要是指第二種征收形式。[2]
美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收（eminentdomain）的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個要件：1、正當?shù)姆沙绦颍―ueprocessoflaw）；2、公平補償（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。
1、正當?shù)姆沙绦?/p>
通常，征收行為應當遵循如下步驟：（1）預先通告。（2）政府方對征收財產(chǎn)進行評估。（3）向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約，被征收方可以提出反要約（counter-offer）。（4）召開公開的聽證會（Publichearing）說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。（5）如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數(shù)額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變。（6）法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當庭交換。（7）雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力。（8）如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)額。（9）判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)。[3]
2、公平補償
（1）主體的公平。即有權(quán)得到補償?shù)牟粌H僅包括財產(chǎn)的所有人，還應當包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。
（2）客體的公平。即取得補償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應當包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商譽有關(guān)的無形資產(chǎn)（Goodwill）。
（3）估價的公平。這是指法律要求補償?shù)膬r金應當以“公平的市場價值（fairmarketvalue）”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。人們可以抱怨，資產(chǎn)評估師的報告并非完美和科學，但是在先階段經(jīng)濟科學的發(fā)展水平上，除此之外，人們實在沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。因此，有關(guān)政府征收方面的法律案件，通常都是職業(yè)律師們竭力追逐的目標。在律師費用的收取上，與交通肇事案件和醫(yī)療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果勝訴，律師可以從當事人額外期待的政府補償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費用。[4]
根據(jù)美國財產(chǎn)法，“合理補償”是指賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時，還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經(jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。[5]
3、公共使用
在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收財產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構(gòu)成公共使用。
（二）加拿大
加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，在征用土地方面一直進展比較順利，較好地解決了國家、征地機構(gòu)和個人的利益關(guān)系。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。具體來看，加拿大的土地征用補償包括：（1）被征用部分的補償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當時的市場價格補償。（2）有害或不良影響補償（如嚴重損害或滅失價值），主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。這種補償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。（3）干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。[6]
（三）英國
英國對土地征用的補償作了較詳盡的規(guī)定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償?shù)墓纼r日期、補償爭議的處理等。具體來看，土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償?shù)幕A(chǔ)，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。土地征用補償?shù)姆秶蜆藴剩海?）土地（包括建筑物）的補償，其標準為公開市場土地價格；（2）殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格；（3）租賃權(quán)損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；（4）遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償；（5）其他必要費用支出的補償（如律師或?qū)＜业馁M用、權(quán)利維護費用等）。補償?shù)墓纼r日期是指土地征用機關(guān)在行使土地征用權(quán)時，應通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人，但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間，在地價上漲的情況下，土地征用補償?shù)墓纼r日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國土地征用評估準則規(guī)定，假如補償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。[7]
（四）德國
德國的土地征用補償范圍和標準為：（1）土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關(guān)裁定征用申請當日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；（2）營業(yè)損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；（3）征用標的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準。在城市再開發(fā)區(qū)，為了防止利用預期的公共開發(fā)事業(yè)進行投機活動，政府規(guī)定，凡因預測土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲，都不能計入補償價格。對補償金額有爭議時，應依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提訟，以充分地保障被征地所有權(quán)人的合法權(quán)益。同時各類補償費由征收受益人直接付給受補償人，且各類補償應在征收決議發(fā)出之日起1個月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。另外，德國的土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有代償?shù)匮a償、代償權(quán)利地補償?shù)?。[8]
（五）法國
法國的土地征用補償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準計算的。同時為了控制補償，被征用不動產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定1年前的實際用途為準。
（六）瑞士
瑞典有關(guān)法律規(guī)定，土地補償費中不包括預期土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲的部分，以抑制通過改變土地用途，提高土地補償費的投機行為。瑞典對土地征用補償價格的計算，以10年前該土地的價格為準。
（七）日本
依據(jù)日本《土地征用法》的規(guī)定，重要的公用事業(yè)都可運用土地征用制度，征用損失的補償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現(xiàn)金為主，補償金額須以被征用的土地或其附近類似性質(zhì)土地的地租或租金為準。日本的土地征用補償是根據(jù)相當補償?shù)臉藴蕘矶ǖ模诖蠖鄶?shù)情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看，日本征用土地的補償包括5個部分：（1）征用損失補償，對征地造成的財產(chǎn)損失進行補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值即正常的市場價格補償；（2）通損補償，對因征地而可能導致土地被征者的附帶性損失的補償；（3）少數(shù)殘存者的補償，對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的補償；（4）離職者的補償，對因土地征用造成業(yè)主失業(yè)損失的補償；（5）事業(yè)損失補償，對公共事業(yè)完成后所造成的污染對經(jīng)濟和生活損失等的補償。另外，日本的土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有替代地補償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補償?shù)龋?/p>
（八）韓國
韓國土地征用補償主要包括以下幾個方面：（1）地價補償，為土地征收補償?shù)闹饕糠郑?990年韓國統(tǒng)一以公示地價為征收補償標準；（2）殘余地補償，土地征用可能導致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應予以補償；（3）遷移費用補償，對被征地上的定著物，不是進行公益事業(yè)所必須的，應給予遷移補償費用；（4）其他損失補償，對土地征用致使被征者或關(guān)系人蒙受經(jīng)濟損失時，應給予相應的補償。同時，韓國在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會，在漢城特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會，對土地征用的區(qū)域、補償、時期等進行裁決。
（九）新加坡
在新加坡，有關(guān)土地征用補償?shù)臎Q定由土地稅務兼行政長官作出，但補償金額由專業(yè)土地估價師評估，以公告征用之日的市價為補償標準。土地補償?shù)捻椖堪ㄒ蛲恋卣饔迷斐赏恋胤指畹膿p害、被征用的動產(chǎn)與不動產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營業(yè)所所需的費用、測量土地、印花稅及其他所需要合理的費用等。
四、公共目的之認識
對于“公共目的”，各國（地區(qū)）解釋不盡相同。日本解釋為“解決公共事業(yè)建設(shè)”，如根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設(shè)，根據(jù)河川法進行的堤防等建設(shè)，根據(jù)港灣法進行的港灣建設(shè)等。韓國解釋為“公益事業(yè)需要”，所謂“公益事業(yè)”是指：1、有關(guān)國防、軍事建設(shè)事業(yè)；2、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設(shè)事業(yè)；3、國家或地方公共團體設(shè)立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；4、國家或地方公共團體指派的建設(shè)者，由他們所進行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；5、其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。由此可見，對“公共目的”的解釋有很大的彈性，在一些國家（地區(qū)），“政府的意圖都被看成是公共目的，并可為此而征用土地?！笨梢哉f，如何準確界定“公共目的”的范圍是各國（地區(qū)）土地征用制度建設(shè)中的主要難題之一。[9]
學者指出，我國現(xiàn)行法律并沒有確定“公共目的”的內(nèi)容與范圍，因此認為，“在市場經(jīng)濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來源，各國（地區(qū)）政府都將”非公共目的“用地和”公共目的“用地區(qū)別對待：對前者的流動不過多地干預，對后者，政府則充分運用特權(quán)，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規(guī)上明確界定”公共目的“的內(nèi)容和范圍，否則就無法將兩類用地區(qū)分開來，從而采取不同政策。根據(jù)各國（地區(qū)）的經(jīng)驗，結(jié)合我國實情，”公共目的“的內(nèi)容和范圍可明確為：1、政府機關(guān)和社會團體用地；2、交通用地；3、水利及能源設(shè)施用地；4、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；5、教育（學校、基礎(chǔ)性科研單位用地）；6、國防軍事用地；7、其他公益事業(yè)用地?！盵10]
從嚴格限定公益性用地范圍的角度看，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。學者指出，“我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，‘國家為了公共利益的需要’，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，”公共利益“應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。”[11]
我們正確地認識了所謂公共目的或者公共利益，確立公共用地范圍，才能正當?shù)剡M行土地征用，否則就是正當性缺乏的王霸行為。
五、現(xiàn)狀、疑問與檢討
在我們中國大陸的每一個城市，幾乎都有所謂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，或者高新科技開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)真的就是為了公共利益嗎？可以簡單地否定：不是！這里面只有政府的政績目標。
政府為什么可以為所欲為呢？政府可以不受到限制嗎？我們的議題是：不動產(chǎn)交易的自由與限制。我們?yōu)槭裁床豢梢詫φ饔猛恋氐男袨檫M行評判呢？政府的自由行為的限度應該確立怎樣的標準呢？
過去的假設(shè)是：政府是無所不知、無所不能、無私而高效的。但是，計劃經(jīng)濟的失敗，已經(jīng)證實了，政府一樣會出現(xiàn)與市場失靈相同的所謂政府失靈。統(tǒng)一支配資源一樣會導致浪費。比如在土地上的浪費與破壞甚至污染。
針對土地尤其是耕地的被破壞，中央政府也采取過一些措施，以反對和禁止盲目開發(fā)。但是結(jié)果并不樂觀。其原因就在于，制訂規(guī)則者就是頭號違反規(guī)則者。這個判斷勿需證明，只要我們?nèi)タ纯匆恍┑胤秸约捌渌块T、機關(guān)新的辦公大樓就足夠了。問題主要是，我們經(jīng)?？吹胶吐犚娝^國家建設(shè)項目上馬，這些大型建設(shè)項目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些國有大型企業(yè)征用土地，就很難準確地判定為公共利益目的。也就是說，我們應該正確地并且是嚴肅地指出，判斷其公共利益目的應該進行聽證會和認證會來加以確立。我的意思是說，政府的行為不一定都是公共行為，有時也有政府的私自行為——為了政府眼前利益的行為。尤其那些具有市場競爭性質(zhì)的企業(yè)的征用土地行為，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式獲得土地使用權(quán)，這種手段的正當性是可疑的。
也就是說，政府利用自己的權(quán)力，將農(nóng)村的集體土地征用，僅支付價格極低的經(jīng)濟補償，然后，將以低廉價格獲得的土地，投入到有高額回報的競爭領(lǐng)域——這不是掠奪是什么呢？耶林說：為權(quán)利而斗爭。這個判斷的簡單含義就是弱者反抗強者。政府是強者，農(nóng)民是弱者。但是農(nóng)民的反抗方式是什么呢？他們并沒有揭竿而起，他們只是在聽說政府將要征用他們的土地了，于是就開始“種植”房屋。農(nóng)民為什么要這樣做呢，原因很簡單，第一，政府可以賣地，不保護耕地，我們自己為什么還珍惜土地呢？第二，糧食與蔬菜又能補償幾文錢呢？第三，價格的差異那么大，我們自己為什么不想辦法讓土地增殖呢？這就是農(nóng)民最簡單的算盤，也是農(nóng)民最簡單和無奈的反抗。
從力量對比上來看，農(nóng)民是處于劣勢。農(nóng)民沒有自己的組織，即使有所謂村民委員會，也已經(jīng)實際上是政府的基層單位了，盡管我們聲稱村民委員會是農(nóng)村農(nóng)民的自治組織。進一步的問題是，自共和國成立之后，作為農(nóng)民自治組織的農(nóng)會就逐漸地消失了。亦即作為勞動者的工人，今天還有工會可以參加，但是農(nóng)民沒有農(nóng)會可以參加了。當農(nóng)民的利益被侵害了，能夠代表他們的組織卻沒有。單個的農(nóng)戶是不具有與政府交涉的能力的。于是農(nóng)民的劣勢地位就更加強化了。
由于農(nóng)村土地所有權(quán)制度的模糊性，缺乏真正的權(quán)利主體，而且集體土地所有權(quán)在法律上是一種虛假的權(quán)利，因為這種所有權(quán)缺乏支配權(quán)（如處分權(quán)），而民法學原理告訴我們，支配權(quán)是所有權(quán)的核心。所以農(nóng)村土地其實就是政府砧板上的待砍切的魚肉而已。
我們應該看到的是，共和國成立以來的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民政策，都是歧視政策。盡管時代高喊：以糧為綱。根據(jù)經(jīng)濟學家的統(tǒng)計，改革前的工業(yè)原始積累，幾乎完全從農(nóng)民手中獲得原始資金，主要手段就是工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的所謂剪刀差。坦率地說，農(nóng)產(chǎn)品低廉的價格“打造”了中國大陸解放后的重工業(yè)等城市經(jīng)濟。這種掠奪性的財富其金額有多少呢？保守地說也應該是數(shù)以千億元人民幣。
改革后的情況是否好轉(zhuǎn)呢？沒有！而且是變本加厲地掠奪！改革后，經(jīng)濟建設(shè)的需要，尤其是城市化進程的加大，除了城市工業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品剪刀差問題沒有改善，更進一步地開始掠奪農(nóng)村土地資源——學者稱“圈地運動”。僅這場空前絕后的中國圈地運動，政府就獲得了9萬億元的財富。
今天，一些農(nóng)民已經(jīng)完全失去了土地。比如一些城市周邊地方的農(nóng)民。所謂“失地農(nóng)民”問題，現(xiàn)在已經(jīng)成為一個社會問題，而不僅僅是經(jīng)濟學、社會學等學科的單一領(lǐng)域問題。我們不禁要問：沒有土地了，他們還是農(nóng)民嗎？這是一個辛酸的問題。答案是：不稱呼他們農(nóng)民又稱呼他們什么呢？他們的戶口是農(nóng)村的，不是城市的。這是一個無奈的答案。他們在角色上，是沒有歸屬感的，而且他們在安全感上的缺乏也是不爭的事實。如果失去土地的農(nóng)民有一天覺醒了，他們說：我們失去了土地，不就是失去了枷鎖了嗎？！到那時，如果真的這樣的話，恐怕局面就不好收拾了。
六、給政府的建議
政府要克制自己的態(tài)度和行為，扭轉(zhuǎn)過去的行為模式，不要成天打農(nóng)民的主意了，要平等地對待農(nóng)民兄弟。其實這也就是市場經(jīng)濟所應該奉行的一般規(guī)則。既然我們已經(jīng)義無返顧地選擇了市場經(jīng)濟的道路，我們就應該奉行其規(guī)則。
土地是一種稀缺而不可再生的資源，是一種最重要的資本，因此我們不僅要說保護它，還要在制度設(shè)計上真正實踐這種理念。政府、城市以及工商業(yè)者若需要土地，就應該按照市場價格向農(nóng)民兄弟發(fā)盤。
我們知道，有一種研究投資者行為的分析模式，稱為“匪幫模式”。一般可以將之分為兩種：遷徙匪幫模式和常駐匪幫模式。前者是毀滅性的，后者是具有可持續(xù)發(fā)展眼光的。若我們依然選擇遷徙匪幫模式，農(nóng)村將被徹底毀滅?？梢哉f，我們每一個人都來自農(nóng)村，或者說我們的祖籍是某鄉(xiāng)村，先輩是來自農(nóng)村的，那里是我們的故鄉(xiāng)?！白蛱焱砩?，我又夢見我回到了我的曼德里。”[12]——這是城市人的回故鄉(xiāng)之路。如果我們要執(zhí)意去毀滅農(nóng)村，就是要毀滅我我的故土以及夢回故鄉(xiāng)的道路。
注釋：
[1]參見姚長飛：《論土地征用》.
[2]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.
[3]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.
[4]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.
[5]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[6]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒.
[7]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[8]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.
[9]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790
[10]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790
第8篇：新土地法征收土地補償標準范文
關(guān)鍵詞:統(tǒng)籌城鄉(xiāng);高速公路征地;問題及建議
2009年2月5日中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)全文刊發(fā)了國發(fā)[2009]3號文《國務院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》?！兑庖姟分赋?重慶市是中西部地區(qū)唯一的直轄市,是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進改革開放大局中具有重要的戰(zhàn)略地位?！兑庖姟返诹鶙l“加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快城鄉(xiāng)發(fā)展能力”別強調(diào),應加快綜合交通運輸樞紐建設(shè),完善綜合交通運輸體系,盡快建成長江上游地區(qū)綜合交通樞紐……。除強調(diào)需加快鐵路建設(shè)外,也特別強調(diào)應加快高速公路建設(shè):“加快重慶轄區(qū)國家高速公路網(wǎng)絡建設(shè),穩(wěn)步開展地方高速公路建設(shè),加快建成“一環(huán)兩射一聯(lián)’市內(nèi)高速公路骨架,國家和省級干線公路達到三級及以上標準,實現(xiàn)“四小時重慶’和“八小時鄰省’的公路通達目標’。因此,高速公路建設(shè)在實現(xiàn)長江上游地區(qū)綜合交通樞紐的作用尤為重要,要加快高速公路建設(shè),首先應解決高速公路用地問題。
一、重慶高速公路建設(shè)基本情況及用地情況
直轄之初,重慶市提出“5年變樣,8年變暢’的奮斗目標。2001年,重慶市提出建設(shè)“8小時重慶’和在2020年建成“二環(huán)八射”骨架高速公路網(wǎng)。2002年,重慶市又進一步提出打造長江上游交通樞紐,將“二環(huán)八射’規(guī)劃提前10年完成,即在2010年建成2000公里高速公路骨架網(wǎng)絡。2000公里高速公路建設(shè)后,在近幾年里,重慶還有3000公里建設(shè)規(guī)劃。
要探究高速公路“用地困難’的成因,需先了解一下用地情況。高速公路屬帶狀走向,涉及的區(qū)縣較多、用地量大,建設(shè)過程中隨時出現(xiàn)滑坡、變更等現(xiàn)象出現(xiàn)不可預見性的用地。據(jù)初步統(tǒng)計,已建成通車的成渝、渝長等高速公路用地5萬畝,經(jīng)對2006年重慶在建項目的外環(huán)高速、渝湘高速、萬宜高速等統(tǒng)計,用地量為13萬畝,平均每公路用地115畝,而國家給重慶的用地指標2006年為6,6150萬畝,2007年建設(shè)用地指標為10,5萬畝(其中農(nóng)用地指標為67500畝),因此,重慶其他項目兩年不新征用地的情況下,需拿出兩年的國家下達指標才能滿足在建高速公路用地需要,可見,高速公路具有“先天性’的用地難,在具體執(zhí)行過程中,更具有以下困難因素:
二、高速公路用地困難及原因
高速公路建設(shè)需使用國有和集體兩種類型的土地,其中,集體土地又分為征收和臨時用地兩種方式, 《國土法》第五十四條規(guī)定對能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地經(jīng)縣級人民政府批準可以以劃撥方式取得國有土地的使用,第五十八條規(guī)定對公共利益使用土地的可以回收土地使用權(quán)并適當補償。因此,高速公路在使用國有土地上明確界定了取得方式,雖然對補償方式未進一步明確操作性不強,但由于量小矛盾不大,高速公路用地矛盾主要集中體現(xiàn)中征收使用集體土地方面:
(一)公路占建設(shè)用地指標指標相對較大產(chǎn)生供需矛盾,造成供地困難,重慶作為最年輕的直轄市,具有大城市帶動大農(nóng)村的特點,一方面需完善和加強城市中心區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和城市改造建設(shè),另一方面城市建設(shè)需輔以農(nóng)村發(fā)展,因此,中央政府予以重慶市的用地指標總體有限,隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新一輪的規(guī)劃及發(fā)展,重慶除應加快原先的規(guī)劃實施外,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中一些新的嘗試和舉措會占用更多的用地指標。高速公路建設(shè)用地量極大,無凝會占用重慶大量的用地指標,十一五國家給重慶的用地指標約30000公頃,高速公路需使用9000余公頃,占30%,如高速公路過份使用土地指標,則城市建設(shè)及重慶其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會受到調(diào)控,會對重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展造成極大的制約。
為減少用地指標,市政府辦公廳渝辦發(fā)(2008)231號文規(guī)定,將高速公路建設(shè)涉及到的建設(shè)管理用房、拌和場、取棄土場、施工道路等按臨時用地辦理,還規(guī)定臨時用地支付復耕費、構(gòu)附著青苗費、地上管網(wǎng)及房屋拆遷費,由于該文件規(guī)定的工程臨時用地歸還后群眾復耕困難,補償標準與征地比較出入較大,實際使用阻力巨大,
(二)高速公路用地未納入土地利用總體規(guī)劃,導致用地難,重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的任務之一就是增加交通樞紐功能,高速公路網(wǎng)的完善是密不可分的。但遺憾的是,重慶絕大多數(shù)區(qū)縣在土地利用規(guī)劃中,未對高速公路用地進行規(guī)劃,筆者參建的渝湘高速公路所經(jīng)過的武隆、彭水、黔江和酉陽,在辦理土地報建手續(xù)時的前提就是對原有土地利用規(guī)劃全部進行調(diào)整,除費時費力調(diào)整了當?shù)卦型恋乩貌季种?更重要的是因為高速公路用地必須能動用原規(guī)劃用于其他建設(shè)的用地指標,打亂了原有的建設(shè)用地方案,既影響當?shù)亟ㄔO(shè)與發(fā)展,又會對高速公路用地帶來困難。
(三)征地政策對高速公路用地無明確定位,導致征地困難,土地法第五十四條規(guī)定“建設(shè)單位使用國有土地,應當……;但是,下列建設(shè)用地……,可以以劃撥方式取得:……;國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;……。第五十八條有下列情形之一的,……可以收回國有土地使用權(quán):為公共利益需要使用土地的;……,因此,如果高速公路屬公益事業(yè)或公共利益建設(shè)范疇,則僅是在使用國有土地時有對原使用者的收回權(quán),對征用集體土地無明顯的舉措,高速公路及交通建設(shè)征地在政策支持方面很局限,
另外,高速公路建設(shè)過程中新增用地的不確定性,導致征地手續(xù)辦理難;征地后易造成農(nóng)民失地失業(yè),征地實施困難等因素,也是導致征地難以實施的主要原因。
三、對策及建議
(一)重慶市人民政府應以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為契機,力求中央政府將高速公路項目的用地指標納入國家統(tǒng)一考慮,或?qū)⒏咚俟酚玫刂笜藛为毢硕?
《意見》中指出“在近期新增建設(shè)用地總規(guī)模不變的前提下,試行近兩年增加土地利用年度指標、后幾年相應減少年度指標的管理方式。積極推進征地制度改革”。為用地指標不足問題已有明確答案,但筆者認為仍有不足。
按照現(xiàn)有的征地政策規(guī)定,高速公路項目不管是國家立項或當?shù)卣㈨?項目用地只能占國家核定給當?shù)厝嗣裾挠邢薜牡刂笜?。如其他項目占用造成用地指標不足時,高速公路征地就會被卡殼,因此,如果國家對高速公路項目規(guī)劃或立項時,將公路用地量核算后納入規(guī)劃或立項時一并考慮,達到土地指標與項目指標同時成立:或者是公路規(guī)劃或立項后,爭取中央政府將公路用地指標核發(fā)給重慶市,并要求重慶作為修建高速公路專用,這樣,高速公路修建所需土地不會占用本市其他建設(shè)所需用地指標,既保證了高速公路用地需求,又保證了其他工程建設(shè)用地需要。
(二)把高速公路納入全市土地規(guī)劃范疇并加強高速公路土地儲備制度。
要保證高速公路建設(shè)順利實施,留足發(fā)展用地尤為關(guān)鍵,高速公
路用地有規(guī)劃、有儲備,可使公路建設(shè)不再因土地“卡殼’,由于重慶現(xiàn)有土地規(guī)劃,僅僅是按土地用途規(guī)劃了建設(shè)用地、農(nóng)用地等項目用地,對高速公路等基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)用地無具體規(guī)劃,不但是規(guī)劃不能滿足公路建設(shè)需要,而且更不能達到土地預期儲備的效果,結(jié)合重慶實際情況,建議成立省級高速公路土地儲備制度,根據(jù)高速公路的建設(shè)計劃,由市政府授權(quán)的土地儲備機構(gòu)提前一兩年預先征用儲備,避免項目用地時受土地供應指標限制出現(xiàn)的無法征地的現(xiàn)象,避免突擊征地引發(fā)搶種、搶建和人為抬高地價等問題,可最大限度的減少土地成本和保證建設(shè)用地。同時,通過規(guī)劃能達到土地儲備的作用,而土地儲備又具有融集資金的功能,土地受益權(quán)質(zhì)押貸款籌集資金形成了政府最佳融資模式,既能獲取資金保證建設(shè),又可避免違反國家調(diào)控政策。
(三)從政策層面將高速公路納入公共設(shè)施定位,以便實施征地。
《土地管理法》規(guī)定, “國家為公共利益的需要’就可以征用集體所有的土地,其中對“公共利益’的界定不明,實踐中演變?yōu)閹缀跞魏螁挝唤ㄔO(shè)都可以征地土地,由于重慶的高速公路都屬收費路,反而容易理解為不屬公共利益,或公共利益的成份不足,征地時各級部門的認識程度不同,造成征地實施困難,同時,高速公路征地涉及區(qū)縣較多、如市政府沒有專門組織機構(gòu)統(tǒng)一實施征地,則在征地行為的理解、執(zhí)行、貫徹等方面會出現(xiàn)不同意見,行為可能不一致,導致征地實施難,因此,高速公路等公共利益項目應在“公共利益”中明確定位(達到防止可能出現(xiàn)的隨意解釋導致土地征用的濫用),明確操作步驟和程序,應是高速公路征地必要的政策保障。
(四)對高速公路建設(shè)過程中因滑坡治理等工程變更出現(xiàn)的新增用地充許先用后征,
高速公路呈線型走向,以帶狀向前延伸,所經(jīng)過區(qū)域地質(zhì)狀況彼此不同,不確定因素較多。因此,修建過程中頻繁出現(xiàn)滑坡、填筑材料更換、占用地方道路恢復等工程變更必須使用的新增用地,此類用地具有零星、頻繁、周期長、不確定、不能預期、同處反復等特點,重慶屬山陵重丘區(qū)域,根據(jù)渝湘高速公路酉黔、黔彭、彭武200公里高速公路有地情統(tǒng)計,此類地占工程用地數(shù)量達135余宗約600畝,占全部用地的3.3%,時間函蓋全部建設(shè)期,按現(xiàn)有先征后用的政策,按10宗地一報最快為6個月的辦理周期計算會對工程工期耽誤多長7,那樣,工程建設(shè)會陷入一面是違法,一面是停工和損失的兩難境界,筆者認為對正常的補充地政策應給“尚方寶劍’,可在《公路建設(shè)項目用地指標》中進行量化控制。
(五)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為契機,以土地為載體多渠道籌集高速公路征地拆遷資金。
《意見》指出, “按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)……’。除前面提到土地儲備達“土地銀行’的功能外,還可以從以下幾方面籌集征遷資金:
1、土地入股,就是將需征用的土地通過土地股份合作制的方式組織起來,承包產(chǎn)以承包的土地加入成為股東,入股的土地實行保底分紅和效益分紅的兩種分配辦法。土地入股不但解決普遍存在的廉價征地的不公平、補償費過低等問題,更重要的是解決了短期內(nèi)征地資金短缺現(xiàn)象,但重慶高速公路盈利周期長、成本回收較慢,如土地入股長期不能分紅,則易出現(xiàn)社會問題。
2、土地債券,就是將需征用的土地按現(xiàn)行征地政策測算出補償費用后,根據(jù)承包產(chǎn)被占用土地的數(shù)量按比例分配債券,債券利率可高于銀行利率,債券可流轉(zhuǎn)。很明顯債券分配不但可解決征遷資金困難,而且可根據(jù)高速公路經(jīng)營情況控制債券持有時間和利率,農(nóng)產(chǎn)也可隨時將債券通過流通變現(xiàn),因此對高速公路征遷資金籌集、減少征地摩擦、籌資形式穩(wěn)定等優(yōu)點,值得推廣。
3、政策支持,在確保被征地對象的所有征遷補償安置費足額支付的前提下,對國家政策性收費項目和納稅項目由市政府制訂專項政策予以免繳、少繳或緩繳,市政府在財政政策和稅收政策等方面實行優(yōu)惠的專項規(guī)定仍需持續(xù),
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中,高速公路通過以上方面的實踐,一方面可最大限度的解決征遷資金緊張的窘迫狀況,另一方面可更大限度的支持高速公路征地群眾在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中的發(fā)展和保障問題。
(六)做好高速公路征地群眾的就業(yè)安置工作,讓失地農(nóng)民安居樂業(yè)。
前面提到高速公路征地通過“土地入股”、“土地債券”等形式為被征地農(nóng)民的提供了生活保障,但這兩種方式與公路經(jīng)營狀況有著密切關(guān)系,如需分配較好的紅利則等待期限較長,不能保證有較規(guī)律、較穩(wěn)定的生活軌跡。因此,需對失地農(nóng)民制訂:
1、切實可行的社會保障及最低生活保障制度。重慶市人政府渝府發(fā)(2008)45號等文件對被征地農(nóng)民的社會保障和最低生活標準作了明確的規(guī)定和要求。規(guī)定“被征地土地補償費總額的80%首先統(tǒng)籌用于被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險,……;其余20%支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織……。身份轉(zhuǎn)變的同時生活有了保障,對順利實施征地有了較大的幫助。
2、引導被失地農(nóng)民通過各種方式就業(yè),減少征地后的失地落感。
可采取政府扶持、部門協(xié)作、高速公路建設(shè)方支持,積極引導和扶持失地農(nóng)民培訓工作,盡量提供公路清潔衛(wèi)生、加油站服務員、服務保潔員、收費服務員等工作。
3、結(jié)合當?shù)芈肪W(wǎng)規(guī)劃,將工程進場便道納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)促進農(nóng)村發(fā)展。
為滿足高速公路建設(shè)運輸需要,每條高速公路均修建得有專門的進場道路,可以把以前單一的滿足工點建設(shè)的道路結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的需要,將士道建設(shè)納入鄉(xiāng)村道路規(guī)劃,將道路建設(shè)等級適當提高,將道路網(wǎng)點適當增多。
(七)在強化臨時用地使用范圍的同時適當調(diào)整臨時用地使用標準或?qū)⒉糠峙R時用地納入土地儲備。
第9篇：新土地法征收土地補償標準范文
[關(guān)鍵詞] 城中村 土地置換 產(chǎn)權(quán)
城中村作為一種居住形態(tài)及社會形態(tài)，主要指在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已成為城市一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍保留農(nóng)村模式的村落，亦稱為“都市里的村莊”。 城中村是城市的一塊夾縫地，究其存在根源，城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成城中村存在的深層次制度原因，因而，城中村的改造也應從根本的土地制度及權(quán)利開始。城中村改造過程中集體土地的置換過程中存在的問題，導致這項利民工程不時引發(fā)一些社會矛盾。
一、城中村改造中集體土地置換問題分析
早在2004年，全國各大中城市拉開城中村改造序幕。城中村改造作為政府主導運營城市一種方式，對于城中村改造過程中集體土地的置換，各級政府在憲法和土地法等法規(guī)范圍內(nèi)紛紛出臺文件予以指導，整個城中村改造模式和程序基本按照地方政府出臺的具體文件來進行，甚至可以依據(jù)法律及政府規(guī)定將城中村涉及到的集體土地上市交易。城中村改造過程中集體土地置換存在以下幾種普遍問題：
（一）城中村改造項目的土地出讓形式缺乏有效監(jiān)管和查處機制。
依據(jù)各地方政府相關(guān)文件規(guī)定，城中村改造涉及土地公開出讓及修建性詳細規(guī)劃批準前一律不準擅自進行拆遷和擅自開工建設(shè)。對未獲得規(guī)劃、土地等部門的相關(guān)批準手續(xù)，擅自進行城中村改造建設(shè)的要依法查處。由于利益驅(qū)動、相關(guān)政府部門不作為、缺乏有效的監(jiān)管和懲罰機制，導致城中村改造工程項目未批先建、程序倒置現(xiàn)象相當普遍，使土地出讓招拍掛制度形同走過場，不僅降低政府公信力，同時埋下社會不穩(wěn)定隱患。
（二）城中村改造中征地拆遷補償安置、場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計方案等具體事宜運作存在問題。
城中村改為城市社區(qū)，村民改為市民后，原村集體和村民首先需要解決的是就業(yè)和生活出路問題，而非一次性付款結(jié)束，必須將對土地的補償及村民安置區(qū)別對待。然而城中村改造中征地補償安置制度把補償和安置混在一起，制度設(shè)計本身存在的問題極易引起矛盾。政府對拆遷過程中土地補償應該考慮具體情況的不同區(qū)別對待，例如區(qū)分環(huán)境、區(qū)位價值、村民拆遷成本等進行補償，不能一刀切，否則極易引發(fā)極端拆遷案件的發(fā)生。
其次，缺乏有效糾紛調(diào)處機制，導致拆遷過程中矛盾無法及時化解。
暴力拆遷及極端方式阻止拆遷案例并不少見，矛盾積聚并非一日之寒。如果存在有效調(diào)處機制，能在問題發(fā)生伊始積極解決，這些悲劇將不會發(fā)生。城中村改造過程拆遷過程中，地方政府追求政績、開發(fā)商追求開發(fā)速度、被拆遷村民考慮己身利益，三方訴求無法達成一致且缺少有效解決途徑時，違法行為鋌而走險。
其三，城中村改造集體土地置換中具體運作過程缺乏透明性，有部分領(lǐng)導干部權(quán)力尋租，，成為社會詬病。
城中村改造集體土地置換涉及多方重大利益，運作過程中經(jīng)常出現(xiàn)暗箱操作，甚至部分村干部、政府官員，權(quán)錢交易，政府相關(guān)部門因利益牽系視而不見甚至默許，利益分配不均導致矛盾不斷。被拆遷村民集體上訪、政府前靜坐等報道反映出城中村改造中存在的問題不容忽視。
（三）城中村改造房建設(shè)涉及到土地出讓等問題。
城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建設(shè)，獲得所用土地方式一般是有兩種方式：對于異地安置，安置房建設(shè)用地可以劃撥或協(xié)議出讓方式供地；就地安置的，則土地以招拍掛方式出讓時，應設(shè)定土地出讓附加條件，明確配建安置房的套數(shù)、套型面積、設(shè)施條件、建設(shè)周期和銷售價格等要求，以此妥善解決相關(guān)村民生產(chǎn)生活，保護其合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。城中村改造過程中，各級政府原則上都規(guī)定應優(yōu)先組織安置房的建設(shè)。然而，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)城中村改造過程中商品房開發(fā)熱鬧非凡，而關(guān)于安置房涉及到土地置換問題久拖不決，應優(yōu)先或同時開工建設(shè)的安置房卻風平浪靜，讓被安置村民久久等待，無形中損害其合法權(quán)益。
（四）城中村集體土地轉(zhuǎn)換手續(xù)繁瑣。
按正常程序是上級批準某個村實施城中村改造后，先是進行土地轉(zhuǎn)換，將集體土地（或農(nóng)耕地）轉(zhuǎn)換為國有土地，再進行招牌掛（尋找土地開發(fā)商），再找建筑開發(fā)商。而土地轉(zhuǎn)換要逐級審核批復，環(huán)節(jié)多，政策性強，時間長。為加快城中村改造進程，往往是邊建設(shè)邊補辦這些手續(xù)，假如哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題不能完善以上手續(xù)，建成的房將是“無證房”，于安置戶、購房戶都會引起矛盾。
二、城中村改造集體土地置換存在的問題解決方案
現(xiàn)階段，面對城中村改造過程中復雜的集體土地置換矛盾，重點應該放在保護村民合法土地權(quán)益、維護社會穩(wěn)定上，讓被改造村民分享真正意義上的城市化成果。本文從實際情況探討城中村改造中應該注意的問題。
（一）首要的原則是保護城中村改造村民的合法權(quán)益，減少糾紛，維護社會穩(wěn)定。
例如對于城中村改造涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應當依法辦理土地使用權(quán)出讓或劃撥手續(xù)，并對承包經(jīng)營者的損失給予合理補償。其次，對于符合城中村改造總體規(guī)劃的各類出讓用地或應當招標、拍賣、掛牌出讓的經(jīng)營性用地，需要交納土地使用權(quán)出讓金或公開出讓的土地收益，按照土地管理體制和土地收入征管體制，由財政部門統(tǒng)一征收，全額用于城中村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村民社會保障，做到專款專用，杜絕公款浪費。其三、城中村的改造過程中必須通盤考慮，如身份的置換、管理體制的變換、社會保障機制的建立甚至城中村的規(guī)劃建設(shè)問題等等，實現(xiàn)村民權(quán)益的可持續(xù)發(fā)展。
（二）提高城中村改造過程中具體事宜的透明度。
征地拆遷是一項政策性、群眾性、時限性很強的工作，是涉及多方利益的大事。公開、公平、公正堅持統(tǒng)一補償標準，統(tǒng)一征拆程序，接受群眾監(jiān)督，杜絕暗箱操作等具有非常重要的現(xiàn)實意義。這不僅利于拆遷的順利實施，更能營造良好的輿論氛圍，實現(xiàn)群眾滿意，進而構(gòu)筑和諧社會。因此通過增加村民代表人數(shù)、賬目公開等方式監(jiān)督征地拆遷補償安置、場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計方案編報等拆遷具體工作過程，增強村民對拆遷改造過程的信任度，努力維護大多數(shù)拆遷安置對象的切身利益，盡量減少糾紛產(chǎn)生。
（三）完善征地標準，將征地項目的合法性問題與補償安置的合法性問題區(qū)別對待。
城中村拆遷中的現(xiàn)實情況是城中村拆遷過程中征地項目的合法性審查主要在國務院和省級政府，負責審查是否符合法定條件和程序，而對于拆遷對象具體補償安置方案由市、縣政府負責。因此，要堅持區(qū)別對待、因地制宜原則，認真分析不同城中村具體情況，制定符合其切實利益的補償安置方案，最大限度保障群眾的安居樂業(yè)。正在修訂中《土地法》對集體用地中房屋的征收與補償工作將予以明確規(guī)定，并對集體土地的征收和拆遷工作予以框定，進而彌補國家層面的標準不健全等方面的缺陷。針對拆遷城中村集體村民的土地，不妨通過和安置對象的雙向溝通，在尊重其意愿基礎(chǔ)上充分考慮其現(xiàn)實需要，拓寬補償方式--將原國有用地的拆遷中規(guī)定的補償方式實物和貨幣，增加就業(yè)、培訓、入股、留地等多種方式，最大限度保障安置對象的生活穩(wěn)定。
（四）加大監(jiān)管力度，從中國國情出發(fā)，本著公平正義原則，保障合法征地行為，化解城中村改造糾紛的同時，對于非法批準或?qū)嵤┱鞯氐?，必須從嚴追究責任。除了加大現(xiàn)行法律制度執(zhí)行力度外，還應建立更為嚴格完善刑事責任追究制度，從而形成對征地犯罪更直接有效的威懾，以維護正地秩序和被征地村民的權(quán)益。
結(jié)語：城市化進程如火如荼，城中村改造對于整合土地資源，提高土地集約利用具有重大意義。城中村改造中集體土地置換要想順利實施，必須妥善解決城中村改造過程中面臨的系列問題，減少城中村改造中群體性矛盾沖突發(fā)生，這利于營造和諧的社會環(huán)境，直接影響社會穩(wěn)定和改造順利進行，具有極強現(xiàn)實意義和政治意義。
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