公共管理下的西部草都建設(shè)與發(fā)展
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摘要：黨的十八大以來，定西市基于生態(tài)環(huán)境條件和自然資源情況，提出打造“中國西部草都”的目標，將草牧業(yè)作為實施生態(tài)立市戰(zhàn)略和助推脫貧攻堅的支柱產(chǎn)業(yè)。近幾年在中國西部草都的建設(shè)過程中，定西市政府及相關(guān)部門在政策制定及宏觀調(diào)控方面發(fā)揮了不可替代的作用，使定西市草牧業(yè)產(chǎn)生了巨大的社會、生態(tài)及經(jīng)濟效益。在公共管理視角下思考中國西部草都的建設(shè)與發(fā)展具有很強的現(xiàn)實意義。
關(guān)鍵詞：公共管理視角；中國西部草都；建設(shè)與發(fā)展
定西市位于甘肅省中部，古稱“隴中”，地處黃土高原、青藏高原和西秦嶺交匯地帶，地貌復(fù)雜多樣[1]，曾因生態(tài)環(huán)境惡劣而以“苦瘠甲于天下”著稱。定西市政府從20世紀80年代就開始不斷探尋農(nóng)民致富之路，最終選擇了適宜在定西隴中地區(qū)發(fā)展的草牧業(yè)，并于2016年提出了打造“中國西部草都”的戰(zhàn)略規(guī)劃。中國西部草都的建設(shè)是公共多元主體共同參與建設(shè)的過程，定西草牧業(yè)的發(fā)展在帶來經(jīng)濟效益的同時也會帶來巨大的社會公共效益。站在公共管理視角審視中國西部草都的建設(shè)具有整體性、系統(tǒng)性及前瞻性的特征，能為中國西部草都的建設(shè)提供政策制定的依據(jù)及未來合理發(fā)展的規(guī)劃。
1中國西部草都建設(shè)現(xiàn)狀
定西市境內(nèi)有天然草原70.7萬公頃，其中可利用的天然草原面積為65.1萬公頃，占全市土地面積的32.5%，是最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)[2]。定西市屬于典型的干旱半干旱地區(qū)，雨熱同期，黃土層深厚，氣候冷涼，降雨量偏少且季節(jié)性明顯，晝夜溫差較大且土壤為弱堿性，特別適宜紫花苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草種植，是西北地區(qū)牧草的最佳種植區(qū)。2016年，定西市政府基于當(dāng)?shù)刈匀粭l件，以“立草為業(yè)、草畜并舉，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為核心理念，開始積極建設(shè)“中國西部草都”。近幾年來各公共主體積極參與、廣泛合作，使得定西市優(yōu)質(zhì)牧草種植基地規(guī)模不斷擴大、草畜一體化發(fā)展格局初步形成、牧草加工能力穩(wěn)步提升、現(xiàn)代倉儲物流體系不斷完善、草畜產(chǎn)品品牌培育成效突出[3]，中國西部草都的建設(shè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。
1.1經(jīng)濟效益
中國西部草都的建設(shè)給定西市的農(nóng)民創(chuàng)造了新的收入增長點。定西地區(qū)獨特的自然地理環(huán)境使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展受限，人們無法從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中獲取更大的經(jīng)濟收入，但定西地區(qū)多樣的地理地貌和特有的光熱資源優(yōu)勢非常適宜發(fā)展草牧業(yè)，農(nóng)民能從草畜產(chǎn)品中實現(xiàn)經(jīng)濟收入的最大化。2017年定西市草牧業(yè)的增值已達28億元，定西市農(nóng)民的人均收入達到2000元，其中貧困戶人均可支配收入的30%以上來自于草牧業(yè)，這一比例要高于中藥材和馬鈴薯的貢獻率[4]。未來定西市將繼續(xù)實現(xiàn)中國西部草都的高質(zhì)量發(fā)展——到2022年底，定西市規(guī)劃的飼草種植面積要達到500萬畝，年產(chǎn)鮮草要達到1千萬噸以上[5]，以期獲得更大的經(jīng)濟效益。
1.2社會效益
大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)對貫徹落實黨和國家綠色發(fā)展理念、建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、提高畜產(chǎn)品質(zhì)量和繁榮地方經(jīng)濟等方面具有重大而深遠的意義[6]。中國西部草都建設(shè)過程中帶來的社會效益主要有打造城市名片、改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及大力助推脫貧攻堅。(1)定西市以“署都”“藥都”著稱，在定西市政府大力發(fā)展草牧業(yè)后，“中國西部草都”也會成為定西市的一張靚麗的新名片，有利于宣傳城市，吸引外資。(2)中國西部草都的建設(shè)積極響應(yīng)國家推行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將定西市以往的“糧、經(jīng)”二元農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整成“糧、經(jīng)、飼草”三元農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了最優(yōu)配置。(3)定西市政府將牧草種免費發(fā)放給一些精準扶貧戶，且定西市政府大力扶持民祥、巨盆等龍頭牧草公司，使這些公司帶領(lǐng)周邊農(nóng)牧戶種草致富，有力地助推了定西市的脫貧攻堅工作。
1.3生態(tài)效益
定西市政府于2011年開始實施草原補獎?wù)吆屯四吝€草工程，這幾年來共落實草原禁牧45.87萬公頃，每年完成草原鼠蟲害防治均在15萬公頃以上，累計治理“三化”草原13.33萬公頃[7]。在定西隴中地區(qū)山峁溝壑間大面積種植牧草作物，使得土壤侵蝕模數(shù)大幅降低(由2010年的5640t/km2減少到2015年的2340t/km2)，水土流失治理程度達75%，基本實現(xiàn)了“泥不出溝、水不下山”，有效地減少了黃河上游泥沙入河量，有力地踐行了總書記“兩山”理念。同時，草畜產(chǎn)品銷往西藏、青海等“三江”源頭，有效緩解了三江源頭草畜失衡的壓力，為三江源頭牧區(qū)的減畜任務(wù)作出了積極貢獻，有效保護了三江源頭地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境。中國西部草都建設(shè)所儲備的草產(chǎn)品資源還為國家應(yīng)急救災(zāi)作出一定貢獻。
2以公共管理推進中國西部草都建設(shè)的必要性
公共管理主體為解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)進行管理并規(guī)劃的社會活動叫做公共管理。以政府為核心的公共部門，在綜合社會多元力量的基礎(chǔ)上，通過多種途徑和方法增強綜合治理能力、提升公共服務(wù)品質(zhì)，從而滿足群眾訴求，實現(xiàn)公眾利益[8]。公共管理體系在創(chuàng)造和提升城市競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用，一個民主的、有能力的、高效率的、透明的政府公共管理體系無論是對經(jīng)濟的發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的。中國西部草都的建設(shè)是基于定西市政府期望通過發(fā)展草牧業(yè)來達到生態(tài)治市、脫貧攻堅和發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上的，其戰(zhàn)略制定、政策實施、公共主體參與及社會效益評價的各個方面都是公共管理的范疇。中國西部草都建設(shè)過程中所需要的社會公共物品是由政府公共行政部門宏觀調(diào)控的，且中國西部草都未來發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃選擇過程中也需要考慮其是否具有公共價值?？傊?，以公共管理措施解決中國西部草都建設(shè)中出現(xiàn)的種種問題、推進中國西部草都的建設(shè)與發(fā)展是十分必要的。
3中國西部草都建設(shè)過程中的問題分析
3.1貧瘠的自然環(huán)境條件難以克服
必須清楚地認識到，包括定西在內(nèi)的隴中地區(qū)是典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱。聯(lián)合國教科文組織曾評價定西地區(qū)為“不適宜人類居住區(qū)”，正是在這樣貧瘠的自然環(huán)境條件下，定西市政府才選擇了最為適宜的草牧業(yè)，定西草牧業(yè)的發(fā)展是受自然環(huán)境條件限制的。中國西部草都的核心建設(shè)區(qū)定西市安定區(qū)年降雨量較低，時常干旱，對牧草的生長產(chǎn)生了不良的影響[9]。貧瘠的自然環(huán)境條件難以克服，但政府可以采取公共管理手段來緩解，例如規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)制度防止產(chǎn)生外部性問題、引進抗旱的牧草品種以及興建水利工程等。3.2公共多元參與主體仍有缺陷社會公共多元參與主體包括政府、企業(yè)、市民、新型經(jīng)營主體等。中國西部草都的建設(shè)需要各社會公共主體積極合作、廣泛參與，但定西草牧業(yè)的社會公共多元參與主體仍有缺陷，主要體現(xiàn)在：(1)草牧業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)有的技術(shù)力量和人員隊伍存在著技術(shù)落后、知識匱乏、年齡老化等問題，很難滿足定西市草牧業(yè)發(fā)展的需求[10]。(2)新型經(jīng)營主體合作化程度低。定西市現(xiàn)有安定綠田園、通渭畢昌等牧草專業(yè)種植合作社5家，但只有通渭畢昌專業(yè)合作社集新品種試驗、示范推廣與訂單種植為一體，起著較為突出的示范帶頭效應(yīng)，其他大部分合作社有名無實，流于形式，沒有充分發(fā)揮合作組織的作用。因此需對中國西部草都建設(shè)工作中的各個參與主體進行優(yōu)化，使這些參與主體的潛能得以充分挖掘和發(fā)揮，進而使其在城市文化建設(shè)中發(fā)揮出更大的作用[11]。
3.3中國西部草都產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)
亟需完善中國西部草都的建設(shè)尚處于起步階段，并沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，現(xiàn)階段定西草牧業(yè)的優(yōu)勢主要在于草產(chǎn)品加工形成了一定的規(guī)模，2020年定西市飼草青貯加工能力已達到200萬噸。但是定西缺乏優(yōu)質(zhì)牧草品種的研發(fā)，使得定西草牧業(yè)的發(fā)展常常受制于自然環(huán)境條件的限制。同時定西市只有民祥牧草、現(xiàn)代草業(yè)、鑫淵盛和隴穗4家單一的草產(chǎn)品加工企業(yè)，尚未建立比較完善的飼草配送體系，覆蓋范圍小的同時配送能力弱。中國西部草都的建設(shè)是一個龐大的工程，需要一個完善的產(chǎn)業(yè)鏈做支撐，中國西部草都產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)亟需完善。
4公共管理視角下的中國西部草都未來建設(shè)工作開展策略
4.1實現(xiàn)“共享”公共管理政策制定
公共管理的最終目的是為了實現(xiàn)社會公共利益的最大化，且公共管理的多元價值學(xué)說也認為政府、企業(yè)、個人在社會運行中共同承擔(dān)著管理責(zé)任[12]。這就要求公共管理者不能簡單地充當(dāng)執(zhí)行政治命令的角色，而應(yīng)在處理公眾最關(guān)心的公共問題的過程中注入回應(yīng)、協(xié)商、參與等公共價值的理解，以改善公共管理者的組織角色，實現(xiàn)創(chuàng)新管理[13]。中國西部草都的建設(shè)是使定西社會各階層人民普遍受益的公共事業(yè)，其公共管理政策應(yīng)按照人人參與、人人得益的基本原則去設(shè)計[14]。在牧草種植區(qū)域劃定、保價收購牧草標準制定以及公共物品提供方面實現(xiàn)“共享”政策制定是十分有益的。
4.2人力資源雙向培養(yǎng)
中國西部草都建設(shè)過程中的人力資源應(yīng)堅持雙向培養(yǎng)。體制內(nèi)，應(yīng)加強定西市政府有關(guān)部門人員關(guān)于草牧業(yè)知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)技能，使得政府部門在宏觀層面能更好地引領(lǐng)和指導(dǎo)基層草牧業(yè)發(fā)展的基層工作，提高中國西部草都建設(shè)的工作效率。體制外，積極與國內(nèi)外高校和相關(guān)科研院所合作，引進高水準的科研人才和先進的草畜產(chǎn)品生產(chǎn)與加工器械，使得在優(yōu)質(zhì)牧草育種、優(yōu)質(zhì)青貯菌劑開發(fā)以及冷鏈倉儲物流等技術(shù)難題上有所突破。
4.3優(yōu)化市場環(huán)境并完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)
中國西部草都的建設(shè)過程是在市場大環(huán)境中運行的，政府要處理好其與企業(yè)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)作用[15]。同時也必須清楚地認識到，市場也可能因為外部性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)失靈的情況，這時對政府來說，最重要的并不是去做那些市場可以做的事，而是去做那些市場做不了，或者沒人愿意做的事[16]，因此優(yōu)化市場競爭環(huán)境，建立市場準入標準就十分重要。中國西部草都產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)絕非一日之功，定西草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中草畜產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)已初具規(guī)模，未來需要做的是完善產(chǎn)業(yè)鏈前向優(yōu)質(zhì)牧草生產(chǎn)培育和后向草畜產(chǎn)品物流配送環(huán)節(jié)的建設(shè)。
4.4建設(shè)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)平臺
數(shù)字化是未來任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都必須考慮的重要階段，在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下將數(shù)字化產(chǎn)業(yè)平臺引用到中國西部草都的建設(shè)中去是大勢所趨。未來中國西部草都的數(shù)字化產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)應(yīng)主要集中在優(yōu)質(zhì)牧草種植資源基因庫、智慧畜牧業(yè)供應(yīng)端平臺以及草畜產(chǎn)品產(chǎn)銷區(qū)塊鏈技術(shù)等領(lǐng)域的開發(fā)和利用上，最終建立起“中國西部草都”大數(shù)據(jù)管理交易平臺，實現(xiàn)“全國買定西，定西賣全國”的宏偉目標。
4.5堅持綠色可持續(xù)發(fā)展理念
綠色發(fā)展是解決經(jīng)濟增長和環(huán)境污染矛盾的必選之路，是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求[17]。中國西部草都的建設(shè)不僅為西部同類地區(qū)的生態(tài)治理與城市發(fā)展提供借鑒和經(jīng)驗，而且成為我國生態(tài)環(huán)境保護的天然屏障[18]。定西草牧業(yè)是建立在保護生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)之上的實現(xiàn)農(nóng)牧民經(jīng)濟收益最大化的優(yōu)良產(chǎn)業(yè)，是生態(tài)文明建設(shè)的有效響應(yīng)，是綠色可持續(xù)發(fā)展理念的有效實踐。未來中國西部草都建設(shè)一定要堅持綠色可持續(xù)發(fā)展理念，既要“綠水青山”，也要“金山銀山”。
5結(jié)語
中國西部草都的建設(shè)是集經(jīng)濟、社會及生態(tài)效益為一體的重大戰(zhàn)略，其建設(shè)及發(fā)展的過程涉及公共管理領(lǐng)域的方方面面。在未來我國“十四五”規(guī)劃的新時期，用公共管理視角審視中國西部草都建設(shè)中出現(xiàn)的問題并提出相應(yīng)的解決方案，無論是對《定西市草牧業(yè)發(fā)展“十四五”總體規(guī)劃》的編制設(shè)計，還是對定西草牧業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展都有很強的現(xiàn)實意義。非常希望此篇文章能提供相應(yīng)的智力支持。
作者：談彥棟 包雨靈 單位：蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院
