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[提要]海南自由貿(mào)易港建設(shè)過程中的政府治理與政府決策,需要政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略支撐,政府大數(shù)據(jù)的管理水平與開放程度決定海南發(fā)展速度。通過著眼國內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)管理與開放發(fā)展現(xiàn)狀,發(fā)現(xiàn)海南政府大數(shù)據(jù)管理與開放面臨的問題與挑戰(zhàn),并提出相應(yīng)對策建議。
關(guān)鍵詞:政府大數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)管理;數(shù)據(jù)開放;海南
自由貿(mào)易港大數(shù)據(jù)時代,數(shù)據(jù)是資源也是資產(chǎn)。大數(shù)據(jù)既指大數(shù)據(jù)技術(shù),也指在大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用歷史中衍生出來的大數(shù)據(jù)思維;它是推動經(jīng)濟、文化、科研等領(lǐng)域進步發(fā)展的源動力之一。大數(shù)據(jù)對政府公共事務(wù)處理水平具有強大的提升作用,政府對于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用及數(shù)據(jù)開放共享程度,對現(xiàn)代社會的諸多方面有著舉足輕重的影響。為發(fā)揮海南獨一無二的區(qū)位優(yōu)勢,喚醒海南發(fā)展的內(nèi)在動力,實現(xiàn)海南經(jīng)濟、政治、文化多領(lǐng)域高速發(fā)展的新飛躍,黨和國家領(lǐng)導人先后提出要探索建設(shè)自由貿(mào)易港,實現(xiàn)高水平對外開放,并強調(diào)要統(tǒng)籌實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動,推動大數(shù)據(jù)和實體經(jīng)濟深度融合。為響應(yīng)國家要求,2019年5月23日,海南成立了全國首個以法定機構(gòu)形式設(shè)立的省級大數(shù)據(jù)管理局。由此可見,中央和海南政府對海南島現(xiàn)代化建設(shè)的高期許、高標準與高要求,明確了海南引領(lǐng)新時期全面深化改革開放的風向,明確了推進海南現(xiàn)代化經(jīng)濟體系及海南自貿(mào)港建設(shè)的決心,預(yù)示著海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放新的使命。探討如何發(fā)揮大數(shù)據(jù)在海南自由貿(mào)易港建設(shè)及全面深化改革工作中的獨特優(yōu)勢,喚醒海南的發(fā)展?jié)摿Γ瑢で笳當?shù)據(jù)管理與開放建設(shè)的途徑,從而實現(xiàn)海南綠色、快捷、持續(xù)、高質(zhì)的發(fā)展,顯得尤為必要。
一、大數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)思維
大數(shù)據(jù)(bigdata),通常是指無法在可容忍的時間內(nèi)用傳統(tǒng)IT技術(shù)和軟硬件工具對其進行感知、獲取、管理、處理和服務(wù)的數(shù)據(jù)集合,也被認為是一種用新模式才能發(fā)揮潛力的信息資產(chǎn)。麥肯錫全球研究認為,大數(shù)據(jù)特征可概括為4V,即海量規(guī)模(Volume)、快速流轉(zhuǎn)(Velocity)、多樣類型(Variety)和價值密度低(value)四大特征。“大數(shù)據(jù)”這一概念,最早是何時由何人提出,目前學術(shù)上仍未達成共識,而“大數(shù)據(jù)”正式登上人類社會發(fā)展舞臺并引起廣泛討論的契機則是2008年英國《自然》雜志于9月推出的一系列文章,其內(nèi)容涉及大數(shù)據(jù)運用于政治行為的爭論、大數(shù)據(jù)存儲技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用等方面。大數(shù)據(jù)正在推動一場革命,我們添加或更新設(shè)備、改革組織關(guān)系、定義新的生產(chǎn)關(guān)系,這些工作都是在“以數(shù)據(jù)為本”的認識基礎(chǔ)上推廣開來的。大數(shù)據(jù)技術(shù)與思維正不斷地對傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟管理、科學思維等方式造成沖擊,并引領(lǐng)政府的數(shù)據(jù)管理、工作思維、組織結(jié)構(gòu)、流程規(guī)則等方面帶來改革浪潮。
二、提升政府數(shù)據(jù)管理水平與開放程度的意義
(一)提升政府數(shù)據(jù)管理水平。第一,通過調(diào)整部門數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、規(guī)范數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、優(yōu)化技術(shù)指標等方式,提升政府公共服務(wù)工作的效率與質(zhì)量;第二,將大數(shù)據(jù)思維靈活運用于政府數(shù)據(jù)管理事務(wù)中,有利于及時發(fā)現(xiàn)工作問題、優(yōu)化并改進工作流程機制、創(chuàng)新服務(wù)思路、提升決策水平等;第三,通過前述方式,結(jié)合政府工作過程中對原始數(shù)據(jù)的進一步挖掘,提升數(shù)據(jù)質(zhì)量,提純數(shù)據(jù)價值,整合有效數(shù)據(jù),從而降低時間、資金費用等成本;第四,通過大數(shù)據(jù)監(jiān)控監(jiān)管,有利于對組織機構(gòu)中的貪污腐敗、庸政懶政等問題做到早發(fā)現(xiàn)早解決,維持組織政治純潔性,確保組織機器能高效可靠地運轉(zhuǎn);第五,提升政府數(shù)據(jù)管理水平所帶來的種種好處,迫使政府更積極地去打破內(nèi)部組織壁壘,提高部門機構(gòu)間信息數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率,推動機構(gòu)重組與優(yōu)化升級工作。
(二)提升政府數(shù)據(jù)開放程度。第一,“打開天窗說亮話”,數(shù)據(jù)開放促使數(shù)據(jù)資源整合,打破傳統(tǒng)組織模式產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)孤島”問題,提升數(shù)據(jù)資源利用率;第二,通過面向政府內(nèi)部以及面向社會大眾的電子政務(wù)APP等數(shù)據(jù)開放平臺,實現(xiàn)部門機構(gòu)、社會組織、社會公眾的海量、多樣、快速、安全、高質(zhì)、低成本的數(shù)據(jù)信息交換,簡化工作流程,減少部分數(shù)據(jù)采集、挖掘、處理的工作量,提升政府工作效率;第三,政府數(shù)據(jù)開放減小了企業(yè)、個體經(jīng)營者的數(shù)據(jù)獲取成本,激發(fā)社會創(chuàng)新活力,刺激人才、技術(shù)、資金等資源向特定區(qū)域的匯集,有利于地方經(jīng)濟的重振與發(fā)展,也有利于地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;第四,政府數(shù)據(jù)開放能保障社會大眾的知情權(quán),方便大眾對政府工作的監(jiān)督,同時政府也能快速收到大眾對政務(wù)工作的相關(guān)反饋,從而提升服務(wù)質(zhì)量,由此形成的閉環(huán)機制不僅能充分提升大眾認同感與參與公共事務(wù)的積極性,而且為政府改善工作質(zhì)量提供數(shù)據(jù)支撐,對營造風清氣正的社會風氣有積極影響。
三、國內(nèi)外政府大數(shù)據(jù)管理與開放發(fā)展狀況
數(shù)據(jù)開放方面,國外學者很早就注意到數(shù)據(jù)開放對于人類社會發(fā)展的重大意義,一些國家政府也在積極跟進大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀以圖強圖變。在美國,面對社會力量與國會的雙重壓力,政府于2006年協(xié)助華盛頓“OMB”監(jiān)督組織推出了美國首個公共支出數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站Fedspending.org。2007年,美國USAspend-ing.gov網(wǎng)站上線,成為美國聯(lián)邦政府公共支出信息的門戶網(wǎng)站。2009年,奧巴馬簽署總統(tǒng)備忘案《透明和開放的政府》,同年,美國政府推出全球首個一站式的政府數(shù)據(jù)共享平臺Da-ta.gov。美國率先開放舉措在世界范圍內(nèi)掀起一股政府數(shù)據(jù)開放的風潮,英國、法國、日本、新加坡、韓國、加拿大、挪威、肯尼亞、澳大利亞等國家陸續(xù)了類似的平臺;2011年9月20日,美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、巴西、南非等八國發(fā)起成立“開放政府聯(lián)盟”,目前全球已經(jīng)有超過60個國家加入該聯(lián)盟。數(shù)據(jù)管理方面,盡管當時與電子政務(wù)相關(guān)的技術(shù)已在美國政府內(nèi)普遍運用,但《透明和開放政府》和《開放政府指令》兩份文件在數(shù)據(jù)方面又著墨很少。2012年,美國正式《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》,期望通過大數(shù)據(jù)提升美國提煉數(shù)據(jù)并獲取信息的能力,提高國家的危機應(yīng)對能力。該倡議書的,標志著大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升成為美國在計算服務(wù)領(lǐng)域的國家戰(zhàn)略。英國政府于2012年頒布《政府數(shù)字化戰(zhàn)略》、2014年實施《政府數(shù)字包容戰(zhàn)略》、2015年啟動“數(shù)字政府即平臺”計劃,助推英國政府一躍成為全球表現(xiàn)最為卓越的數(shù)字政府;2013年澳大利亞聯(lián)邦政府《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》;日本于2012年了電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略草案和《面向2020年的ICT綜合戰(zhàn)略》,并在2013年提出“通過大數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)開創(chuàng)新市場”行動計劃。我國在政府大數(shù)據(jù)管理與開放領(lǐng)域起步較晚,在第四版《全球政務(wù)開放數(shù)據(jù)晴雨表》中,我國政府數(shù)據(jù)共享排名僅為71位,但近些年來陸續(xù)從國家層面提出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略,如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出要將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段;《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出要加強經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)交換共享,建立健全相關(guān)法規(guī)制度。這體現(xiàn)了我國對于大數(shù)據(jù)技術(shù)的重視以及對依靠大數(shù)據(jù)發(fā)展前景的認同與信心。近年來,國家推行了一系列推動和保障政府數(shù)據(jù)開發(fā)管理與開放的舉措,2014年上海率先實行政府數(shù)據(jù)資源向社會開放;同年2月份,廣東省提出設(shè)立廣東省大數(shù)據(jù)管理局;貴州、重慶、內(nèi)蒙古、陜西、湖北等地都提出建設(shè)大數(shù)據(jù)和云計算產(chǎn)業(yè)基地的計劃;2015年4月,國家發(fā)改委在部委中首家專門成立了大數(shù)據(jù)分析中心———國家發(fā)改委互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析中心,全面支撐國家發(fā)改委宏觀調(diào)控和重大決策。雖然目前我國許多省份和地區(qū)在政府大數(shù)據(jù)管理與開放方面有所建樹,但總的來看,我國在該領(lǐng)域相比先行一步的英、美等國家仍有一定差距。
四、海南大數(shù)據(jù)管理與開放面臨的挑戰(zhàn)
(一)政府開放數(shù)據(jù)力度存在不足。信息時代,海南各地區(qū)各領(lǐng)域不斷發(fā)展,卻也時常面臨“數(shù)據(jù)匱乏”的窘境,這是由于數(shù)據(jù)本身特征所產(chǎn)生,并最終由人為因素造成,比如因制度、部門保護主義或小團隊利益等人為因素造成數(shù)據(jù)分散的“數(shù)據(jù)割據(jù)”現(xiàn)象,或因為技術(shù)差距和遺留問題等形成的數(shù)據(jù)分散與無法集中共聯(lián)的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象,以上兩種現(xiàn)象常常相互交織在一起,造成政府開放的數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)容量、種類、質(zhì)量、粒度、結(jié)構(gòu)等技術(shù)性缺陷,原始數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)開放渠道、數(shù)據(jù)安全工作等政府數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)難以全面深入開展。
(二)政府數(shù)據(jù)集成與提煉水準有待提高。政府部門持有的數(shù)據(jù)多來源于社會與市場,其數(shù)據(jù)形式、種類雖繁多,但大致可分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)在社會數(shù)據(jù)中占有絕大部分比重,相比于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)更加混亂難以管理,給數(shù)據(jù)分析與挖掘工作帶來了極大的困難。海南政府單位在長年實踐工作中,保存的數(shù)據(jù)多為文本和表格,檢索效率、重復使用率低,還包含著部分無用內(nèi)容,為非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。如何將這些數(shù)據(jù)進行提煉并進行統(tǒng)一的“結(jié)構(gòu)化”是當前海南政務(wù)管理與大數(shù)據(jù)處理過程中需著重解決的問題。
(三)政府大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與細則條例不夠完善。雖然社會反映的數(shù)據(jù)信息數(shù)量龐大、雜亂無章,但通過數(shù)據(jù)挖掘與分析,可以提煉出有價值的數(shù)據(jù),將這里面的信息片段加以組合,就能達到個人或組織較完整的資料,其中就有涉及侵犯個人隱私或數(shù)據(jù)安全的內(nèi)容,這樣的安全風險一直存在,需要相關(guān)部門與責任機構(gòu)確保數(shù)據(jù)安全與個人隱私安全前提下進行大數(shù)據(jù)開放與利用。2019年11月正式實行的《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》完善了海南政府大數(shù)據(jù)機構(gòu)組織體系、責任劃分、工作內(nèi)容,以及產(chǎn)業(yè)促進、數(shù)據(jù)安全等方面的規(guī)定,但由于是地方性法規(guī),內(nèi)容相對較籠統(tǒng),海南政府大數(shù)據(jù)需要更為全面、詳細的法律法規(guī)與細則條例,進一步完善政府大數(shù)據(jù)管理需要配套相應(yīng)的大數(shù)據(jù)領(lǐng)域法律法規(guī)的支持,以滿足海南全面深化改革工作與自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展的需要。
(四)大數(shù)據(jù)人才儲備不足。在全國各大院校專業(yè)設(shè)置中,大數(shù)據(jù)專業(yè)在2016年才首次設(shè)立,嚴格來說,大數(shù)據(jù)人才短缺是一個在全國范圍內(nèi)的普遍問題。數(shù)聯(lián)尋英2016年的《大數(shù)據(jù)人才報告》顯示,當年全國大數(shù)據(jù)人才僅46萬,從2018年至2020年,大數(shù)據(jù)人才缺口將達到150萬。海南大數(shù)據(jù)管理與開放體系雖然初顯雛形,但是想要在發(fā)展之路上穩(wěn)步前行,急需眾多大數(shù)據(jù)領(lǐng)域技術(shù)過硬并具備多領(lǐng)域知識技能的復合型人才。
五、海南大數(shù)據(jù)管理與開放對策建議
(一)控制數(shù)據(jù)安全風險的前提下加大數(shù)據(jù)開放力度。任何事物的開放都伴隨著安全風險,政府大數(shù)據(jù)的開放要經(jīng)過風險計算與風險結(jié)果判定,對不可接受的風險要先行風險處置以降低風險,再進行風險評估,確定殘余風險是否可以接受。海南政府要在以上基礎(chǔ)上加大數(shù)據(jù)開放力度,提升數(shù)據(jù)開放容量、種類、質(zhì)量,彌補粒度、結(jié)構(gòu)等技術(shù)性缺陷,增加原始數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)開放渠道,降低企業(yè)成本與公眾參與社會治理的成本,提升社會活力與政府公信力。
(二)建立健全政府大數(shù)據(jù)管理體系。應(yīng)強化數(shù)據(jù)集成工作,建立統(tǒng)一標準,對收集的數(shù)據(jù)要及時完成數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化工作;積極采取措施手段,如加強宣傳,按照技術(shù)、服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)一的要求建立體系,消除“數(shù)據(jù)割據(jù)”、“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象;加強數(shù)據(jù)挖掘與分析能力,引進、建立機器學習引擎,用于城市泛在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)挖掘加工、模型選擇、算法運用、布局應(yīng)用等階段;采取企業(yè)化管理,合理布置物力及人力資源;對體系運營成本以及產(chǎn)生的社會收益進行評估,評估不理想的要及時調(diào)整機構(gòu)體系,或增減、變更機構(gòu)職能。
(三)加強與社會力量間的交流合作。加強與社會商業(yè)企業(yè)的交流合作,采取協(xié)同開發(fā)、聯(lián)合管理的模式,在合法合規(guī)的前提下共享數(shù)據(jù)資源,學習企業(yè)開發(fā)技術(shù),吸取企業(yè)管理經(jīng)驗,提升大數(shù)據(jù)管理水平;引導公眾參與政府大數(shù)據(jù)建設(shè)工作,學習國外成功經(jīng)驗,建立開放的大數(shù)據(jù)學習交流平臺與社區(qū),舉辦大數(shù)據(jù)開發(fā)等有獎競賽,激發(fā)公眾創(chuàng)新力與參與力;深化國內(nèi)外各領(lǐng)域交流合作,引進先進的大數(shù)據(jù)管理技術(shù),借鑒國內(nèi)外各地成功的大數(shù)據(jù)管理案例及經(jīng)驗,結(jié)合海南本土實際,創(chuàng)新開發(fā)本土特色的海南自由貿(mào)易港大數(shù)據(jù)管理技術(shù)與模式。
(四)引進、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才。開展大數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育工作。扶持大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)企業(yè),鼓勵企業(yè)進行網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、平臺化改革,增加大數(shù)據(jù)相關(guān)的工作崗位;細化大數(shù)據(jù)教育內(nèi)容,增設(shè)大數(shù)據(jù)與其他產(chǎn)業(yè)的復合型專業(yè),增加各高校大數(shù)據(jù)專業(yè)的教育投入,培養(yǎng)大數(shù)據(jù)復合型人才;制定優(yōu)惠政策,落實相關(guān)措施,吸引大數(shù)據(jù)復合型人才來島就業(yè),或引導大數(shù)據(jù)專業(yè)高校畢業(yè)生到海南就業(yè);政府內(nèi)部組織學數(shù)據(jù)相關(guān)知識技能,開展講座、知識競賽、網(wǎng)絡(luò)授課等多元化培訓教育,提升政府人員大數(shù)據(jù)素養(yǎng)。
(五)完善大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與細則條例。在充分理解《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》原則精神的基礎(chǔ)上,充分落實已有標準與規(guī)定,增加各細分領(lǐng)域的細則條例,構(gòu)建大數(shù)據(jù)法律框架,確保相關(guān)措施落實力度;及時跟進大數(shù)據(jù)領(lǐng)域產(chǎn)生的新問題,優(yōu)化相關(guān)法律法規(guī);重點完善數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)侵權(quán)的法律法規(guī),打擊“數(shù)據(jù)盜賊”,保護數(shù)據(jù)版權(quán)、企業(yè)機密以及公民隱私不受侵害,為海南大數(shù)據(jù)提供一個安全可靠的從業(yè)環(huán)境、高效便捷的應(yīng)用通道,以及和諧和睦的交流氛圍。
作者:周格伊 單位:中共海南省委黨校