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新公共管理運動背景研究

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新公共管理運動背景研究

1問題提出

瓦格納定律作為一個關(guān)于財政支出與工業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展正相關(guān)的經(jīng)驗描述,其內(nèi)在關(guān)系被解析為財政支出占GNP(GDP)的比例隨著人均GNP(GDP)的增長而增長,并且財政支出占GNP(GDP)的比例呈時序性上升趨勢[1,2]。100多年來,瓦格納定律在財政理論界影響深遠,許多學(xué)者從不同的層面和角度論證、驗證其規(guī)律性[3]。盡管也有一些學(xué)者對瓦格納定律提出過疑問[4],但從未動搖過瓦格納定律的地位。20世紀70年代末以來,西方國家發(fā)起了一場聲勢浩大的行政管理改革運動———新公共管理運動。新公共管理運動直面?zhèn)鹘y(tǒng)行政管理理念及模式的弊端,以提高公共行政效率、減輕政府財政壓力為出發(fā)點,本著市場效率優(yōu)于政府規(guī)制效率的內(nèi)在原則,將企業(yè)家精神和私人部門管理方式引入政府行政管理領(lǐng)域,強調(diào)有限政府理念,在一切可能的領(lǐng)域推行市場化,引發(fā)了公共部門管理全方位的實質(zhì)性變革[5]。新公共管理運動在公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生的翻天覆地變革,很快以所向披靡的勢態(tài)席卷整個世界,以事實證明其理念和機制的實踐有效性。新公共管理運動對公共財政實踐帶來的深刻影響,直接或間接導(dǎo)致了財政支出規(guī)模的弱化,進而對瓦格納定律的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)[6]。英國是具有悠久國家歷史的代表,這塊土地產(chǎn)生了著名的《國富論》,養(yǎng)育了《資本論》;英國也是新公共管理運動的發(fā)源國之一,其公共行政改革在廣度和深度上,都充分貫穿和系統(tǒng)展現(xiàn)了新公共管理理念的精髓。以英國新公共管理運動以來的財政規(guī)模變遷為例,對瓦格納定律進行實證檢驗,具有完整的代表意義。

2英國新公共管理財政支出非瓦格納傾向的視角分析

英國作為新公共管理運動的發(fā)源國之一,其新公共管理改革具有代表性和典型性。此前,英國行政體制特征主要表現(xiàn)為:公共行政文化帶有韋伯主義色彩,行政體制較為封閉和固化;中央行政規(guī)模較小,地方行政規(guī)模龐大,中央對地方滲透力較弱;中央在決策上處于壟斷地位,而在執(zhí)行方面卻很弱,導(dǎo)致行政效率低下等等。由于這些舊病,在1979年號稱鐵娘子的撒切爾夫人執(zhí)政后,對傳統(tǒng)行政體制的意識形態(tài)、政治及管理進行了尖銳批評,并進行了以市場取向為核心的一系列調(diào)適性改革———新公共管理改革,有史以來西歐最激進的政府改革[7]。這場改革在雷納評審的基礎(chǔ)上,對公共部門的管理和服務(wù)進行了方方面面的調(diào)整。結(jié)合財政成效來看,主要表現(xiàn)在以下方面:

(1)引入商業(yè)管理理念及手段改革行政機制,在提高效率的同時減輕了財政支出壓力。新公共管理改革的基本內(nèi)容之一是在公共部門管理中引入商業(yè)管理主義,“下一步行動方案”(NextSteps)是英國政府在具體改革中對這一點的落實。該方案建議基于效率追求改革原有機構(gòu),按照一定程序和標準在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機構(gòu)”,履行政府的政策執(zhí)行和提供服務(wù)的職能;對應(yīng)于部門職責和組織結(jié)構(gòu)變化,進行相應(yīng)的人力資源開發(fā)和利用;貫徹“保持外部壓力以推動持續(xù)性改進”的原則,對執(zhí)行機構(gòu)的績效狀況進行定期評審并將結(jié)果公布于眾以加強監(jiān)督?!跋乱徊叫袆臃桨浮睂Q策與執(zhí)行分離,將部門內(nèi)權(quán)力分散化,不僅引起了政府內(nèi)部責任機制的變化,而且從根本上動搖了傳統(tǒng)的文官制度,使公務(wù)員體制的機構(gòu)、運作和精神特質(zhì)深受影響“。下一步行動方案”的分權(quán)化與公務(wù)員制度的彈性化,有效提高了行政效率,大幅度節(jié)省了公共開支。同時,為了避免節(jié)省開支帶來公共服務(wù)質(zhì)量下降的后果,英國政府還特地開展了“公民憲章”運動(TheCitizen'sCharter),用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標準、責任、時限等公之于眾,接受公眾監(jiān)督,并向公眾提供選擇服務(wù)機構(gòu)的機會,充分發(fā)揮內(nèi)部競爭的作用“。公民憲章”運動在提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用,這是對財政支出使用效率的提高,也是從間接角度對財政支出壓力的緩解。

(2)深化競爭機制,豐富公共服務(wù)供給主體,直接弱化了財政擴大傾向。為了進一步提高公共服務(wù)質(zhì)量和“顧客”滿意度,英國政府全面開展了“競爭求質(zhì)量”運動(CompetingforQuality),并針對改革負面結(jié)果進行了針對性調(diào)整,強調(diào)合作政府和整合政府(Co-operativeandHolisticGovernment)的建設(shè)。競爭求質(zhì)量運動通過競爭招標制(合同出租制)、戰(zhàn)略性合同出租制(即不允許內(nèi)部競爭者參與競爭而直接把任務(wù)交給私營承包商)等具體方式,將某些公共服務(wù)分類交給私營部門提供,實現(xiàn)公私競爭。調(diào)查顯示,從1991年到1993年底,私營部門獲得了價值8.85億英鎊的合同,而內(nèi)部機構(gòu)繼續(xù)承擔的工作任務(wù)價值僅為7.68億英鎊。英國政府宣稱,通過公私競爭,相關(guān)工作的平均成本減低了25%,每年獲得的獎金節(jié)省達1.16億英鎊[7]。事實證明,在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭泄礁偁幋_實收到了提高效率、降低成本的實際效果;信息技術(shù)的引入和科學(xué)理念的建設(shè),有利于降低合作政府與整合政府探索的改革成本。概言之,英國政府在新公共管理改革中,不僅實現(xiàn)了縮減公共支出、緩解財政壓力的直接目標,而且在本質(zhì)上優(yōu)化了行政機制,在控制成本的前提下提高了公共服務(wù)質(zhì)量,最終致使瓦格納定律在英國失去了其原有的生命力。

3英國新公共管理運動以來財政規(guī)模的瓦格納檢驗

3.1實證思路與數(shù)據(jù)描述運用瓦格納定律的六種經(jīng)典計量形式(見表1)進行驗證,分別用LE、LGDP、LC表示取對數(shù)之后的真實財政支出、真實GDP、真實公共消費支出(一般公共服務(wù)支出+國防支出+公共秩序與安全支出)。這樣的處理不會改變原序列的協(xié)整關(guān)系,并能使其趨勢線性化,消除時間序列中存在的異方差性。瓦格納定律認為,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,財政支出總額會逐漸上升,并且財政支出占GDP的比例也會時序性上升。從19世紀末提出開始,瓦格納定律經(jīng)歷了追隨者的理論演繹與工業(yè)化國家發(fā)展歷程的印證,至今仍是財政規(guī)模及政府規(guī)模研究的重要理論依據(jù)。由于瓦格納本人并沒有對公共支出和國民產(chǎn)出的長期關(guān)系給出一個很明確而標準的表述,及并沒有對“瓦格納定律”給予定義式的表述,其名稱也是由后繼者所命。因此,研究者大都按自己的理解來表達瓦格納定律。綜合已有的文獻,目前對瓦格納定律至少有六種計量模型表述方式。本研究無意評判上述六種模式孰優(yōu)孰劣,旨在以不斷深化的新公共管理運動實踐為背景,借助上述六種計量模型,重新檢驗和考察瓦格納定律在實踐中的有效性?;谛鹿补芾磉\動的背景①,選取英國1979—2006年的GDP、人口以及財政支出數(shù)據(jù),GDP與財政支出數(shù)據(jù)均來源于國際貨幣基金組織(IMF)的統(tǒng)計資料,并且均換算為以2005年為基期的真實值,具有可比性。其中:GDP數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的IFS(InternationalFinancialStatisticsYearbook);人口數(shù)據(jù)來源于GroningenGrowthandDevelopmentCentreandtheConferenceBoard:TotalEconomyDatabase,January2007(http://www.ggdc.net);財政支出數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的GFS(GovernmentFinancialStatisticsYearbook)。在協(xié)整分析的基礎(chǔ)上,本研究利用英國新公共管理運動以來的數(shù)據(jù),通過對瓦格納定律六個版本模型的Granger因果檢驗,發(fā)掘新的時代背景下公共財政發(fā)展變化的新趨勢。在具體方法的選擇上,協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗被納入分析框架,相應(yīng)地基本研究步驟依次呈現(xiàn)為以下三步:ADF單位根檢驗、協(xié)整檢驗和Granger因果檢驗,這些分析的計算過程均通過Eviews6.0完成(計算過程、相關(guān)數(shù)據(jù)及結(jié)果備索)。

3.2實證結(jié)果分析

3.2.1ADF檢驗

根據(jù)協(xié)整分析的思想,對于變量之間長期關(guān)系的檢驗,相關(guān)數(shù)據(jù)必須滿足序列平穩(wěn)的前提條件;如果序列不平穩(wěn),很可能導(dǎo)致“偽回歸”。因此,驗證序列的平穩(wěn)性成為實證過程的第一步。對于數(shù)據(jù)平穩(wěn)性的檢驗,本研究通過ADF檢驗的方法實現(xiàn)。根據(jù)瓦格納定律的六個版本,需要進行平穩(wěn)性檢驗的變量包括以下六個:LGDP、LE、LC、L(GDP/P)、L(E/P)、L(E/GDP)。對Eviews6.0運行的具體結(jié)果整理見表2。水平序列即未進行差分的數(shù)據(jù)原始序列。表2呈現(xiàn)的結(jié)果即對數(shù)據(jù)水平序列進行單位根檢驗的結(jié)果,為使殘差項為白噪聲序列,此處加入了滯后項,滯后階數(shù)分別為0,1,2,3。數(shù)據(jù)顯示,在5%顯著性水平下,ADF值均不能拒絕序列包含單位根的原假設(shè),即各個變量的數(shù)據(jù)水平序列均呈現(xiàn)不平穩(wěn)的狀態(tài),不能對水平序列直接進行協(xié)整回歸。對數(shù)據(jù)進行一階差分之后再進行相應(yīng)檢驗(詳見表3),發(fā)現(xiàn)所有變量均為一階單整序列[I(1)],可以對其一階差分序列進行協(xié)整回歸。

3.2.2協(xié)整檢驗

對數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗的結(jié)果顯示,所有序列均呈現(xiàn)同階單整的狀態(tài)[I(1)],因此,可以應(yīng)用Engle-Granger兩步法進行協(xié)整檢驗,結(jié)果見表4。協(xié)整回歸的殘差序列平穩(wěn),證明各解釋變量與GDP指標之間存在長期穩(wěn)定的協(xié)整關(guān)系;但是對于所有的表達式,兩者的均衡關(guān)系在相互影響的方向上無法得出判斷,因而兩個變量之間存在協(xié)整關(guān)系不能構(gòu)成瓦格納定律成立的充要條件,而僅僅是其必要條件。具有協(xié)整關(guān)系的變量之間存在至少一個方向上的Granger因果關(guān)系,瓦格納定律成立的另一個必要條件,是存在由GDP至E方向的因果關(guān)系。

3.2.3因果檢驗

因果檢驗技術(shù)可以檢驗變量之間相互影響的方向。該方法由Granger于1969年創(chuàng)建,由Sims于1980年進行了完善,并最終在計量經(jīng)濟學(xué)中成為檢驗變量之間單向因果關(guān)系的有力工具[10]。ADF檢驗證明各指標是一階平穩(wěn)的,滿足Granger因果檢驗的條件。英國財政支出與GDP兩個變量因果檢驗的實證結(jié)果見表5,包括對于瓦格納定律六個版本的模型的檢驗結(jié)果。根據(jù)研究需要,此處僅考慮4期之內(nèi)滯后的情況,并且規(guī)定Granger因果檢驗的相伴概率P值小于0.05即可認為拒絕原假設(shè),即此時相關(guān)指標的單向因果關(guān)系成立。所有由GDP至E方向的Granger單向因果檢驗的P值都遠遠大于0.05。Granger因果檢驗說明,就英國總體財政支出的情況而言,幾乎沒有證據(jù)支持瓦格納定律成立,在新公共管理運動的嚴重沖擊下,瓦格納定律的有效性受到否定。

4英國財政支出實證結(jié)果對中國公共財政建設(shè)的啟示

近年來,中國政府力主服務(wù)型政府的改革已經(jīng)成為全球新公共管理運動的組成部分,其大力鼓勵市場力量及民營經(jīng)濟以多種方式介入基礎(chǔ)設(shè)施等公共性建設(shè)領(lǐng)域的改革,已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。當2010年中國政府財政規(guī)模即將達到8萬億元人民幣,并引發(fā)社會廣泛關(guān)注之際,對英國新公共管理運動以來財政支出的瓦格納檢驗結(jié)果,將對中國公共財政建設(shè)產(chǎn)生深刻的啟示:已經(jīng)走向服務(wù)型政府的中國不要迷信瓦格納定律,應(yīng)當順應(yīng)世界新公共管理運動的潮流,根據(jù)中國現(xiàn)實和中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢,本著服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,適時調(diào)整財政政策,循著科學(xué)發(fā)展之路大踏步邁進,促進中國社會經(jīng)濟持久繁榮。具體而言,著眼于財政改革之大方向,中國公共財政建設(shè)可考慮從以下幾個方面實施戰(zhàn)略調(diào)整:

(1)從提高財政收入比重轉(zhuǎn)向注意財政收入規(guī)模的控制。中國財政收入經(jīng)過十幾年的高速增長,目前僅就預(yù)算內(nèi)收入而言已經(jīng)高達8萬億元。據(jù)有關(guān)方面報道,如果加上尚未納入預(yù)算的政府收入和地方政府的債務(wù)收入,全口徑財政收入可能高達15萬億元之巨,財政收入占GDP的比重超過35%。在這次國際金融危機的沖擊下,中國民營經(jīng)濟的紛紛敗退,表明中國企業(yè)的不成熟、欠強大,參與全球化競爭的能力還需要進一步培養(yǎng)。究其主要原因,可能是:僅有30余年市場改革的中國經(jīng)濟,非國有經(jīng)濟的發(fā)展不成熟、欠強大;二是財政收入長期高增長,制約了中國非國有企業(yè)的發(fā)展。因此,已有較高財政收入水平的中國政府,應(yīng)當考慮控制財政收入規(guī)模,專注企業(yè)實力的培養(yǎng)。同時,面對洶涌而來的國際競爭浪潮,對數(shù)量巨大的國有資本存量的市場化處置,以及國有經(jīng)濟絕對控制企業(yè)、中央企業(yè)等在國民經(jīng)濟總量中仍占據(jù)舉足輕重的地位等問題的處理,還必須循序漸進,不能操之過急,讓國有經(jīng)濟及其控制的行業(yè)有選擇、有計劃地還給市場。一批中國非國有經(jīng)濟在國際競爭市場上能夠站穩(wěn)腳跟之時,就是國有經(jīng)濟淡出市場經(jīng)濟之日。

(2)從積極財政政策轉(zhuǎn)向財政支出規(guī)模的控制。順應(yīng)世界新公共管理運動之潮流,與不懈努力建設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟體制大環(huán)境相適應(yīng),中國公共財政體系的建設(shè)和完善一直在朝著縱深方向發(fā)展。尤其是遵循有限政府理念和公共財政建設(shè)的非營利化原則,公共財政退出生產(chǎn)性領(lǐng)域,將市場機制應(yīng)該并能夠發(fā)揮效率的領(lǐng)域還給市場的理念已經(jīng)基本形成。但在實踐中,自1998年應(yīng)對亞洲金融危機中國政府推出積極財政政策以來,這一政策幾乎沒有淡出過現(xiàn)實生活;2008年在國際金融危機的沖擊下,積極財政政策被運用到了極致。中國政府試圖減少和避免財政對經(jīng)濟事務(wù)的直接干預(yù),財政在經(jīng)濟事務(wù)方面要做好服務(wù)工作和秩序保障工作的理念被迫擱置,其結(jié)果是財政支出規(guī)模被迅速放大,走到了新公共管理理念的另一面。經(jīng)過國際金融危機洗禮后的中國公共財政建設(shè)必須回歸常規(guī),從積極財政政策轉(zhuǎn)向財政支出規(guī)模的控制。減少財政對經(jīng)濟運行的直接干預(yù),控制甚至蠲除財政在市場機制能夠有效作用之領(lǐng)域的投入,一些公共物品可以在政府主導(dǎo)的前提下輔以市場供給,構(gòu)建供給主體多元化、融資渠道豐富化、運營方式靈活化的社會立體供給體系,從而在提高公共物品供給效率和水平的同時,能夠控制財政支出規(guī)模。通過這些舉措,使當期財政支收保持平衡,并逐步消化累積赤字,逐步走出瓦格納甬道。

(3)以改善民生為目標,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。將民生與新公共管理結(jié)合起來看,兩者的關(guān)系并非對立而是相輔相成,其實質(zhì)反映了政府與市場相互取長補短、和諧共存、共同發(fā)展的關(guān)系。民生視角所關(guān)注的是政府應(yīng)該作為的領(lǐng)域,以及公共財政對于民生領(lǐng)域缺位和不足的有效彌補。因此,在控制和削減財政支出規(guī)模的同時,結(jié)合民生目標考慮財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,其基本思路是:削減并控制與民生沒有直接聯(lián)系的支出,強化用于民生領(lǐng)域的財政投入并同時尤其注重提高其效率。簡言之,這種思路的實質(zhì)即:政府要做到在能不花錢的地方不花錢,在能少花錢的地方不多花錢,在必須不折不扣花錢的地方花好錢,這是中國公共財政體系建設(shè)的基本要求。對應(yīng)財政分項支出具體內(nèi)容而言,行政管理費用支出過大,一直被視為中國財政支出結(jié)構(gòu)的詬病之一。無論是從新公共管理視角,還是從中國民生財政視角,對行政管理費的削減和控制都是相關(guān)討論在所難免的結(jié)論。同時需要公共財政大力支持的領(lǐng)域如教育、公共衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領(lǐng)域是毫無爭議的當然選擇。教育與公共衛(wèi)生,這兩者與一國的國民素質(zhì)及競爭力直接相關(guān),必須要加大財政對于這兩個領(lǐng)域的投入,同時鼓勵社會和市場通過多種形式分擔教育成本以及衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)成本是理性的發(fā)展戰(zhàn)略,也是提高財政資金在民生領(lǐng)域的利用效率的重要途徑。社會保障是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,對緩解社會矛盾、促進社會公平、推動經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用,是財政不可推卸的責任。在環(huán)境保護方面,公共財政的主體責任不容旁置。

從總的邏輯上看,新公共管理視角關(guān)注的是政府應(yīng)該退出的領(lǐng)域,財政對于政府越位的領(lǐng)域應(yīng)該有計劃地退出,并同時輔以市場機制的合理跟進。其前提是整個公共預(yù)算制度的科學(xué)化。因此,需要在現(xiàn)行預(yù)算管理制度方面實施重大改革,著力解決預(yù)算不完整、預(yù)算不公開的制度缺陷,然后是轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化以及專項補助制度的規(guī)范等等,并進一步配套完善相應(yīng)的管理機制。

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