國外公共管理中的部門協(xié)同機制研究

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摘要：

基于對公共管理領(lǐng)域中大量的實踐考察和總結(jié)分析，國外學者對部門協(xié)同進行了可謂海量的研究。這些研究主要包括部門協(xié)同的概念、動因、類型、運行機制、開展流程、影響因素等諸多內(nèi)容。其中，有關(guān)運行機制的研究為重中之重。對于該內(nèi)容，學者們提出了非常多的、有見地的觀點。這些成果對于人們認識和研究部門協(xié)同將起到重要作用。從總體上看，有關(guān)部門協(xié)同機制的研究仍處于一個不斷嘗試、探索的階段。

關(guān)鍵詞：

公共管理；部門協(xié)同；運行機制

在國外，作為一種公共管理的新模式或類型，部門協(xié)同興起于新公共管理運動（NewPublicManagementMovement）的中后期。在新公共管理運動中，公共管理的效率和質(zhì)量得到了大幅的提升，政府運行的成本也大大降低，但也帶來了公共管理的空心化和碎片化、部門之間協(xié)調(diào)和合作的忽視等問題。部門協(xié)同不但能較好地解決這些問題，而且能進一步提升公共管理的效率和質(zhì)量，因而成為了許多國家新一輪公共管理改革的主要內(nèi)容和方向。在實踐中，開展部門協(xié)同的公共管理領(lǐng)域非常多，例如環(huán)境保護、自然資源管理、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、交通安全治理、社區(qū)安全治理、犯罪預防和治理乃至城市發(fā)展建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等。國外學者在深入考察這些領(lǐng)域中的實踐的基礎(chǔ)上對部門協(xié)同進行了可謂海量的研究。從總體上看，這些研究主要包括部門協(xié)同的概念、動因、類型、運行機制、開展流程、影響因素等諸多內(nèi)容。在這些內(nèi)容中，部門協(xié)同的運行機制為重中之重。

一、部門協(xié)同機制研究的基本情況

一般認為，部門協(xié)同是指多個不同的公共管理部門為實現(xiàn)共同確定的目標而通過信息、資源和權(quán)力的共享、共同決策、聯(lián)合行動等開展的較為正式的深度合作[1]。從實踐情況來看，部門協(xié)同的成功開展絕非易事，不成功的案例也并不鮮見。為實現(xiàn)成功的部門協(xié)同，就必須建立順暢的、完善的部門協(xié)同機制。相對于單個部門的運行機制而言，部門協(xié)同的運行機制要復雜得多。它所要解決的問題是不同的部門具體采取什么樣的形式、通過什么樣的方式以及應用什么樣的方法來共同解決復雜的社會問題或處理跨部門邊界的公共事務(wù)。對此，國外學者們基于不同的研究思路提出了許多有益的觀點。

一些學者主要研究不同的部門共同開展部門協(xié)同工作需要遵循的原則，并以這些原則作為部門協(xié)同的運行機制。例如，部門協(xié)同的開展需要遵循六個原則：（1）真正認識到開展部門協(xié)同的必要性；（2）深刻理解開展部門協(xié)同的意圖及實現(xiàn)該意圖的現(xiàn)實可行性；（3）積極主動地參與部門協(xié)同的工作；（4）建立并保持相互信任的關(guān)系；（5）進行內(nèi)容明確且要求嚴格的工作安排；（6）推行過程管理和開展組織學習（organizationallearning）[2]。一些學者對部門協(xié)同運行涉及的要素進行了分類，分析了部門協(xié)同的開展對這些要素提出的要求，把這些要求作為部門協(xié)同的運行機制。例如，部門協(xié)同涉及的要素分為權(quán)力、資金、工作習慣、技術(shù)或技能、思想或價值觀五類，對于權(quán)力要素，要求參與部門及其人員對于部門協(xié)同要開展的具體工作都要有明確的職責，部門協(xié)同不是臨時組織一批技術(shù)人員或管理人員去完成一件事情等等[3]。

一些學者以部門協(xié)同運行的過程分析為主線，把此過程分為若干階段或部分，然后分別設(shè)計了各階段或部分中的基本工作框架，以此作為部門協(xié)同的運行機制。例如，部門協(xié)同的運行被分為信息交流、行動策劃、項目和方案實施、實施中的協(xié)調(diào)和合作與協(xié)同關(guān)系的建立和維系五個階段，在信息交流階段，基本工作包括部門間的相互學習、對各部門的現(xiàn)有工作和能開展的工作的了解、決策過程的公開、信息共享方法的確定等等[4]。一些學者主要參照單個部門的運行機制的構(gòu)成情況，從組織結(jié)構(gòu)、保障條件和行動開展三個方面建立了部門協(xié)同的運行機制。其中，組織結(jié)構(gòu)方面主要包括成立專門的項目團隊、取得立法或政策上的正式支持、獲取資金扶持、聘任協(xié)調(diào)人員、設(shè)計實現(xiàn)部門協(xié)同目標的方法、確定部門間的聯(lián)絡(luò)方式等，保障條件方面主要包括對部門協(xié)同人員進行專門培訓、強化團隊合作、采取措施鼓勵本部門人員積極參與部門協(xié)同等，行動開展方面包括理解共同使命、明確工作目標、推行績效管理、根據(jù)需要及時調(diào)整行動方案、實現(xiàn)團隊成員的全過程參與等[5]。一些學者把部門協(xié)同視為一個與外部環(huán)境有著密切關(guān)系的開放系統(tǒng)，基于“輸入—處理—輸出”的模式建立了其運行機制。例如，部門協(xié)同系統(tǒng)由輸入、處理和輸出三部分構(gòu)成，輸入部分包括內(nèi)部資源和外部資源的獲取，處理部分包括協(xié)同組織的建立與協(xié)同活動的開展兩個小部分，其中，前者又包括領(lǐng)導體制的建立、部門角色的分配、協(xié)同規(guī)則和程序的制定、決策和問題解決程序的確定、溝通交流方式的選擇、人員和資源的調(diào)配等，后者又包括行動方案的實施和內(nèi)部管理活動的開展，輸出部分為協(xié)同的績效及其評價等[6]。還有一些學者基于先前學者們對部門協(xié)同的研究成果的梳理和分析，建立了一個包括初始條件、過程要素、組織管理、偶然因素和限制因素、績效和問責五個部分的運行機制。

初始條件部分涉及影響部門協(xié)同的環(huán)境因素、部門失靈的存在及其可能性、直接驅(qū)動部門協(xié)同的因素等內(nèi)容，過程要素部分涉及簽訂部門協(xié)同的協(xié)議、確定部門協(xié)同的領(lǐng)導體制、獲取立法或政策上的支持、建立相互信任的關(guān)系、處理部門間存在的各種沖突、制定協(xié)同活動的策略和方案等內(nèi)容，組織管理部分涉及部門協(xié)同的組織形式和管理體制等內(nèi)容，偶然因素和限制因素部分涉及部門協(xié)同的類型、部門間存在的權(quán)力不平衡、部門間規(guī)則上的沖突等，績效和問責部分涉及公共價值的創(chuàng)造、部門協(xié)同作用的多層次性的考慮、部門協(xié)同績效的定期評價、基于績效評價的調(diào)整、績效管理系統(tǒng)的建立等[7]。

二、對部門協(xié)同機制研究的簡評

部門協(xié)同的運行機制具有明顯的特殊性。對于跨部門的公共事務(wù)，在傳統(tǒng)模式下其涉及的多個部門分別根據(jù)自己的職權(quán)范圍按照自己的程序處理屬于自己負責的部分，而在部門協(xié)同的模式下這些部門被聯(lián)合起來按照“特事特辦”的方式和方法對其共同處理。如何把這些部門聯(lián)合起來，并確定這種“特事特辦”的方式和方法是建立部門協(xié)同的運行機制的關(guān)鍵。上述介紹的研究成果，多是對這些關(guān)鍵問題的處理的觀點。但是，無論在實踐中，還是在理論上，由于多種因素的影響，對這些關(guān)鍵問題的處理都尚無定例，仍處于一個不斷嘗試、探索的階段。

作者：丁芝華 單位：山東交通學院交通法學系