巨災(zāi)保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)誤區(qū)探析

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2021年7月中下旬的特大暴雨災(zāi)害，注定會(huì)在鄭州、河南乃至我國(guó)災(zāi)害史上留下悲情的印記。據(jù)河南省政府在8月2日防汛救災(zāi)新聞會(huì)上所提供的數(shù)據(jù)，截至當(dāng)日12時(shí)，暴雨已導(dǎo)致河南全省150個(gè)縣（市、區(qū)）1663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1453.16萬(wàn)人受災(zāi)，致302人遇難、50人失蹤；倒塌房屋30106戶、89001間；農(nóng)作物成災(zāi)面積872萬(wàn)畝，絕收面積380萬(wàn)畝；直接經(jīng)濟(jì)損失1142.69億元（其中，鄭州市直接經(jīng)濟(jì)損失532億元）。可以說(shuō)，此次河南特大暴雨是2008年汶川地震以來(lái)我國(guó)所遭受的最嚴(yán)重的自然災(zāi)害事件。

隨著暴雨過(guò)程的結(jié)束，重建家園將成為接下來(lái)一段時(shí)間鄭州市及河南省的工作主線。然而，對(duì)受災(zāi)地區(qū)而言，要順利開(kāi)展重建工作，除了需要戰(zhàn)勝災(zāi)害的決心和勇氣，還需要一定的財(cái)、物支持。我們欣慰地看到，在河南暴雨發(fā)生之后，中央和地方財(cái)政已撥付38.66億元資金支持河南省災(zāi)后恢復(fù)重建工作，社會(huì)各界累計(jì)向河南捐贈(zèng)49.49億元（截至7月26日16時(shí)的數(shù)據(jù)），這些為河南省恢復(fù)重建提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

值得一提的是，保險(xiǎn)業(yè)在此次河南暴雨的損失補(bǔ)償中發(fā)揮了中流砥柱的作用。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至8月3日，河南保險(xiǎn)業(yè)累計(jì)接到報(bào)案41.23萬(wàn)件，初步估損金額達(dá)98.04億元（其中，車險(xiǎn)估損64.12億元），彰顯了保險(xiǎn)業(yè)作為社會(huì)“穩(wěn)定器”的積極價(jià)值。

然而，相比于超千億元的經(jīng)濟(jì)損失規(guī)模，目前各級(jí)政府、民間及保險(xiǎn)業(yè)所提供的累計(jì)補(bǔ)償尚不足200億元，二者之間的缺口實(shí)在太大。對(duì)眾多受災(zāi)嚴(yán)重的家庭和小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果不能獲得一定的損失補(bǔ)償，其基本的生活和生計(jì)都會(huì)受到影響，恢復(fù)重建工作將舉步維艱。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，面對(duì)自然災(zāi)害所造成的嚴(yán)重?fù)p失，很多國(guó)家都將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度作為自然災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)闹匾ぞ摺８鶕?jù)瑞士再保險(xiǎn)公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在近年來(lái)全球重大自然災(zāi)害與人為災(zāi)難的損失補(bǔ)償構(gòu)成中，來(lái)自保險(xiǎn)業(yè)損失補(bǔ)償?shù)钠骄急瘸^(guò)了30%，而在北美地區(qū)，這一占比超過(guò)了50%。相比之下，目前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在自然災(zāi)害和人為災(zāi)難損失補(bǔ)償中的比例尚不足10%，差距懸殊。

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣。如何抵御和戰(zhàn)勝災(zāi)害，這也是千百年來(lái)中國(guó)歷朝歷代都面臨的挑戰(zhàn)之一。從歷史上看，早在周朝時(shí)期，我國(guó)就形成了比較系統(tǒng)和完備的救災(zāi)政策。后世經(jīng)過(guò)歷代政府不斷完善，救荒賑災(zāi)已成為國(guó)家的重要制度之一。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，保險(xiǎn)機(jī)制作為一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理手段得到了重視和發(fā)展，保險(xiǎn)業(yè)也成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民生活的安定方面發(fā)揮著積極作用。然而，保險(xiǎn)業(yè)在自然災(zāi)害損失補(bǔ)償中所占的比例一直很低。在2008年汶川地震發(fā)生之后，由于災(zāi)區(qū)重建工作面臨巨大的資金壓力，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度開(kāi)始被視作可行的解決方案，得到了越來(lái)越多的關(guān)注。近十年來(lái)，在中央和國(guó)務(wù)院的政策引導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)的深圳、寧波、云南、四川等地在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度方面進(jìn)行了多種形式的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。特別需要指出的是，2020年的“十四五”規(guī)劃中明確提出“發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力”的任務(wù)，這些為新時(shí)期我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

然而，從目前來(lái)看，一些地區(qū)和部門對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還普遍存在著一些誤區(qū)，不利于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，迫切有待糾正。

誤區(qū)之一：現(xiàn)行財(cái)政救災(zāi)體制完備，有專人?？?，沒(méi)有必要發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)。財(cái)政救災(zāi)一直是我國(guó)自然災(zāi)害救助的主要渠道，而我國(guó)也在這方面建立了完備的制度。比如，2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《自然災(zāi)害救助條例》，財(cái)政部每年設(shè)有自然災(zāi)害救災(zāi)資金預(yù)算，應(yīng)急管理部、民政部等部門也設(shè)有專人專崗等。然而，近年來(lái)的諸多實(shí)踐一再表明，相比于不斷攀升的自然災(zāi)害損失規(guī)模，我國(guó)財(cái)政每年的救災(zāi)資金預(yù)算是“小巫見(jiàn)大巫”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了受災(zāi)地區(qū)的損失補(bǔ)償和重建工作的需要。如果財(cái)政部門被迫追加撥款，勢(shì)必會(huì)影響財(cái)政年度預(yù)算的穩(wěn)健性，造成財(cái)政支出波動(dòng)，并增加財(cái)政預(yù)算壓力。特別是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政收支平衡壓力越來(lái)越大的背景下，我們需要更多地借助市場(chǎng)和社會(huì)的救災(zāi)力量。發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，可以在財(cái)政救災(zāi)預(yù)算和社會(huì)捐助之外，建立更為厚實(shí)的救災(zāi)資金“緩沖帶”，降低災(zāi)害對(duì)社會(huì)所帶來(lái)的負(fù)面沖擊。

誤區(qū)之二：本地區(qū)很少遭受地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等傳統(tǒng)意義上的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有必要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)。從后果來(lái)看，地震、洪水和臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害的確有著更強(qiáng)的破壞力，會(huì)造成更大規(guī)模的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此，對(duì)于歷史上經(jīng)常遭受這些災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)而言，建立相應(yīng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也的確更為必要。然而，我們也應(yīng)該注意到，一方面，隨著氣候變暖和城市化進(jìn)程的加快，自然災(zāi)害的發(fā)生規(guī)律在變化，普通災(zāi)害也能釀成巨災(zāi)損失。以此次河南暴雨事件為例，在暴雨災(zāi)害發(fā)生之前，很多人只是把暴雨視作一次普通的汛期天氣事件，而很難預(yù)料他們會(huì)經(jīng)歷一場(chǎng)打破歷史紀(jì)錄的極端強(qiáng)降雨過(guò)程。另一方面，在自然災(zāi)害之外，近年來(lái)我們所面臨的火災(zāi)、爆炸、環(huán)境污染等人為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，其后果甚至比自然災(zāi)害要更為嚴(yán)重。因此，我們不能簡(jiǎn)單地將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)僅理解為地震、洪水和臺(tái)風(fēng)，而是應(yīng)該站在維護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的立場(chǎng)，從全面、動(dòng)態(tài)的角度來(lái)理解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)。

誤區(qū)之三：發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)行業(yè)的事情，政府部門應(yīng)該交由市場(chǎng)解決。從產(chǎn)品形態(tài)來(lái)看，無(wú)論是何種責(zé)任的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，最終都體現(xiàn)為保險(xiǎn)公司與投保人之間的“一紙契約”，政府似乎無(wú)需參與。然而，國(guó)內(nèi)外大量的經(jīng)驗(yàn)表明，要想讓保險(xiǎn)機(jī)制在巨災(zāi)損失補(bǔ)償中發(fā)揮積極作用，僅靠保險(xiǎn)業(yè)自身的力量是不夠的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)作。首先，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有較強(qiáng)的相關(guān)性或系統(tǒng)性，容易出現(xiàn)大規(guī)模的巨災(zāi)損失，這會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力產(chǎn)生沖擊，也即存在“擊穿風(fēng)險(xiǎn)”；其次，從投保人的角度來(lái)看，由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的概率比較低，投保人會(huì)低估這種風(fēng)險(xiǎn)，缺乏投保的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致保險(xiǎn)的覆蓋面有限。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度有著較強(qiáng)的外部性或公共性，其成功運(yùn)作離不開(kāi)政府的支持。事實(shí)上，不少國(guó)家的政府都積極介入了本國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，比如為保險(xiǎn)公司提供大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散渠道、為投保人提供保費(fèi)補(bǔ)貼、向大眾宣傳和普及巨災(zāi)保險(xiǎn)等。

“沒(méi)有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹?。期待河南暴雨事件能夠打破相關(guān)部門和地區(qū)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，成為推動(dòng)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步突破的契機(jī)。

作者:何小偉 郭怡君 單位:外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院