新公共警察績(jī)效管理分析

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一、新公共管理理論對(duì)警察組織績(jī)效管理的指引

20世紀(jì)70年代，以傳統(tǒng)“政治—行政”二分法和科層制為指導(dǎo)原則的歐美各國(guó)均陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)；如何擺脫財(cái)政危機(jī)、提高政府工作績(jī)效成為歐美各國(guó)所面臨的共同難題。隨著布坎南“公共選擇理論”的提出與戴維奧斯本《重塑政府》一書(shū)的出版，歐美各國(guó)掀起了以新公共管理理論來(lái)重塑政府、改革政府績(jī)效的新一輪行政改革熱潮。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)不僅涉及交通服務(wù)、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，同時(shí)還涉及警察服務(wù)等政府行政的方方面面。

（一）企業(yè)家政府理論的指引

美國(guó)著名政治家和管理學(xué)家德魯克在描述政府管理體制存在的問(wèn)題及根源時(shí)說(shuō)：掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是掌管政府機(jī)構(gòu)半年以后，即使那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭(zhēng)權(quán)奪利的政客一樣。[1]368值得人們思考的是，官僚制在盛行如此多年后，為什么最終會(huì)成為制約政府發(fā)展與提高行政績(jī)效的絆腳石？眾所周知，任何類(lèi)型體制的產(chǎn)生與發(fā)展都是適應(yīng)與順應(yīng)時(shí)代環(huán)境發(fā)展的產(chǎn)物。傳統(tǒng)“政治—行政”二分法與科層制的管理模式，不僅為當(dāng)時(shí)社會(huì)帶來(lái)了高效的行政績(jī)效，同時(shí)也創(chuàng)造了相對(duì)公開(kāi)、公平的社會(huì)績(jī)效。隨著社會(huì)、組織環(huán)境與分工的變化，傳統(tǒng)官僚制已很難適應(yīng)組織的需要，改革政府體制、提高組織績(jī)效勢(shì)在必行。戴維奧斯本在《重塑政府》一書(shū)中提出的企業(yè)家政府理論，拉開(kāi)了新公共管理理論在政府中適用的序幕。企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)用企業(yè)家精神來(lái)管理政府組織；而企業(yè)家一詞則由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.B.薩伊創(chuàng)造，他認(rèn)為，企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。[1]372換句話說(shuō)，就是要由政府組織的實(shí)際績(jī)效來(lái)決定資源的配置，將資源配置到績(jī)效最高的部門(mén)。戴維奧斯本將企業(yè)家精神引入政府行政管理部門(mén)，認(rèn)為應(yīng)該用這種新的觀念來(lái)審視政府低效率，用新的思想來(lái)看待政府行政行為，進(jìn)而提出應(yīng)在政府行政組織中進(jìn)行一次有效的改革，從而提出了其著名的企業(yè)家政府基本特征。分別是：掌舵而不是劃槳；重妥善授權(quán)而非事必躬親；注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)；重產(chǎn)出而非投入；具備“顧客意識(shí)”；有收益而不浪費(fèi)；重預(yù)防而不是治療；重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式；重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。[1]375-386企業(yè)家政府理論運(yùn)用私營(yíng)部門(mén)的管理方式，通過(guò)對(duì)組織體制的改革并引入競(jìng)爭(zhēng)、顧客意識(shí)等方式與理念，以此來(lái)提高組織的行政績(jī)效。分析企業(yè)家理論我們可以看出：警察組織績(jī)效管理不僅要從人抓起，同時(shí)還應(yīng)對(duì)組織體制進(jìn)行適當(dāng)變革以適應(yīng)績(jī)效管理的需要，只有適應(yīng)組織環(huán)境變化的體制才能不斷促進(jìn)組織的發(fā)展。

（二）公共選擇理論的指引

公共選擇理論由1986年諾貝爾獎(jiǎng)獲得者詹姆斯麥吉爾布坎南提出。他在公共選擇理論中創(chuàng)設(shè)了理性經(jīng)濟(jì)人模式，即認(rèn)為人是關(guān)心個(gè)人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共選擇理論用理性經(jīng)濟(jì)人模式來(lái)分析傳統(tǒng)官僚制行政行為，認(rèn)為理性經(jīng)濟(jì)人的自利性引發(fā)的政府權(quán)力擴(kuò)張與腐敗、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、追求利益最大化等才是政府行政低效率、權(quán)力尋租等行政異態(tài)行為的根源。布坎南在理性經(jīng)濟(jì)人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了其著名觀點(diǎn)——“政府失敗”，他認(rèn)為：政治制度中的政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的政府行為都應(yīng)遵循“理性經(jīng)濟(jì)人”模式，他們的共性都是追求個(gè)人利益的最大化。傳統(tǒng)官僚體制下的政府對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，主要是因?yàn)樾姓牡托?，如何提高行政效率是拯救政府行政機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵所在。為了阻止政府失敗、提高行政效率，布坎南提出了三項(xiàng)政策建議：創(chuàng)立一種新的政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度；在公共部門(mén)恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)，改善官僚體制的運(yùn)行效率；改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。[3]33布坎南認(rèn)識(shí)到政府失敗及其低效率是因?yàn)檎畠?nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)機(jī)制及政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹。在其公共選擇理論中，他選擇主動(dòng)打破政府的壟斷地位，在政府中引入競(jìng)爭(zhēng)與民主監(jiān)督來(lái)約束政府，最終形成了公共選擇理論以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革理念，從而實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向與顧客導(dǎo)向[2]102的新公共管理理論在政府行政改革中的應(yīng)用。布坎南的公共選擇理論通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、公眾參與及顧客意識(shí)來(lái)提高政府行政效率。對(duì)警察組織而言，行政效率同樣是機(jī)構(gòu)的生命線。警察組織績(jī)效管理要取得成功，則應(yīng)以顧客意識(shí)為導(dǎo)向，不斷進(jìn)行組織改革、提高組織績(jī)效，讓公共選擇理論真正發(fā)揮巨大作用。

（三）交易成本理論的指引

新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)，尋求如何減少成本以取得更大的經(jīng)濟(jì)效益。傳統(tǒng)行政體制的政府公共部門(mén)中，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)成本概念的關(guān)注微乎其微；加之績(jī)效管理考核標(biāo)準(zhǔn)單一，造成服務(wù)產(chǎn)品提供的壟斷與無(wú)效，這不僅浪費(fèi)大量納稅人的錢(qián)，還損害了政府行政機(jī)構(gòu)的形象與信譽(yù)。政府是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，以何種方式提高政府效率值得思考與商榷。交易成本理論關(guān)注交易的最佳管理結(jié)構(gòu)，特別是物品和服務(wù)的生產(chǎn)與交換的最佳組合方式，即對(duì)在不同的政府結(jié)構(gòu)下，規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)控任務(wù)完成情況的比較成本進(jìn)行考察。[3]36具體在政府各行政部門(mén)，雖然其所提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量不一樣，但所面臨的對(duì)象都是社會(huì)公眾，均應(yīng)在不降低服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的前提下，運(yùn)用交易成本理論努力爭(zhēng)取更低的成本預(yù)算。在交易成本理論中，以科斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出以產(chǎn)權(quán)私有化為改革的核心，這是對(duì)傳統(tǒng)官僚制管理模式的挑戰(zhàn)。交易成本理論認(rèn)為：傳統(tǒng)的官僚制管理模式造成權(quán)力集中，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)的壟斷，行政官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)無(wú)疑會(huì)以巨大的交易成本為代價(jià)；這種壟斷引起買(mǎi)賣(mài)雙方地位上的錯(cuò)位，行政機(jī)構(gòu)不關(guān)心公眾感受，而公眾也得不到自己想要的公共服務(wù)；并進(jìn)一步導(dǎo)致資源配置的不合理和制度對(duì)公眾與行政人員缺乏激勵(lì)的問(wèn)題。如何糅合行政機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能以達(dá)到降低公共服務(wù)交易成本的目的，關(guān)鍵是要將行政權(quán)力與市場(chǎng)資源合理結(jié)合，既不損害行政機(jī)構(gòu)權(quán)威，又能積極利用市場(chǎng)中潛在的巨大資源。交易成本理論中的簽約外包、合同競(jìng)爭(zhēng)為我們指引了一條有效的途徑，它要求我們通過(guò)委托—等手段，將行政機(jī)構(gòu)的一部分職能授權(quán)給市場(chǎng)中的私營(yíng)部門(mén)，讓他們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提供本應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品，而行政機(jī)構(gòu)只是處于監(jiān)督地位，不再親自參與公共服務(wù)的提供。通過(guò)這樣的手段，行政機(jī)構(gòu)可以選擇有效的制度安排與創(chuàng)新來(lái)提高部門(mén)的運(yùn)行效率，從而降低交易成本、有效激勵(lì)職員，樹(shù)立良好的政府形象與信譽(yù)。警察組織作為政府行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門(mén)，在其運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)該不斷探索將行政權(quán)力與市場(chǎng)資源結(jié)合的方式，充分利用市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力來(lái)提高行政機(jī)構(gòu)的績(jī)效；將減少交易成本作為績(jī)效管理的一個(gè)重要目標(biāo)來(lái)激勵(lì)組織及其人員不斷為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、高效、便民的公共服務(wù)。

二、以新公共管理理論指導(dǎo)警察組織開(kāi)展績(jī)效管理的必要性

警察組織作為傳統(tǒng)公共行政組織中的一個(gè)重要部門(mén)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安、提供安全保衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)的職能；但由于諸多因素的影響，警察組織提供服務(wù)的效率和質(zhì)量一直不高，究其原因主要有以下幾種：

（一）警察組織模式的無(wú)效率

傳統(tǒng)官僚制模式指導(dǎo)下的警察組織也在不斷地追求效率最大化，韋伯將行政管理與行政效率結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)行政管理的觀念和價(jià)值應(yīng)該包含效率最大化。但傳統(tǒng)“政治—行政”二分法與科層制的官僚體制要求在政府組織內(nèi)部采取集權(quán)的方式進(jìn)行管理，集權(quán)則勢(shì)必導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)的膨脹。古德諾曾明確指出：建立行政集權(quán)體制是政黨得以對(duì)政府負(fù)責(zé)、加強(qiáng)民主與效率協(xié)調(diào)的重要保證。[1]38但政府集權(quán)真的可以帶來(lái)政黨的責(zé)任與效率嗎？試想一下，當(dāng)所有的權(quán)力都集中到一個(gè)地方，則他們提供的社會(huì)服務(wù)必然就會(huì)缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督等；隨著權(quán)力的擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)也勢(shì)必會(huì)有相應(yīng)的擴(kuò)張，最后必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的自我膨脹，從而降低其工作效率。警察機(jī)構(gòu)作為傳統(tǒng)官僚制模式的產(chǎn)物，在其實(shí)際運(yùn)行中必然存在大量的無(wú)效率，這種無(wú)效率造成大量的資源浪費(fèi)，學(xué)者H萊布斯太因認(rèn)為無(wú)法確定此種無(wú)效率，故將其稱(chēng)為“X—無(wú)效率”[4]，筆者認(rèn)為這種無(wú)效率可以區(qū)分為組織無(wú)效率和個(gè)體無(wú)效率。組織無(wú)效率主要是從整體層面上來(lái)看，組織不能以最小的支出來(lái)獲得最大的收益。對(duì)警察機(jī)構(gòu)而言，不是取得多少經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)是以取得更大的社會(huì)效益（控制犯罪數(shù)量、創(chuàng)造良好治安環(huán)境，提高公眾的安全感等）為最終目標(biāo)。但在傳統(tǒng)官僚制管理模式下，警察機(jī)構(gòu)人員在層級(jí)分配上的不合理以及政策選擇中的非最優(yōu)化，導(dǎo)致警察組織中存在大量的工作冗余，從而造成警察組織的無(wú)效率。個(gè)體無(wú)效率指的是組織中的個(gè)人低效率或者無(wú)效率現(xiàn)象。傳統(tǒng)官僚制警察組織中，缺乏合理有效的激勵(lì)機(jī)制，警察中普遍存在“多干少干一個(gè)樣”的消極怠工思想，有些甚至存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象，他們對(duì)自己的前途、未來(lái)沒(méi)有信心，為自己的努力沒(méi)有回報(bào)而感到沮喪。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)組織中的競(jìng)爭(zhēng)、減少交易成本以及建立有效的激勵(lì)機(jī)制，這正是緩解傳統(tǒng)組織與個(gè)人無(wú)效率現(xiàn)象的有效措施；在警察組織中引入市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作績(jī)效。

（二）警察組織中的權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重

權(quán)力尋租是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的尋租理論對(duì)權(quán)力腐敗現(xiàn)象的特定解釋?zhuān)肝沼泄珯?quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟(jì)利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。權(quán)力尋租把權(quán)力商品化，以權(quán)力為資本去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，謀取金錢(qián)和物質(zhì)利益。警察屬于擁有一定權(quán)力的群體，在傳統(tǒng)集權(quán)與組織膨脹的官僚制模式下，警察利用手中的權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)資源的配置，權(quán)力尋租現(xiàn)象比比皆是。權(quán)力尋租謀取的是個(gè)人利益，而最終損害的則是公共利益，權(quán)力人在獲取財(cái)政支持的同時(shí)卻在用公眾賦予的權(quán)力去損害公眾的利益。依公共選擇理論來(lái)看，權(quán)力尋租現(xiàn)象是行為突破了其最底限的制度規(guī)制，將“觸角”延伸到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的范疇之中，用權(quán)力來(lái)干預(yù)市場(chǎng)行為和市場(chǎng)資源的分配與再分配，從而獲取個(gè)人利潤(rùn)或者利益的最大化。在某種程度上，警察的權(quán)力尋租其實(shí)是讓社會(huì)公眾為警察的行為再次“埋單”。警察機(jī)構(gòu)主要靠財(cái)政撥款來(lái)支持其運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)政收入主要來(lái)自于社會(huì)公眾的納稅；當(dāng)警察進(jìn)行權(quán)力尋租時(shí)，增加的是行政成本，這部分成本必然由社會(huì)公眾來(lái)負(fù)擔(dān)，公眾必將對(duì)警察組織績(jī)效產(chǎn)生懷疑。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)組織分權(quán)、決策部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)的區(qū)分以及將“顧客意識(shí)”和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入政府行政部門(mén)。組織分權(quán)將避免行政集權(quán)所導(dǎo)致的權(quán)力集中與壟斷；決策部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)的區(qū)分將有利于上下部門(mén)的互相監(jiān)督，再對(duì)某些業(yè)務(wù)進(jìn)行委托—的授權(quán)，可以進(jìn)一步提高行政組織及人員的績(jī)效；“顧客意識(shí)”強(qiáng)調(diào)警察提供公共服務(wù)與產(chǎn)品不再是隨心所欲的事情，而應(yīng)根據(jù)公眾對(duì)產(chǎn)品的需求來(lái)制定服務(wù)計(jì)劃和產(chǎn)品生產(chǎn)計(jì)劃，以公眾滿意為最高標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，“顧客意識(shí)”也是意在讓民眾起到外部監(jiān)督的作用，讓警察組織擺脫自己監(jiān)督自己的尷尬局面；此外，行政部門(mén)中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)減少行政成本及激勵(lì)行政人員、提高行政績(jī)效都將起到極大的促進(jìn)作用?？傊S著社會(huì)環(huán)境及組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展，用新公共管理理論來(lái)指導(dǎo)警察組織績(jī)效管理，將對(duì)組織績(jī)效的提高起到極大的促進(jìn)作用。

（三）警察組織競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制匱乏

“無(wú)競(jìng)爭(zhēng)則無(wú)效率”說(shuō)得可能有些絕對(duì)，但其體現(xiàn)的正是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)促進(jìn)工作效率提高的積極作用。政府組織的官僚制導(dǎo)致政府行政行為的非市場(chǎng)性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的官僚制使得行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有降低成本的動(dòng)力，同時(shí)也讓組織及其人員失去了提高績(jī)效的動(dòng)力。沃爾特李普曼這樣說(shuō)道：任何理智的人都不會(huì)希望“廢除競(jìng)爭(zhēng)”，因?yàn)橐坏└?jìng)爭(zhēng)消失殆盡，社會(huì)努力便只能機(jī)械地服從慣例，受少數(shù)人樸素靈感的擺布。[6]傳統(tǒng)行政的壟斷與集權(quán)，組織追求更大的自主權(quán)與壟斷力，阻止市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性自我調(diào)節(jié)模式進(jìn)入行政組織參與組織的服務(wù)提供，最終導(dǎo)致行政組織的規(guī)模越來(lái)越大，壟斷性也越來(lái)越強(qiáng)，但組織中的競(jìng)爭(zhēng)卻越來(lái)越小，這不僅降低了組織的績(jī)效，同時(shí)也讓組織資源得不到合理有效的配置。傳統(tǒng)行政組織缺乏競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題也正是警察組織所面臨的亟待解決的問(wèn)題。通過(guò)新公共管理理論的應(yīng)用，在警察機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅可以帶動(dòng)內(nèi)部人員之間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也可以將警察機(jī)關(guān)置于相互之間的競(jìng)爭(zhēng)之中，甚至可以讓警察組織與私營(yíng)部門(mén)在某些業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；以此在警察組織內(nèi)、外部建立和完善組織競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓警察個(gè)人及組織時(shí)刻處于競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境之中，不斷提高警察績(jī)效并改善警察機(jī)構(gòu)資源配置的效率。

三、我國(guó)警察組織績(jī)效管理機(jī)制的構(gòu)建

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)均以新公共管理理論為指導(dǎo)，在警察組織中開(kāi)展績(jī)效管理，以提高組織效率，減少組織行政成本，英國(guó)的“公民憲章”、“雷納評(píng)審”，美國(guó)的國(guó)家績(jī)效評(píng)估“NPR”計(jì)劃等都是以此為目的。近年來(lái)，我國(guó)警察組織也在試行各種績(jī)效改革方式，但總的來(lái)說(shuō)還只是對(duì)績(jī)效管理一個(gè)或者幾個(gè)方面的改革，這種片面的改革方式不能從根本上改善警察組織績(jī)效。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該在警察組織系統(tǒng)中建立一種自上而下的績(jī)效管理機(jī)制，讓績(jī)效管理貫穿于警察機(jī)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)、職位，而不僅僅是針對(duì)派出所警察或者刑警等單一警種或?qū)蛹?jí)。要建立績(jī)效管理機(jī)制，應(yīng)從以下方面抓起。

（一）組織績(jī)效管理觀念的培養(yǎng)

任何行為均需要觀念的指引，任何觀念也需要行為的實(shí)踐。積極的觀念將造就人們積極的價(jià)值取向，引導(dǎo)人們形成積極的行為方式。英國(guó)警察組織20世紀(jì)90年代開(kāi)始的，以新公共管理為指引的組織績(jī)效改革，對(duì)英國(guó)警察組織績(jī)效管理觀念的形成起到了極大的推動(dòng)作用。王大偉教授將英國(guó)警察組織的績(jī)效管理觀念總結(jié)為“3E”觀念、企業(yè)精神與市場(chǎng)的觀念、分權(quán)化與社會(huì)化的觀念。[6]在這些績(jī)效管理觀念的指導(dǎo)下，英國(guó)警察組織在警察職能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。就我國(guó)警察組織而言，由于受傳統(tǒng)官僚制的影響極深，在組織內(nèi)部流行的仍然是“寧愿少做而不愿做錯(cuò)”的思想；加之我國(guó)警察組織內(nèi)部仍然實(shí)行的是“下指標(biāo)”的工作方式，這種被動(dòng)的工作態(tài)度很難促進(jìn)警察個(gè)人及組織績(jī)效的提高。因此，在警察組織中建立績(jī)效管理觀念，并以此來(lái)促進(jìn)績(jī)效管理工作的展開(kāi)，將成為提高警察個(gè)人及組織工作效率的關(guān)鍵所在。筆者認(rèn)為，績(jī)效管理觀念的形成，首先應(yīng)該是組織文化的培養(yǎng)。警察組織有其自身獨(dú)特的組織文化，我們稱(chēng)之為警察文化。警察文化對(duì)警察個(gè)人及組織有正功能的促進(jìn)作用，在警察文化中培養(yǎng)建立績(jī)效管理的文化氛圍，形成以競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)、企業(yè)精神和市場(chǎng)化為主導(dǎo)的績(jī)效管理觀念，從而充分發(fā)揮績(jī)效文化對(duì)警察個(gè)人及組織的促進(jìn)作用。英美等國(guó)能夠用新公共管理的績(jī)效理論來(lái)促進(jìn)警察組織效率的提高，在很大程度上都依賴(lài)于組織績(jī)效文化指引下形成的績(jī)效管理觀念的指導(dǎo)作用。因此，構(gòu)建我國(guó)警察組織績(jī)效管理機(jī)制，首先必須在警察組織內(nèi)部培養(yǎng)績(jī)效文化、形成績(jī)效觀念，只有讓績(jī)效管理的觀念在警察組織內(nèi)部“生根發(fā)芽、茁壯成長(zhǎng)”，才能推動(dòng)警察系統(tǒng)績(jī)效管理機(jī)制的有效運(yùn)作。

（二）組織績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)

績(jī)效目標(biāo)，簡(jiǎn)言之就是組織績(jī)效管理所希望取得的績(jī)效成績(jī)。績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理機(jī)制中的一個(gè)重要要素，績(jī)效目標(biāo)的正確設(shè)計(jì)是確保績(jī)效管理取得成功的前提。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)，首先應(yīng)該對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行合理的分類(lèi)。國(guó)內(nèi)目前績(jī)效管理理論中主要有以下幾種分類(lèi)方法：第一，根據(jù)目標(biāo)層次標(biāo)準(zhǔn)分為組織目標(biāo)、流程目標(biāo)、人員目標(biāo)；第二，根據(jù)目標(biāo)領(lǐng)域分為政治績(jī)效目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)、社會(huì)績(jī)效目標(biāo)；第三，根據(jù)時(shí)間分為長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)、中期績(jī)效目標(biāo)和短期績(jī)效目標(biāo)。[7]36-37以上三種分類(lèi)各有其優(yōu)點(diǎn)，但筆者認(rèn)為：警察組織不同于其他的一般行政部門(mén)，它有自己的特性，針對(duì)警察組織中的不同層級(jí)，可以將績(jī)效目標(biāo)分為戰(zhàn)略目標(biāo)、組織系統(tǒng)目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)。首先，戰(zhàn)略目標(biāo)是針對(duì)警察組織決策層而言，組織決策、組織公共政策的正確與否將直接導(dǎo)致組織績(jī)效管理的成敗。警察組織戰(zhàn)略目標(biāo)是對(duì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃的展望，包括組織在5到10年，甚至是更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的績(jī)效計(jì)劃，對(duì)組織未來(lái)的發(fā)展和走向?qū)⑵鸬揭龑?dǎo)作用。組織戰(zhàn)略計(jì)劃是宏觀的計(jì)劃，其體現(xiàn)的應(yīng)該是警察組織所期待取得的長(zhǎng)期政治效益和社會(huì)效益，而不是短期成本節(jié)約的經(jīng)濟(jì)效益。其次，組織系統(tǒng)目標(biāo)指的是組織在最近一段時(shí)間所要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益目標(biāo)，是整個(gè)系統(tǒng)共同的短期目標(biāo)。警察組織系統(tǒng)目標(biāo)作為對(duì)警察組織短期內(nèi)工作的一個(gè)要求，強(qiáng)調(diào)的是警察組織在短期內(nèi)所要達(dá)到的破案數(shù)、抓獲犯罪人數(shù)、處理交通事故數(shù)或年終成本節(jié)約等目標(biāo)。最后，警察組織個(gè)人目標(biāo)指的是警察組織內(nèi)部個(gè)人在一段時(shí)間內(nèi)所需達(dá)到的目標(biāo)設(shè)計(jì)。對(duì)警察的個(gè)人工作應(yīng)該有一個(gè)合理的預(yù)期，適當(dāng)?shù)膫€(gè)人目標(biāo)可以對(duì)警察個(gè)人能動(dòng)性的發(fā)揮起到積極的促進(jìn)作用。警察個(gè)人目標(biāo)應(yīng)該與警察組織戰(zhàn)略目標(biāo)、組織系統(tǒng)目標(biāo)相一致，應(yīng)該以追求社會(huì)效益、公平，維護(hù)社會(huì)治安為前提，而不應(yīng)只是為了懲罰犯罪人而打擊犯罪。

（三）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理所要達(dá)到的預(yù)期；與績(jī)效目標(biāo)不同，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)則是切切實(shí)實(shí)用以對(duì)警察組織績(jī)效管理進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇，我們不能以一段時(shí)間內(nèi)刑事發(fā)案率、刑事破案率、抓獲刑事犯罪人數(shù)等籠統(tǒng)的指標(biāo)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)建立定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的指標(biāo)系統(tǒng)，將對(duì)警察組織及個(gè)人評(píng)價(jià)的不同指標(biāo)，對(duì)警察主觀與客觀評(píng)價(jià)的指標(biāo)，對(duì)警察正面與負(fù)面評(píng)價(jià)的指標(biāo)都融合到警察績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，使警察績(jī)效評(píng)價(jià)體系更客觀全面。從目前我國(guó)警察機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核設(shè)計(jì)來(lái)看，仍然突出對(duì)業(yè)務(wù)的定量考核，而忽視定性的考核。綜上，警察組織績(jī)效管理必須要有一個(gè)客觀全面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為支撐，將定量與定性、主觀與客觀、正面與負(fù)面等評(píng)價(jià)指標(biāo)融合在警察績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，以此做到對(duì)警察績(jī)效的合理評(píng)價(jià)。

（四）績(jī)效管理方法的應(yīng)用

績(jī)效管理發(fā)源于管理主義理論，是管理主義理論的一個(gè)重要分支。任何管理不僅需要觀念、目標(biāo)、指標(biāo)的指引，同時(shí)還需要合理有效的管理方法的支持，績(jī)效管理亦不例外。1.標(biāo)桿績(jī)效管理方法新公共管理理論視野下的績(jī)效管理，關(guān)鍵就是在警察組織中引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高組織的效率，而標(biāo)桿管理理論的目的正是在組織內(nèi)、外部樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在管理學(xué)上，標(biāo)桿就是為了尋求達(dá)成卓越表現(xiàn)所需要的最佳經(jīng)營(yíng)方法、創(chuàng)新概念及高效率操作程序的一套系統(tǒng)過(guò)程；而標(biāo)桿理論，即是追求卓越的管理模式，并將之學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，以提高組織績(jī)效的管理工具。[8]傳統(tǒng)官僚制模式下的警察機(jī)構(gòu)，組織內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，警察人員不但缺乏積極性，而且更多的只是機(jī)械地完成上級(jí)分配的任務(wù)。以新公共管理理論為指導(dǎo)，在警察機(jī)構(gòu)中引入標(biāo)桿管理理論，確立警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部標(biāo)桿，不僅讓警察之間形成競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也讓組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。標(biāo)桿理論要求在警察中選擇績(jī)效水平高的人員作為標(biāo)桿，標(biāo)桿既可以是本組織內(nèi)部的人員，也可以是其他組織的人員；當(dāng)標(biāo)桿選定后，其他人員則以標(biāo)桿為目標(biāo)，以標(biāo)桿為其績(jī)效的考核標(biāo)準(zhǔn)。警察組織引入標(biāo)桿績(jī)效的管理方法，輔之以精神或物質(zhì)的激勵(lì)機(jī)制，將對(duì)警察組織績(jī)效管理機(jī)制起到極大的促進(jìn)作用。2.績(jī)效合同與市場(chǎng)調(diào)節(jié)法績(jī)效合同與市場(chǎng)調(diào)節(jié)法有異曲同工之妙，只是二者針對(duì)的對(duì)象不盡相同而已?？?jī)效合同是指政府在內(nèi)部要素及外部公共關(guān)系處理過(guò)程中利用合同化的管理模式對(duì)相關(guān)的績(jī)效做出合同規(guī)范以達(dá)到公共管理和提供服務(wù)的目的。[7]152在英美等國(guó)的新公共管理改革中，績(jī)效合同主要是通過(guò)組織內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，將部門(mén)業(yè)務(wù)以合同的方式確定給組織內(nèi)部成員，這樣既能降低組織的行政成本支出，同時(shí)也可以激勵(lì)組織人員不斷提高個(gè)人績(jī)效。在我國(guó)警察組織中，績(jī)效合同的方式暫且沒(méi)有得到試行，但有種值得注意的趨勢(shì)——如某地公安局實(shí)現(xiàn)的“局長(zhǎng)承包命案積案”。這種承包制雖然與績(jī)效合同有所區(qū)別，但我們可以注意到，“局長(zhǎng)承包命案積案”制其實(shí)也是以合同的形式將組織內(nèi)部的業(yè)務(wù)承包給部分人員，只是這種承包沒(méi)有紙質(zhì)的合同，沒(méi)有約定的金錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)；而激勵(lì)人員努力破案、提高績(jī)效的則是精神上的責(zé)任感與道義感。所以，在警察組織中，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的形式將部門(mén)業(yè)務(wù)以合同的形式承包給組織內(nèi)部分人員，這樣既可以減少組織行政成本，同時(shí)又能激勵(lì)組織成員不斷提高個(gè)人績(jī)效。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法是指在警察機(jī)構(gòu)中引入市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制，以此達(dá)到優(yōu)化資源配置、提高組織績(jī)效的目的。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法也是一種重要的績(jī)效管理方法，其形式主要有簽約外包、治安承包。行政機(jī)關(guān)由于處于壟斷地位，在提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品時(shí)，多不關(guān)心行政成本問(wèn)題，必然造成機(jī)構(gòu)行政績(jī)效難以提高。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法正是針對(duì)警察等行政機(jī)構(gòu)的這些弊端，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式，將原來(lái)屬于警察機(jī)構(gòu)的部分職能（例如尋找失蹤人、某些許可證的簽發(fā)或者咨詢類(lèi)業(yè)務(wù)等）承包給社會(huì)團(tuán)體、私營(yíng)企業(yè)或者個(gè)人。在警察組織中引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)法，不僅可以充分利用社會(huì)力量來(lái)協(xié)助警察組織維護(hù)社會(huì)治安；同時(shí)，警察機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)外包后，還可以縮小組織規(guī)模，減少行政成本，提高組織績(jī)效。

（五）績(jī)效管理中的群眾參與機(jī)制

績(jī)效管理不僅需要警察組織的改革與完善，同時(shí)更需要群眾的參與，只有堅(jiān)持走群眾路線、讓績(jī)效管理的全過(guò)程處于群眾的監(jiān)督之中，績(jī)效管理改革才能取得最后的成功。群眾參與績(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理中不可缺少的部分，作為公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的使用者和付費(fèi)者，只有讓公眾來(lái)評(píng)價(jià)警察服務(wù)才能知道公共產(chǎn)品與服務(wù)是否滿足群眾的需要，是否高效、可靠。對(duì)于群眾參與績(jī)效管理機(jī)制，學(xué)界已有共識(shí)，即使用者介入機(jī)制，指的是公安部門(mén)基于顧客滿意的基本原則而讓公眾直接參與并滲透到公安產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中的制度安排模式。[9]同時(shí)，新公共管理中強(qiáng)調(diào)“顧客意識(shí)”，群眾即是警察服務(wù)的顧客。此外，群眾參與到警察組織的績(jī)效管理中來(lái)，不僅能增加績(jī)效管理的評(píng)估主體，還能有效調(diào)節(jié)警察資源的配置。通過(guò)收集群眾提供的信息和數(shù)據(jù)，我們可以了解群眾的需求，以及群眾對(duì)警察工作的滿意程度，以此來(lái)改善警察的工作細(xì)節(jié)，不斷提高警察績(jī)效，讓群眾成為警察績(jī)效管理的評(píng)估者和監(jiān)督者。

四、結(jié)語(yǔ)

新公共管理理論對(duì)西方國(guó)家警察組織的績(jī)效管理起到了積極的促進(jìn)作用，績(jī)效合同、業(yè)務(wù)競(jìng)標(biāo)、治安承包等“企業(yè)化”管理方式已經(jīng)成為提高警察組織績(jī)效的有效手段。對(duì)我國(guó)警察組織而言，績(jī)效管理仍然處于摸索階段，但警察組織正在試行的各種不同形式的績(jī)效管理手段，讓我們對(duì)我國(guó)警察組織績(jī)效管理機(jī)制的形成與完善充滿信心。