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新公共管理到整體性治理的分析

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新公共管理到整體性治理的分析

摘要:

二十世紀(jì)以來,伴隨著全球化的擴(kuò)張,信息化時(shí)代和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨,各個(gè)國家相繼進(jìn)行政府改革。從新公共管理模式的產(chǎn)生、發(fā)展和質(zhì)疑,到PerryHicks提出整體性治理模式。新公共管理正在逐漸被整體性治理所取代,整體性治理使政府管理從分散走向集中,從局部走向整體,從殘缺走向整合,整體性治理模式不斷在各項(xiàng)管理工作中產(chǎn)生積極的影響。因此,本文結(jié)合整體性治理產(chǎn)生的背景和主要思想,對新公共管理到整體性治理作一個(gè)淺要分析,以期能為管理者提供一些理論參考。

關(guān)鍵詞:新公共管理;整體性治理;分析

在二十世紀(jì)八十年代,西方各國就相繼進(jìn)入了新公共管理的實(shí)踐模式。然而隨著社會的不斷發(fā)展,新公共管理逐漸顯露出其局限性。于是在美國,在新公共管理的基礎(chǔ)上衍生出了新的實(shí)踐模式,即新公共服務(wù)。其代表性人物RobertDanHate認(rèn)為,新公共服務(wù)才是真正的公共行政模式。而在英國,英國學(xué)者和管理者則對新公共管理提出了批評,并且在此基礎(chǔ)上提出了新的實(shí)踐模式,即整體性治理,其代表人物是Per-ryHicks。目前,整體性治理正在成為政府治理的新趨向。本文將對其進(jìn)行簡單地介紹和分析。

一、整體性治理理論產(chǎn)生的背景

整體性治理理論的產(chǎn)生來源于新公共管理的衰落和信息技術(shù)的發(fā)展。新公共管理實(shí)踐模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,十分強(qiáng)調(diào)分散性。通過將權(quán)力大、結(jié)構(gòu)龐大、等級高的部門分散,使其在內(nèi)部達(dá)到一個(gè)各部門相平衡的結(jié)構(gòu),然后重新對各部門進(jìn)行信息和管理系統(tǒng)的規(guī)定,從而以不同的控制形式對各部門加強(qiáng)管理。第二,注重內(nèi)部之間的競爭。對于新公共管理實(shí)踐模式來說,最重要的一點(diǎn)就是在公共結(jié)構(gòu)中,購買者和提供者是隔離開來的,從前的等級式的資源分配被新公共管理的競爭機(jī)制所取代。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于資源的供應(yīng)開始多樣化。第三,注重激勵(lì)的作用。在新公共管理實(shí)踐模式中,激勵(lì)機(jī)制被廣泛的應(yīng)用,在分散的公共服務(wù)和專業(yè)精神上,進(jìn)行具體的績效獎(jiǎng)勵(lì),多勞多得得到了有效的實(shí)踐。然而,在過去的二十多年里,新公共管理的不少運(yùn)作方法已經(jīng)被停用,新公共管理的分散性、競爭性和激勵(lì)性已經(jīng)造成關(guān)鍵部分停止運(yùn)轉(zhuǎn),政府內(nèi)部變得分散和無序。信息技術(shù)的發(fā)展,即數(shù)字時(shí)代的來臨,作為整體性治理理論的第二大背景,信息技術(shù)當(dāng)之無愧的成為了當(dāng)下公共服務(wù)系統(tǒng)理性的重要環(huán)節(jié),以及現(xiàn)代化變革的中心。當(dāng)前社會,信息技術(shù)被廣泛的應(yīng)用到各行各業(yè),并發(fā)揮了極其重要的作用,信息技術(shù)還在公共管理中占據(jù)著核心位置。第一,電子信息系統(tǒng)改變其人才結(jié)構(gòu)。政府重要的一個(gè)職能就是管理,其中就包括公民的各項(xiàng)信息記載。最初,工作人員以紙質(zhì)記載為主,發(fā)展到如今的以電子信息系統(tǒng)記載為主。信息技術(shù)在政府管理中的作用越來越明顯,政府對信息技術(shù)人才的需求也越來越大。第二,信息技術(shù)改變其組織結(jié)構(gòu)。以往的政府機(jī)構(gòu)以等級官僚制進(jìn)行結(jié)構(gòu)架設(shè),而隨著信息技術(shù)的地位越來越重要,現(xiàn)在的政府的組織形式以信息技術(shù)為主導(dǎo)。第三,信息技術(shù)提高政府工作能力。信息技術(shù)對于抓取信息,并對信息進(jìn)行分析的能力,在很大程度上提高了政府做決定的能力,從而使政府工作效率更高。第四,信息技術(shù)影響政策變化。基于信息技術(shù)的功能,通常一旦信息技術(shù)系統(tǒng)發(fā)生變化,那么意味著大多數(shù)政策也會發(fā)生變化。

二、整體性治理理論的主要思想

(一)重新整合。

在整體性治理理論中,重新整合是與新公共管理相對立的。整體性治理理論的重新整合主要涉及到七方面。第一,部門之間碎片化。即將功能相似的部門重新進(jìn)行合并、整理、組織成一個(gè)全新的部門,重視微觀層面的地方機(jī)構(gòu),新的政府結(jié)構(gòu)以社區(qū)為基礎(chǔ)。第二,大部門式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重點(diǎn)。對于一些大的部門及重要部門來說,分散管理使機(jī)構(gòu)內(nèi)部之前分工不明確,工作效率低下,集中管理有利于改變分散管理所帶來的情況。同時(shí)基于信息技術(shù)的融合,能夠使集中管理更加方便有效。第三,政府重新化。這思想,主要是將私有收歸國有,加強(qiáng)政府的管理職能。比如,美國對兩萬八千名機(jī)場安全人員的公共部門活動(dòng),從曾經(jīng)外包的私人承包商手中,將此權(quán)利重新交給公共部門聯(lián)邦文管系統(tǒng)。第四,加強(qiáng)中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中變得分散以及無序,整體性治理思想強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中央秩序,有利于改變由分散和競爭導(dǎo)致的無政府主義現(xiàn)象。第五,壓縮行政成本。整體性治理降調(diào)集中性,因此,大大的減少了行政支出和花費(fèi)。第六,重塑行政服務(wù)鏈?;谛畔⒓夹g(shù)的支撐,在行政服務(wù)工作中,能夠?qū)珓?wù)支撐功能、處理事務(wù)的系統(tǒng)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。第七,網(wǎng)絡(luò)簡化。現(xiàn)代政府通過網(wǎng)絡(luò)的高度連接,使其在內(nèi)部結(jié)構(gòu)中更加精簡和完善,在與外部的聯(lián)系中也更加緊密。

(二)整體性治理。

第一,信息的搜尋和提供。整體主義是以需要為基礎(chǔ)。政府的信息系統(tǒng)就是以此基礎(chǔ)建立,能夠滿足公民和企業(yè)對政府機(jī)器中的措施,表達(dá)出來以及提交相關(guān)報(bào)告。而信息技術(shù)的互動(dòng)性還可以自動(dòng)根據(jù)公民的需要和興趣,提醒工作人員對其做出整體性的調(diào)整。第二,組織重建以公民和功能為基礎(chǔ)。第三,一站式服務(wù),將分散的服務(wù)功能集中起來進(jìn)行不同問題的解決,從而使公民的問題得到及時(shí)有效的解決。第四,數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一,在新公共行政管理中,不同的信息掌握在不同部門的信息系統(tǒng)中。而在整體性治理中,強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一性,使政府在進(jìn)行重大決策和預(yù)測公民需要時(shí),能提供有效的數(shù)據(jù)支撐。第五,靈活的政府結(jié)構(gòu)。對于一個(gè)靈活的政府結(jié)構(gòu)來說,最重要的就是監(jiān)視預(yù)報(bào)系統(tǒng)和預(yù)測系統(tǒng)。通過這兩個(gè)系統(tǒng)能夠及時(shí)對意外發(fā)生事件進(jìn)行考慮。這有利于政府在進(jìn)行決策和實(shí)踐時(shí),注入靈活應(yīng)變的系統(tǒng),增強(qiáng)其靈活性,取得更為有效的結(jié)果。

三、新公共管理到整體性治理的簡要分析

從一定程度上來說,整體性治理不是對新公共管理的全盤否定,而是對其進(jìn)行了修正。新公共管理在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下產(chǎn)生,站在經(jīng)濟(jì)和社會的角度來對公共服務(wù)提出了治理模式。然而,西方社會正在發(fā)生變革,從原先的生產(chǎn)者社會到當(dāng)前的消費(fèi)者社會轉(zhuǎn)變。這樣的改變,使其對公共服務(wù)提出了更加多元化的要求。整體性治理則需要站在技術(shù)的角度來進(jìn)行理解。其治理方式和運(yùn)作方式都與信息技術(shù)有著緊密的聯(lián)系。信息技術(shù)要求管理功能能夠越發(fā)集中化、整體化、整合化,與新公共管理理論相悖。因此,新公共管理理論逐漸被整體性治理理論所取代。整體性治理立足于政府內(nèi)部的運(yùn)作和部門的整體運(yùn)作兩方面,主要解決新公共管理所帶來的碎片化管理和政府空心化問題。整體性治理能夠提供比新公共管理更有有效的公共服務(wù),并且用極低的成本產(chǎn)生更好的社會效果。整體性治理的整合概念還集中體現(xiàn)在,整合不同層次的治理、整合內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)性、整合政府部門和非政府部門的關(guān)系。通過從層次、功能、部門三方面入手進(jìn)行整合,從點(diǎn)到面,整合手段從平面延展到空間,理念也越發(fā)趨于多元化。從而使整體性治理更加符合現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展,使整體性理論比新公共管理理論更加符合社會發(fā)展要求。另外,整體性治理理論還有一個(gè)重要的理論基礎(chǔ),就是以官僚機(jī)制為組織載體。而新公共管理則不是以此為基礎(chǔ)。完善的官僚機(jī)制是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志。因此,整體性治理理論以官僚機(jī)制為基礎(chǔ),還有利于建構(gòu)現(xiàn)代化的官僚制,其組織結(jié)構(gòu)和管理方式才能更加符合現(xiàn)代化行政的要求。結(jié)束語:總而言之,整體性治理更加符合當(dāng)前社會、政府公共職能的管理。我國社會正在進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型,公民對公共服務(wù)的需求正在不斷增長。面對這樣的挑戰(zhàn)和困難,政府要結(jié)合整體性治理模式,對政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合,集中治理。同時(shí)還需要加強(qiáng)政府和非政府之間的整合,讓公共服務(wù)的外包工作透明化,讓公共服務(wù)朝著多元化發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008,10:52-58.

[2]王甲.新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同分析[J].理論界,2011,01:164-165.

作者:蘇丹君 單位:華僑大學(xué)

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