經(jīng)濟(jì)學(xué)角度下我國(guó)財(cái)政政策調(diào)整

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摘要:嘗試從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政政策，是“有為政府”在財(cái)政政策這個(gè)具體問(wèn)題上的運(yùn)用。本文結(jié)合我國(guó)正在同時(shí)經(jīng)歷的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、對(duì)外開(kāi)放，以及大國(guó)崛起這四個(gè)結(jié)構(gòu)性的過(guò)程，以及顯著的“垂直結(jié)構(gòu)”特點(diǎn)，重點(diǎn)探討了這些結(jié)構(gòu)性因素對(duì)于財(cái)政政策的含義。同時(shí)，按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)劃分的“戰(zhàn)略型”“追趕型”“領(lǐng)先型”“轉(zhuǎn)進(jìn)型”“換道超車(chē)型”這五大類(lèi)產(chǎn)業(yè)，分析了各自對(duì)應(yīng)的財(cái)政政策的差異。這些結(jié)構(gòu)性差異要求我們必須結(jié)合發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、外部宏觀環(huán)境，以及各級(jí)政府官員考核激勵(lì)機(jī)制來(lái)全面考慮如何調(diào)整我國(guó)財(cái)政政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估。

關(guān)鍵詞:新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué);財(cái)政政策;有為政府;垂直結(jié)構(gòu)

一、引言

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)的四十年，我國(guó)GDP以年均9．4%的速度高速增長(zhǎng)，2018年GDP總量首次超過(guò)90萬(wàn)億元人民幣大關(guān)，為90．03萬(wàn)億元人民幣，約合13．6萬(wàn)億美元，人均GDP為9780美元，很快就要突破1．2萬(wàn)美元這個(gè)世界銀行所定的高收入門(mén)檻線。作為處于中等收入階段的GDP總量世界第二的大國(guó)，我們內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷地調(diào)整，面臨“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)，處于從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，同時(shí)在過(guò)去幾年里我們外部還經(jīng)受著中美貿(mào)易戰(zhàn)等一系列新的挑戰(zhàn)，我們的外部宏觀環(huán)境正面臨著系統(tǒng)性的重要轉(zhuǎn)變，這種內(nèi)外結(jié)構(gòu)與環(huán)境的變化也將是我們?cè)谖磥?lái)“十四五”期間的持續(xù)的特點(diǎn)。2018年，我國(guó)全國(guó)一般公共預(yù)算收入達(dá)183352億元，全國(guó)一般公共預(yù)算支出為220906億元。而1978年則分別為1132．26億元和1122．09億元，可見(jiàn)增長(zhǎng)迅猛。財(cái)政政策是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家某些目標(biāo)的重要手段，財(cái)政的“收”與“支”的能力、體量、結(jié)構(gòu)與影響都和發(fā)展階段及國(guó)際環(huán)境密切相關(guān)。我國(guó)的財(cái)政政策的制定與實(shí)施，也需要結(jié)合這些宏觀趨勢(shì)與外部環(huán)境的變化作出相應(yīng)調(diào)整。

本文的主要目的是從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討如何調(diào)整我國(guó)的財(cái)政政策。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)是運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法著重研究經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其變遷的決定因素及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的含義，被認(rèn)為是繼“結(jié)構(gòu)主義”“新自由主義”之后的第三展經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮，由林毅夫教授首創(chuàng)。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”，主張要從本國(guó)發(fā)展階段與稟賦結(jié)構(gòu)出發(fā)分析最適合自己的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)與政策，自然也就包括財(cái)政政策。

本文結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分是結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在同時(shí)進(jìn)行的四個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程闡述財(cái)政政策，第三部分是按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)業(yè)的五大分類(lèi)來(lái)論述財(cái)政政策，第四部分是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討各級(jí)政府官員的激勵(lì)以及財(cái)政政策的實(shí)施與執(zhí)行過(guò)程，最后是總結(jié)。

二、四個(gè)同時(shí)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性過(guò)程與財(cái)政政策

從結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)目前正在同時(shí)經(jīng)歷四個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程，各自所對(duì)應(yīng)的財(cái)政政策也需要作出相應(yīng)調(diào)整。

第一，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(與產(chǎn)業(yè)升級(jí))過(guò)程，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)隨著人均收入提高，農(nóng)業(yè)比重不斷下降，制造業(yè)比重先上升后下降，服務(wù)業(yè)比重不斷上升，也就是所謂的庫(kù)茲涅茨事實(shí);另一方面，產(chǎn)業(yè)之間從勞動(dòng)密集型向資本密集型升級(jí)，產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部向微笑曲線兩端附加值高的部分升級(jí)。

第二，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程，即從原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革轉(zhuǎn)變過(guò)程，我們面臨的問(wèn)題是如何以合理的速度與次序糾正低效的政策，消除市場(chǎng)扭曲，優(yōu)化資源配置，逐漸實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌向市場(chǎng)單軌轉(zhuǎn)變。這個(gè)過(guò)程中，如何保持合理的改革轉(zhuǎn)軌次序與速度，改革的倒逼機(jī)制是否有效，這些都是非常重要的問(wèn)題(Wang，2015)。

第三，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放過(guò)程，即從原來(lái)相對(duì)比較封閉的經(jīng)濟(jì)走向開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，是個(gè)參與經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程。我國(guó)在貿(mào)易全球化方面進(jìn)展突出，已經(jīng)是世界最大的貿(mào)易國(guó)，而在資本全球化方面，人民幣已經(jīng)進(jìn)入SDR，我們現(xiàn)階段也在重點(diǎn)研究和推行與人民幣自由可兌換相關(guān)的匯率與資本流動(dòng)管制問(wèn)題。除了貿(mào)易流動(dòng)、資本流動(dòng)之外，還有技術(shù)流動(dòng)。我國(guó)總體越來(lái)越接近世界技術(shù)前沿，在對(duì)現(xiàn)有國(guó)外技術(shù)的模仿吸收和自主創(chuàng)新這兩個(gè)方面的比重不斷調(diào)整，關(guān)于國(guó)際與國(guó)內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策和力度也需要調(diào)整。

第四，大國(guó)崛起過(guò)程，即我國(guó)從原來(lái)的軍事、政治、外交等地緣政治方面的弱國(guó)逐漸向世界強(qiáng)國(guó)的崛起與復(fù)興的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程中，難免會(huì)與現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治秩序形成某些矛盾，甚至包括中美之間可能存在的所謂“修昔底德陷阱”問(wèn)題。事實(shí)上，不僅是我國(guó)，還有很多其他國(guó)家，尤其是在世界經(jīng)濟(jì)總量中份額不斷增長(zhǎng)的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，都有改革現(xiàn)有國(guó)際秩序的訴求。因?yàn)楝F(xiàn)有秩序是七十年前“二戰(zhàn)”結(jié)束時(shí)的世界政治經(jīng)濟(jì)格局的產(chǎn)物，在不少方面已經(jīng)滯后于這個(gè)時(shí)代了。

中國(guó)是人類(lèi)歷史上到目前為止唯一的一個(gè)在同時(shí)經(jīng)歷這四個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程的大國(guó)，而財(cái)政政策與這四個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程均密切相關(guān)，所以我們國(guó)家的財(cái)政政策也就顯得尤為復(fù)雜。具體而言，對(duì)于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程，財(cái)政政策體現(xiàn)在相關(guān)的稅收、補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施投資等很多相關(guān)方面，稅基也在隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變動(dòng)，這些都與產(chǎn)業(yè)政策高度相關(guān)，后面會(huì)更具體地展開(kāi)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程，我們需要研究和梳理中國(guó)的補(bǔ)貼與稅收政策，消除和糾正那些低效的或者無(wú)效的補(bǔ)貼，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，更好地糾正政府的“亂為”，發(fā)揮“有效市場(chǎng)”的作用。對(duì)于經(jīng)濟(jì)開(kāi)放過(guò)程，我們的財(cái)政收支越來(lái)越受到國(guó)際環(huán)境的影響，財(cái)政政策與國(guó)際貿(mào)易、資本和技術(shù)的流動(dòng)纏繞在一起，影響國(guó)際收支平衡，而且作為大國(guó)也會(huì)影響國(guó)際。對(duì)于大國(guó)崛起過(guò)程，我們將不得不考慮那些與國(guó)防與經(jīng)濟(jì)安全有關(guān)的戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持，比如，中美貿(mào)易戰(zhàn)過(guò)程中的芯片斷供問(wèn)題、華為的問(wèn)題，又比如與亞投行、“一帶一路”等相關(guān)的問(wèn)題，等等。

現(xiàn)在有不少學(xué)者反對(duì)我國(guó)的積極的擴(kuò)大政府支出的財(cái)政政策，主要是針對(duì)第二個(gè)過(guò)程，認(rèn)為那會(huì)強(qiáng)化政府的“亂為”，不利于市場(chǎng)化改革和資源的優(yōu)化配置。學(xué)術(shù)界達(dá)成共識(shí)比較多的是減稅政策，可是減稅的前提應(yīng)該是切實(shí)降低政府開(kāi)支，否則只能增加政府債務(wù)，從而提高通脹可能并增加宏觀風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)法降低政府開(kāi)支的所謂“結(jié)構(gòu)性減稅”實(shí)際可行性是很低的。但是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的改革過(guò)程本身也是需要有財(cái)政支撐的，其他三個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程同樣也需要政府的因勢(shì)利導(dǎo)的作用，需要政府開(kāi)支，有些方面甚至需要增加開(kāi)支。因此，現(xiàn)階段似乎首先應(yīng)該討論如何減少政府的低效開(kāi)支，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的開(kāi)支削減，再來(lái)討論如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，否則稅只可能越減越多。

以上提到的四個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程顯然并非獨(dú)立，而是互相交叉的。。我國(guó)正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的工業(yè)化和城市化過(guò)程，即結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程。而在非農(nóng)部門(mén)中存在一個(gè)“垂直結(jié)構(gòu)”，即能源、金融、電力、通訊等幾個(gè)核心的上游部門(mén)主要由國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)，具有較高的進(jìn)入壁壘，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)偏向壟斷，產(chǎn)業(yè)偏向資本密集型。而下游的消費(fèi)性制造業(yè)和消費(fèi)性服務(wù)業(yè)則已經(jīng)放開(kāi)，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)大量退出，并且由民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)，進(jìn)入壁壘比較低，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更接近充分競(jìng)爭(zhēng)。上游產(chǎn)業(yè)為下游產(chǎn)業(yè)提供中間產(chǎn)品與中間服務(wù)，所以存在投入—產(chǎn)出表的供應(yīng)鏈關(guān)系。這里涉及國(guó)有企業(yè)改革等一系列市場(chǎng)化改革的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程。與此同時(shí)，我國(guó)的下游民營(yíng)企業(yè)是國(guó)際貿(mào)易的主力軍，特別是2001年加入世界貿(mào)易組織以后，民營(yíng)企業(yè)更是積極參與貿(mào)易的全球化，持續(xù)保持第一大出口主體地位。而正因?yàn)橹袊?guó)巨大的經(jīng)濟(jì)體量與“垂直結(jié)構(gòu)”，使得大國(guó)崛起這個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程受到全世界的高度關(guān)注并承受著巨大的地緣政治因素的影響。

深刻理解當(dāng)前中國(guó)的這種宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)于我們分析宏觀財(cái)政政策將很有幫助。譬如，2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織到2008年國(guó)際金融危機(jī)之前，上游國(guó)有企業(yè)的平均利潤(rùn)率高于下游的民營(yíng)企業(yè)，但是2008年之后則相反。這是因?yàn)椋?008年之前，中國(guó)下游產(chǎn)業(yè)放開(kāi)，國(guó)退民進(jìn)，下游部門(mén)的民營(yíng)企業(yè)利用從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的廉價(jià)勞動(dòng)力，并充分利用全球化過(guò)程將大量產(chǎn)品銷(xiāo)售到國(guó)際市場(chǎng)，在此過(guò)程中，下游民營(yíng)企業(yè)需要不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，從而對(duì)于上游國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)的中間產(chǎn)品與中間服務(wù)的需求也大量增加，進(jìn)而上游國(guó)企的利潤(rùn)率也就不斷提高。在工業(yè)化與城市化的過(guò)程中，與土地相關(guān)的財(cái)政收入也在迅速提高。總體而言，無(wú)論是下游的民營(yíng)企業(yè)還是上游的國(guó)有企業(yè)，所上繳的稅收在這段時(shí)期都在迅速增加。

然而，2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生以后，我國(guó)的國(guó)企的利潤(rùn)率開(kāi)始大幅下降，重新回落到低于民營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)率的狀態(tài)。這是因?yàn)椋?008年國(guó)際金融危機(jī)以后，我國(guó)下游民營(yíng)企業(yè)面對(duì)的外需相對(duì)下降，因此下游民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模相對(duì)收縮，一部分民營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)退出市場(chǎng)，從而降低了對(duì)上游原材料與中間產(chǎn)品的需求，另一方面，中上游的產(chǎn)業(yè)中的國(guó)有企業(yè)比重比較高，它們面對(duì)市場(chǎng)變化的調(diào)整速度可能比民營(yíng)企業(yè)更慢，而且面對(duì)整體經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的“保就業(yè)、保增長(zhǎng)”等政策性負(fù)擔(dān)就變成顯性的約束，裁員率低、破產(chǎn)率低、投資減少率低，這就導(dǎo)致僵尸企業(yè)主要集中在中上游產(chǎn)業(yè)，而且國(guó)有企業(yè)的平均利潤(rùn)率低于民營(yíng)企業(yè)。我國(guó)的四萬(wàn)億刺激政策，很大一部分通過(guò)國(guó)有企業(yè)的投資增加來(lái)實(shí)施，間接地通過(guò)“垂直結(jié)構(gòu)”影響到產(chǎn)業(yè)鏈中的其他部門(mén)。對(duì)于這個(gè)擴(kuò)張性的反周期的財(cái)政政策的效果評(píng)估，目前文獻(xiàn)中的學(xué)術(shù)研究還沒(méi)有考慮“垂直結(jié)構(gòu)”，而“垂直結(jié)構(gòu)”值得深入研究。

三、五大類(lèi)產(chǎn)業(yè)劃分與財(cái)政政策

這一部分將著重從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程來(lái)看我國(guó)的財(cái)政政策，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)升級(jí)中的諸多產(chǎn)業(yè)政策是財(cái)政政策的具體表現(xiàn)。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析不僅關(guān)注總量指標(biāo)，而且更加關(guān)注各不同發(fā)展階段下不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性的指標(biāo)。在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，我們將產(chǎn)業(yè)分為五大類(lèi)，具體包括:戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)、追趕型產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)和換道超車(chē)型產(chǎn)業(yè)(林毅夫、張軍、王勇、寇宗來(lái)，2018)［9］。按照這五大類(lèi)劃分以后，針對(duì)中國(guó)的不同發(fā)展階段，需要適時(shí)分析在每一類(lèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，財(cái)政應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，進(jìn)而對(duì)五大類(lèi)產(chǎn)業(yè)制定不同的產(chǎn)業(yè)政策，從而確定財(cái)政的相應(yīng)收支結(jié)構(gòu)。

1．針對(duì)戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)。比如戰(zhàn)斗機(jī)的研發(fā)時(shí)間很長(zhǎng)，資本也非常密集，從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)說(shuō)也許并不符合我們的比較優(yōu)勢(shì)，相關(guān)企業(yè)的“自生能力”不見(jiàn)得很高，但是這些產(chǎn)業(yè)和部門(mén)涉及國(guó)防安全，需要維持必要的財(cái)政投入，而且特別是隨著前面提到的第四個(gè)結(jié)構(gòu)性過(guò)程，即大國(guó)崛起過(guò)程，這樣的財(cái)政投入會(huì)不斷提高。再比如中美貿(mào)易戰(zhàn)中，高端芯片上我們被卡住脖子了，會(huì)使得整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈面臨癱瘓的危險(xiǎn)，這涉及經(jīng)濟(jì)安全，所以也有必要研究是否對(duì)此增加財(cái)政支持，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新。

2．針對(duì)追趕型產(chǎn)業(yè)。我們與發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在技術(shù)差距，各地政府可以通過(guò)招商引資，通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他方式對(duì)外資進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)對(duì)先進(jìn)技術(shù)的吸收與學(xué)習(xí)。不少實(shí)證研究表明，我國(guó)的出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策成效總體是顯著的，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的改善力度也很大。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地與勞動(dòng)力成本越來(lái)越高，基礎(chǔ)設(shè)施存量已經(jīng)相當(dāng)高，在吸引投資方面，與其他地區(qū)和一些發(fā)展中國(guó)家相比，我們可以提供的顯性的政策優(yōu)惠空間是有限的，此時(shí)，如何注重改善產(chǎn)業(yè)的營(yíng)商環(huán)境，提升軟的制度安排，降低企業(yè)交易成本和對(duì)人才的搜尋成本，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供各種便利的服務(wù)，有利于產(chǎn)業(yè)向高附加值端升級(jí)，這些是產(chǎn)業(yè)政策或財(cái)政政策需要轉(zhuǎn)變的方向。

3．針對(duì)領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)。因?yàn)樵诩夹g(shù)條件上我們已經(jīng)達(dá)到世界前沿，這種領(lǐng)先地位決定了企業(yè)主要靠研發(fā)創(chuàng)新來(lái)提升生產(chǎn)力。所以，如何在財(cái)政的收支政策上作出調(diào)整，以促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的自主研發(fā)就成為關(guān)鍵之舉。相應(yīng)的，測(cè)度與評(píng)估我國(guó)研發(fā)投入上的財(cái)政支出的效率問(wèn)題就十分重要，而這并不僅僅是微觀實(shí)證問(wèn)題，也需要合適的宏觀框架來(lái)幫助我們思考。這涉及國(guó)家財(cái)政政策的傳導(dǎo)機(jī)制。在上一節(jié)中，我們論述了“垂直結(jié)構(gòu)”，上下游所有制結(jié)構(gòu)是非對(duì)稱(chēng)的，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也是非對(duì)稱(chēng)的，下游更加突出競(jìng)爭(zhēng)性，而上游則更加呈現(xiàn)出壟斷性特征。與此同時(shí)，“垂直結(jié)構(gòu)”又結(jié)合著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及全球化的過(guò)程中，我國(guó)的財(cái)政政策，包括R＆D的補(bǔ)貼，很多時(shí)候是向國(guó)企集中的上游產(chǎn)業(yè)傾斜的，這個(gè)政策可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈傳遞到下游，傳遞到民營(yíng)企業(yè)。比如，2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，我國(guó)的四萬(wàn)億的刺激政策很大一部分是通過(guò)上游國(guó)有企業(yè)投資增加開(kāi)始傳導(dǎo)的。換言之，我們是需要考慮產(chǎn)業(yè)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)間的外部性，考慮一般均衡效應(yīng)的。

4．針對(duì)轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)。一是失去比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，比如我國(guó)一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向非洲的轉(zhuǎn)移。二是產(chǎn)能過(guò)剩比較嚴(yán)重的一些產(chǎn)業(yè)，比如“四萬(wàn)億”之后的我國(guó)的平板玻璃、電解鋁、鋼材等等普遍存在“產(chǎn)能過(guò)?！保渲杏行┊a(chǎn)業(yè)對(duì)于其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言又恰好是短缺的、需要的。如果把這些產(chǎn)業(yè)的部分產(chǎn)能適度轉(zhuǎn)移到有需要的國(guó)家去，就可以實(shí)現(xiàn)雙贏。導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的原因，大致可以分成兩類(lèi)。第一類(lèi)是低效產(chǎn)能無(wú)法及時(shí)去除的問(wèn)題，也就是僵尸企業(yè)問(wèn)題。我們的研究發(fā)現(xiàn)，2008年之后，我們國(guó)家越是上游的產(chǎn)業(yè)，僵尸企業(yè)的比重越高，這些企業(yè)一直享受財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或許是必要的，但對(duì)部分非戰(zhàn)略型上游行業(yè)，就不應(yīng)將“戰(zhàn)略性”作為提供保護(hù)補(bǔ)貼的借口，而是要降低進(jìn)入壁壘，允許更多民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，打破國(guó)企壟斷，消滅僵尸企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)效率，提升產(chǎn)品質(zhì)量。第二類(lèi)是產(chǎn)業(yè)本身技術(shù)水平已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，但是因?yàn)檎哐a(bǔ)貼等原因，導(dǎo)致在國(guó)內(nèi)供過(guò)于求。比如在化肥、光伏等產(chǎn)業(yè)上，我們實(shí)際已經(jīng)屬于領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)已經(jīng)居于世界前沿，但產(chǎn)能特別高，而非洲和中亞等一些發(fā)展中國(guó)家需要發(fā)展農(nóng)業(yè)，需要能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把這些產(chǎn)業(yè)引入到“一帶一路”這些國(guó)家，并不是淘汰落后產(chǎn)能，而是完全可以實(shí)現(xiàn)雙贏的。

從產(chǎn)業(yè)國(guó)際轉(zhuǎn)移和對(duì)外投資援助的角度，中國(guó)作為大國(guó)的這些對(duì)外的財(cái)政政策可能也具有一定的乘數(shù)效應(yīng)。因?yàn)檫@些政策如果真的有助于非洲等的低收入國(guó)家變得更加富有，對(duì)中國(guó)也意味著將有更大的世界市場(chǎng)，進(jìn)而拉動(dòng)中國(guó)其他產(chǎn)業(yè)的出口，提高GDP。當(dāng)然，這不是“凱恩斯主義”的短期的反周期政策，而是“超越凱恩斯主義”的長(zhǎng)期的具有生產(chǎn)性的政策。同時(shí)，這不是通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需產(chǎn)生的“乘數(shù)”效應(yīng)，而是通過(guò)擴(kuò)大長(zhǎng)期的外需產(chǎn)生的“乘數(shù)”效應(yīng)，周期會(huì)更加長(zhǎng)，還有，只有中國(guó)這樣的大國(guó)，這種通過(guò)外需的乘數(shù)效應(yīng)才可能會(huì)被政策部門(mén)進(jìn)行內(nèi)生化考慮，這與新加坡不同。當(dāng)然，這只是理論上的一種可能性，需要繼續(xù)做進(jìn)一步的相關(guān)研究。

5．針對(duì)換道超車(chē)型產(chǎn)業(yè)。因?yàn)檠邪l(fā)周期短，所需要的人力資本密集，而且這些產(chǎn)業(yè)在目前的發(fā)達(dá)國(guó)家也被認(rèn)為是高端新興產(chǎn)業(yè)，比如我們的網(wǎng)絡(luò)支付產(chǎn)業(yè)、5G都處于國(guó)際領(lǐng)先水平，相對(duì)于我們國(guó)家的總體發(fā)展階段而言，我們?cè)谶@些產(chǎn)業(yè)上水平明顯“超車(chē)”了。結(jié)合之前講到的“大國(guó)崛起”過(guò)程，如何更好地在財(cái)政上對(duì)于這些產(chǎn)業(yè)予以服務(wù)，在相關(guān)人才培養(yǎng)上如何在財(cái)政上給予傾斜，走向國(guó)際化方面政府如何更好地發(fā)揮因勢(shì)利導(dǎo)的有為作用，如何更好地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這些都需要進(jìn)一步研究。

以上這些雖然主要是從產(chǎn)業(yè)政策的角度去闡述，但是即使是一項(xiàng)貌似產(chǎn)業(yè)中性的總量的財(cái)政政策，對(duì)于以上五種不同的產(chǎn)業(yè)的影響常常是非中性的，從而對(duì)于不同地區(qū)，或者同一地區(qū)的不同發(fā)展階段的影響都是不同的。

四、各級(jí)政府官員的激勵(lì)問(wèn)題與財(cái)政政策的執(zhí)行效果

政府與市場(chǎng)的合理角色在不同的發(fā)展階段應(yīng)該有所不同［12］。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，央地關(guān)系如何調(diào)整，對(duì)地方政府官員的考核辦法如何調(diào)整都是我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重要問(wèn)題。原來(lái)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于產(chǎn)品市場(chǎng)的促進(jìn)效果明顯，但要素市場(chǎng)改革本質(zhì)是一體化的問(wèn)題，各地區(qū)利益存在差異，需要中央政府來(lái)推動(dòng)改革。同樣道理，不同的稅種，央地兩級(jí)各自分到的稅收收入比重，都會(huì)影響稅收?qǐng)?zhí)行的力度。如果考核地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)是GDP增長(zhǎng)速度，那么追求晉升的官員會(huì)理性地選擇如何在短期內(nèi)通過(guò)增加政府投資來(lái)提高GDP，政府開(kāi)支就會(huì)內(nèi)生地拉高;即使被迫減稅，地方政府也會(huì)有激勵(lì)地去增加收費(fèi)，或者通過(guò)增加地方債務(wù)的方式去拉高投資。如果地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度也是考核地方官員政績(jī)的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，那么就顯然不利于減稅。如果失業(yè)率與維穩(wěn)問(wèn)題是考核地方官員政績(jī)的高壓線，那么在僵尸企業(yè)比例較高、民營(yíng)企業(yè)相對(duì)弱小的地區(qū)，地方政府就會(huì)有足夠的動(dòng)機(jī)去繼續(xù)補(bǔ)貼僵尸企業(yè)，即使導(dǎo)致資源錯(cuò)配。之前的分析中提到，作為發(fā)展中國(guó)家，對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)我們的確需要政府去做配套的基礎(chǔ)設(shè)施投資，但是如何保證這些投資的效率足夠高，是具有長(zhǎng)期建設(shè)性的，這些都與地方官員任期、考核方式等決定的激勵(lì)機(jī)制有關(guān)，與政治體制有關(guān)［14］。總之，有效的財(cái)政政策的落實(shí)執(zhí)行，最終都要依靠各級(jí)政府的官員，所以對(duì)他們的考核標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)財(cái)政政策產(chǎn)生重要影響。

總結(jié)

本文嘗試從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析我國(guó)的財(cái)政政策。我們的分析強(qiáng)調(diào)，我國(guó)正在同時(shí)經(jīng)歷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、對(duì)外開(kāi)放以及大國(guó)崛起這四個(gè)結(jié)構(gòu)性的過(guò)程，是一個(gè)處于中等收入階段的大國(guó)，而且具有“垂直結(jié)構(gòu)”的顯著特點(diǎn)。同時(shí)，按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的劃分，“戰(zhàn)略型”“追趕型”“領(lǐng)先型”“轉(zhuǎn)進(jìn)型”“換道超車(chē)型”這五大類(lèi)產(chǎn)業(yè)共存。不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，即便同一個(gè)產(chǎn)業(yè)在不同地方發(fā)展階段也不一樣，有些產(chǎn)業(yè)內(nèi)部可能在微笑曲線的底端，有些在微笑曲線的上端。這些結(jié)構(gòu)性差異要求我們必須結(jié)合發(fā)展階段，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，結(jié)合外部宏觀環(huán)境，結(jié)合各級(jí)政府官員考核激勵(lì)機(jī)制來(lái)全面考慮我國(guó)財(cái)政政策的制定與執(zhí)行，以及如何評(píng)估政策效果。以上這些都屬于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“有為政府”在財(cái)政政策這個(gè)具體問(wèn)題上的分析視角。

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作者：王勇 單位：北京大學(xué) 新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院