新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢淺析

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［提要］新冠肺炎疫情為我國城市發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，城市經(jīng)濟(jì)社會生活受到嚴(yán)重影響。為此，在保證疫情防控成果基礎(chǔ)上如何實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有重要研究意義。本文立足于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，對城鎮(zhèn)化過程進(jìn)行梳理研究。通過對社會發(fā)展環(huán)境的分析和對城鎮(zhèn)化發(fā)展的梳理總結(jié)，對中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題進(jìn)行研究，并從內(nèi)生動力、區(qū)域格局、城鄉(xiāng)融合與空間治理等方面提出規(guī)劃應(yīng)對，以期為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：后疫情時(shí)代；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展趨勢；規(guī)劃應(yīng)對

新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，城市經(jīng)濟(jì)社會生活因此受到嚴(yán)重影響。在這次疫情的嚴(yán)密防控過程中，暴露出很多發(fā)展問題。值此“十四五”啟程之際，有必要對中國新一階段城鎮(zhèn)化進(jìn)行探索。

一、疫情對城市發(fā)展的影響

新型冠狀病毒的突然襲擊對城市經(jīng)濟(jì)、社會和日常生產(chǎn)生活造生了極大影響，給城市的健康安全和可持續(xù)發(fā)展敲響了警鐘。后疫情時(shí)代，城市如何更加健康、科學(xué)、可持續(xù)地進(jìn)行發(fā)展，城鎮(zhèn)化如何高質(zhì)量推進(jìn)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重要問題。首先，在疫情的影響下健康城市成為社會熱點(diǎn)。城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生安全淵源深厚，二者均是在19世紀(jì)中葉為應(yīng)對工業(yè)化時(shí)代城市快速擴(kuò)張發(fā)展所引發(fā)的城市問題，尤其是當(dāng)時(shí)十分嚴(yán)峻的城市公共衛(wèi)生問題而誕生的。隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)，城市安全健康受到了不同程度的考驗(yàn)。公眾對于城市公共衛(wèi)生安全有了新的認(rèn)識，并將重視程度提升到了一個前所未有的高度。其次，城市管理向智慧化邁進(jìn)。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代科學(xué)技術(shù)對于城市建設(shè)管理的支持，疫情管理走向更加精細(xì)、多元、及時(shí)和智慧。在此過程中，政府與第三方團(tuán)隊(duì)通過收集的上報(bào)數(shù)據(jù)和手機(jī)信令數(shù)據(jù)搭建了疫情數(shù)據(jù)開放平臺，用技術(shù)支持疫情的防控與管理。第三方研究機(jī)構(gòu)借助百度慧眼、微博、百度地圖等手機(jī)應(yīng)用軟件獲取LBS數(shù)據(jù)信息，識別了春運(yùn)期間500萬遷出武漢的人口的流動軌跡，進(jìn)行求助者分布與畫像等數(shù)據(jù)可視化研究，對相關(guān)重點(diǎn)城市的防疫工作起到了重要的作用。在居民生活與日常供應(yīng)方面，伴隨互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展普及，遠(yuǎn)程會議、辦公、教育、零售等網(wǎng)絡(luò)平臺使用頻率呈指數(shù)增長，在特殊時(shí)期保障著居民日常生活、工作、學(xué)習(xí)以及基礎(chǔ)服務(wù)等方面的正常運(yùn)行，盡可能降低疫情對城市生活的影響。在這一時(shí)期，無人配送、無接觸式配送、智能物流等新興技術(shù)也為城市居民的社會生活、基本物資保障等方面提供了技術(shù)支持和生活保障。管理模式的智慧化升級也在本次疫情的防控過程中起到了至關(guān)重要的作用，保障了城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在后疫情時(shí)代，全國多地陸續(xù)開始進(jìn)行城市大腦等城市智慧化管理平臺的建設(shè)，從而有效推動了科學(xué)技術(shù)手段與城市現(xiàn)代化管理的融合提升。最后，韌性城市建設(shè)成為城市發(fā)展的核心內(nèi)涵。在疫情下，城市受到了強(qiáng)烈的沖擊，面對重大公共安全事件，城市應(yīng)對能力、應(yīng)對機(jī)制的不足引發(fā)了對于城市自身應(yīng)急治理能力的強(qiáng)烈反思，而應(yīng)對這些“危險(xiǎn)”的辦法就是建設(shè)“韌性城市”。構(gòu)建韌性城市，積極防護(hù)、彈性應(yīng)對是未來城市發(fā)展的主流。建設(shè)韌性城市就是要有效地增強(qiáng)城市的可持續(xù)發(fā)展能力和自身的免疫力。后疫情時(shí)代，提高城市韌性已經(jīng)成為了城市規(guī)劃工作的重要內(nèi)容。

二、中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城市作為一個非農(nóng)業(yè)人口、產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域，城市的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)一直在作用于城市的發(fā)展，尤其是城市進(jìn)入工業(yè)化、信息化階段，城鎮(zhèn)化的速度明顯加快，吸引力顯著增強(qiáng)，人口、產(chǎn)業(yè)等都在向發(fā)展較好的城市快速聚集。在這樣的城市發(fā)展過程中，城市對于人口和產(chǎn)業(yè)的聚集能力不斷增強(qiáng)、螺旋上升，城市規(guī)模急速擴(kuò)張。隨著改革開放以來我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)入了一個新的發(fā)展階段。截至2019年末，中國城鎮(zhèn)化水平超過了60%，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅給城市的運(yùn)營維護(hù)帶來了壓力，同時(shí)也為城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。自建國以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程曲折上升。在這一過程中，改革開放無疑是一個重要的助力引擎。雖然我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程較西方來說相對滯后，但正因如此，才有機(jī)會在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中吸納借鑒西方城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的繁榮興盛，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入了快車道，在市場經(jīng)濟(jì)的吸引作用下，大量的農(nóng)業(yè)人口開始進(jìn)入城市謀生，僅到1996年我國的城鎮(zhèn)化率就已經(jīng)突破了30%，截至2011年末，我國城鎮(zhèn)化率突破了50%，城市居民人數(shù)首次超過了農(nóng)村居民人數(shù)，現(xiàn)在我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%?！笆奈濉睍r(shí)期，面對社會發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的變化，我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要做出及時(shí)調(diào)整。一方面是因?yàn)槌擎?zhèn)化已進(jìn)入了一定階段，根據(jù)美國學(xué)者諾瑟姆提出的城鎮(zhèn)化“S”型曲線，城鎮(zhèn)化即將進(jìn)入第二個拐點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平將逐漸趨向飽和；另一方面是因?yàn)閲艺唛_始發(fā)生變化，“雙循環(huán)”、鄉(xiāng)村振興、碳達(dá)峰、碳中和等國家戰(zhàn)略的陸續(xù)出臺正在改變我國城市發(fā)展模式和鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，這一過程中農(nóng)村的推力放緩，加之在城市規(guī)模集聚吸引力不足等多重因素的共同影響下，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始減速，并逐漸轉(zhuǎn)入高水平、高質(zhì)量發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

三、中國新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢

中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了階段性的成果，但是成效不能掩蓋問題。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，東西部區(qū)域發(fā)展不均衡、南北部差異進(jìn)一步拉大、西部大開發(fā)戰(zhàn)略成效甚微、東北地區(qū)人口流失增速、半城鎮(zhèn)化人口擴(kuò)張等現(xiàn)實(shí)問題都是制約城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。本文通過對城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程的梳理研究和對現(xiàn)有研究成果的對比分析，提出中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的現(xiàn)狀問題，并總結(jié)出未來中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢和應(yīng)對手段。

（一）城鎮(zhèn)化面臨的發(fā)展困境。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要面臨四個方面的發(fā)展困境。1、城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力不足。對比西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，我國城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐尚不充分。通過數(shù)據(jù)對比分析，我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比率為1.73，不僅低于西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而且低于全球平均水平，這直觀展示出我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐有待加強(qiáng)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，我國城市均面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載力約束的問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化、發(fā)展動能無力、高技術(shù)供給不足以及現(xiàn)代多元化服務(wù)業(yè)滯后等因素制約城市發(fā)展可承載能力，迫切需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、服務(wù)業(yè)提質(zhì)增量等手段為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐。（圖1）2、城鎮(zhèn)化區(qū)域格局有待優(yōu)化。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致中國東部與西部、南部與北部城鎮(zhèn)化水平落差較大，同時(shí)從城市規(guī)模和密度上來看，東南沿海地區(qū)也遠(yuǎn)超中西部地區(qū)。受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等因素的影響，西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面一直相對滯后，對土地財(cái)政的過度依賴導(dǎo)致城市粗放式蔓延發(fā)展，土地浪費(fèi)極大，土地利用率極低。城市規(guī)模集聚效應(yīng)無法體現(xiàn)，城市有限的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力無法滿足城市不斷擴(kuò)展的用地規(guī)模，導(dǎo)致城市病不斷顯現(xiàn)。3、城鄉(xiāng)一體化融合程度不高。城市與鄉(xiāng)村的二元社會結(jié)構(gòu)長期存在，“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡等制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的因素并未得到根本性解決。城鄉(xiāng)差距拉大，一方面是因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、生活配套服務(wù)相對落后，與真正的城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化尚有較大差距；另一方面受我國戶籍政策的影響，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城面臨很多生活問題，無法真正地融入城市生活，原本的城鄉(xiāng)人口二元結(jié)構(gòu)又變成了城-鄉(xiāng)-半城的三元分割，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心制約因素仍然顯著，并未得到解決。4、現(xiàn)代化治理能力有待提升。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的城市發(fā)展問題也有一部分來源于政府治理手段的不足，全面深化改革不斷推進(jìn)，但目前并未完全有效地沖破原有體制屏障。政府與市場之間的博弈關(guān)系仍在繼續(xù)，戶籍、土地以及要素市場化機(jī)制不完善等因素促使政府提高現(xiàn)代化治理能力。在傳統(tǒng)的城市治理過程中，普遍面臨著城市營商環(huán)境、城市生活質(zhì)量、城市公共服務(wù)能力等多方面的挑戰(zhàn)，政府治理能力在集約化、智慧化、生態(tài)化及緊急事件應(yīng)對處理方面存在嚴(yán)重短板，亟待進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展主要影響因素。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展將是我國下一階段乃至相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的主要戰(zhàn)略任務(wù)，梳理分析城鎮(zhèn)化目前的發(fā)展思路與現(xiàn)狀，我國新型城鎮(zhèn)化任重而道遠(yuǎn)。中國新階段的城鎮(zhèn)化應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持以人為本的發(fā)展核心，切實(shí)保障發(fā)展成果人民共享。通過對資料的分析研究，影響中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的因素主要有以下幾個：1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。隨著疫情長期侵?jǐn)_，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)備受沖擊，虛擬經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式正逐漸產(chǎn)生變化。而且工業(yè)智能化浪潮來臨，產(chǎn)業(yè)界限逐漸模糊。城市人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)需求的改變，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)正在迎來新的發(fā)展機(jī)遇期。收入水平、人口結(jié)構(gòu)這兩者對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有直接的影響，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該重點(diǎn)落地服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，以政府為主導(dǎo)，推動一二三產(chǎn)業(yè)走向全面融合。產(chǎn)業(yè)興旺是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本驅(qū)動力。2、勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整，人力資源保障。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型成為必然趨勢，傳統(tǒng)勞動力市場受到了強(qiáng)烈的沖擊，就業(yè)供給與新職業(yè)需求正面臨顯著矛盾。傳統(tǒng)勞動力紅利的喪失疊加創(chuàng)新人才資源需求，使我國勞動力供給對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐顯得力不從心，因此下一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展要注重保障人力資源。著眼西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受區(qū)域條件限制，西部地區(qū)尤其是縣域空間層級在發(fā)展過程中，人才引進(jìn)困難、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、服務(wù)能力不足，人口流動多為勞務(wù)輸出。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，這類單元擁有廣泛的人力資源，應(yīng)充分發(fā)揮特色優(yōu)勢，承接人力資源保障職能，發(fā)展人力資源培訓(xùn)、輸配等特色產(chǎn)業(yè)。3、城鄉(xiāng)二元融合，要素雙向流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下，鄉(xiāng)村與城市不再是傳統(tǒng)的二元關(guān)系，而是一個互動共生的有機(jī)整體。隨著鄉(xiāng)村人居環(huán)境的大規(guī)模改善以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)差異得到有效緩解。搭建城鄉(xiāng)良好的互動關(guān)系，吸引人才回鄉(xiāng)，提高鄉(xiāng)村振興質(zhì)量，從而有效提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。4、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，城市科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。城市是一個有機(jī)系統(tǒng)，新舊更迭在這個系統(tǒng)中每時(shí)每刻都在進(jìn)行。城市發(fā)展已經(jīng)從增量發(fā)展模式轉(zhuǎn)為存量發(fā)展的模式，在這樣的時(shí)代背景下，城市復(fù)興成為城市發(fā)展主旋律，城市建設(shè)向內(nèi)轉(zhuǎn)變，優(yōu)化內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，盤活存量資源，提升城市規(guī)模集聚效應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化過程也要秉持以人民為中心的理念，以人為核心，消除人群孤島，滿足不同人群的多元化需求。同時(shí)，弱化行政界限，消除管理壁壘，城市由單一競爭模式轉(zhuǎn)為區(qū)域合作模式，推動城市之間產(chǎn)業(yè)合作、信息共享，走區(qū)域一體化發(fā)展道路。

（三）中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢。后疫情時(shí)代，疫情常態(tài)化防控對城市發(fā)展產(chǎn)生的挑戰(zhàn)引發(fā)了城市建設(shè)者、管理者與規(guī)劃師的反思與總結(jié)?；诤笠咔榈臅r(shí)代背景，中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展要著力扭轉(zhuǎn)之前傳統(tǒng)單一發(fā)展的理念，樹立以人民為中心的根本宗旨，以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃思想，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，在未來的發(fā)展過程中，通過國土空間規(guī)劃體系的建立，落實(shí)主體功能區(qū)劃，守住生態(tài)安全紅線，轉(zhuǎn)變城市長期以來快擴(kuò)張、高消耗的粗放型發(fā)展局面。進(jìn)入存量發(fā)展時(shí)期，要著力恢復(fù)城市活力，實(shí)現(xiàn)城市存量物質(zhì)空間資源的高效利用，邁入高質(zhì)量、集約化、精細(xì)化的發(fā)展模式。其次，要重點(diǎn)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。城鎮(zhèn)化的核心是人民，本質(zhì)是要讓更多人的生活更美好，但是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，人口規(guī)模、用地規(guī)模急速擴(kuò)張，遠(yuǎn)超出了城市的承載能力，城市已經(jīng)不再擁有美好生活的環(huán)境。在下一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)設(shè)施資源均等化配置、公共服務(wù)無差別供給，利用有機(jī)更新的方式為城鄉(xiāng)居民提供健康、安全、宜居的城鄉(xiāng)人居環(huán)境；促進(jìn)要素靈活流動，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展，構(gòu)建完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間和人居環(huán)境的和諧共生。最后，全面提升治理能力現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，是著力解決城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中所累積問題、矛盾的重要機(jī)遇期，這一階段城市需要邁入精細(xì)化管理階段，提高治理管理水平就必須要引進(jìn)新技術(shù)、新方案、新模式，努力提升治理模式向著精細(xì)化、智慧化發(fā)展，進(jìn)而推動城市應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力和災(zāi)后快速恢復(fù)的能力。綜上，立足新的歷史發(fā)展時(shí)期，中國新型城鎮(zhèn)化水平亟待從量的評判轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。新型城鎮(zhèn)化不再單以城鎮(zhèn)化水平為考量指標(biāo)，而應(yīng)以城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。在這一過程中，我國需要盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、城鄉(xiāng)要素雙向靈活流動、城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)等，保持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定推進(jìn)。展望“十四五”，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展重任在肩，對于國家社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和第二個一百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要的積極意義。面對紛繁復(fù)雜的國際局勢，我國要繼續(xù)堅(jiān)持深化改革，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，打造新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展路徑，激發(fā)市場潛能，促進(jìn)動能轉(zhuǎn)換和模式更新，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。

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作者:霍曉東 單位:蘭州交通大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院