公共治理下的保健品廣告監(jiān)管路徑

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【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化水平的逐漸提高，受社會(huì)、環(huán)境、職業(yè)等因素的影響，越來(lái)越多的消費(fèi)者更希望通過(guò)保健品來(lái)預(yù)防疾病，保健品的廣告宣傳更是發(fā)揮了宣傳、引導(dǎo)、推動(dòng)的重要作用。而由于保健品行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻不高、以及一些部門(mén)信息披露不及時(shí)等原因?qū)е卤＝∑肥袌?chǎng)出現(xiàn)越來(lái)越多的問(wèn)題，加之一些企業(yè)為了獲取高利潤(rùn)使用多種營(yíng)銷(xiāo)方式虛假、夸大宣傳等，極大損害了消費(fèi)者的消費(fèi)信心。本文簡(jiǎn)明介紹了保健品廣告的問(wèn)題之源，以此為基礎(chǔ)提出黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)輔助、公眾參與“四元共治”框架，提出保健品廣告的監(jiān)管路徑。

【關(guān)鍵詞】公共治理;保健品廣告;消費(fèi)者;監(jiān)督管理

一、公共視角下保健品廣告的困境之源

(一)保健品的質(zhì)量監(jiān)管難而且廣告審查無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)。在2012年6月，政府推出了《膳食補(bǔ)充劑》的規(guī)定，要求食物的健康功能由專(zhuān)家評(píng)審和認(rèn)證，但專(zhuān)家在評(píng)審和認(rèn)證時(shí)僅使用送審的理論分析材料。我國(guó)《保健品管理辦法》明確規(guī)定的保健品認(rèn)證需要“經(jīng)動(dòng)物或人的必要功能測(cè)試”，但證明其是否具有保健功能由第三方機(jī)構(gòu)給出。根據(jù)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)保健品》的劃分，保健品最終劃分范圍仍然是食品，要求保健產(chǎn)品的生產(chǎn)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，只是保健產(chǎn)品必須經(jīng)過(guò)衛(wèi)生部的審核認(rèn)證，或者獲得相關(guān)資格，但是其質(zhì)量安全審查只要求像食品一樣審查其產(chǎn)品色澤、氣味、理化分析指標(biāo)、污染物等指標(biāo)，在宣傳時(shí)，保健品卻可以利用功能性進(jìn)行宣傳。而且中國(guó)保健品廣告證明主要由工商行政部門(mén)信息管理，前不需經(jīng)食品安全衛(wèi)生服務(wù)部門(mén)審查，廣告后，抽驗(yàn)的權(quán)力在衛(wèi)生部有關(guān)政府部門(mén)，但是執(zhí)法權(quán)在工商部門(mén)，處理投訴則歸消費(fèi)者協(xié)會(huì)。多頭管理使其對(duì)保健品的質(zhì)量控制監(jiān)管和保健品廣告的監(jiān)督工作管理有相當(dāng)難度。

(二)保健品廣告存在虛假宣傳與夸大宣傳的問(wèn)題。我國(guó)保健品行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，法律監(jiān)管體系不完善，違法成本低，加之因媒體的自律性差，消費(fèi)者文化水平低等因素，使保健品廣告虛假宣傳和夸大宣傳問(wèn)題更加嚴(yán)峻。雖然目前我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)保健品廣告雖有相應(yīng)的國(guó)務(wù)院規(guī)定為加強(qiáng)保健品廣告監(jiān)管工作提供法律支撐。但根據(jù)前期前往成都的調(diào)研情況來(lái)看，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的保健品往往利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視的保健品公益廣告購(gòu)買(mǎi)，而這些利用虛假或無(wú)法驗(yàn)證的科研成果宣傳療效的保健品廣告可辨識(shí)性差、與藥品概念相混淆。此外，保健品廣告實(shí)際的內(nèi)容與申請(qǐng)批準(zhǔn)的內(nèi)容不符，在廣告中對(duì)產(chǎn)品的功效和安全性做斷言等情況屢有發(fā)生，顯然違反了我國(guó)關(guān)于廣告有關(guān)法律的規(guī)定。如著名醫(yī)療自媒體“丁香園”所曝光的權(quán)健帝國(guó)在食品藥品監(jiān)督管理總局登記的產(chǎn)品信息僅是風(fēng)味飲料的產(chǎn)品，但在進(jìn)行宣傳時(shí)卻聲稱(chēng)該產(chǎn)品是排除五臟毒素的秘方。這種與真實(shí)情況不符的的違法廣告將可能?chē)?yán)重到危害到消費(fèi)者的健康。

(三)在自媒體傳播中保健品廣告信息異化。關(guān)注利益與發(fā)展乃人之本性，雖然在保健品廣告方面有相應(yīng)的行政法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。但在廣告?zhèn)鞑ルA段，仍然有許多立法盲區(qū)。在自媒體時(shí)代，技術(shù)因素加之以外力制約，共同推動(dòng)了信息的交互式傳播與交流，即使保健品廣告內(nèi)容合法，但在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦予網(wǎng)民在交互式傳播中發(fā)揮的主觀能動(dòng)性，對(duì)廣告中的信息進(jìn)行再加工，造成網(wǎng)上的廣告信息變異而處于真假難辨的狀態(tài)，加之有些網(wǎng)民本身對(duì)保健品的關(guān)注或其是利益的相關(guān)者，輔以廣告事實(shí)與個(gè)人的觀點(diǎn)混淆，在缺乏對(duì)其進(jìn)行審查篩選的專(zhuān)業(yè)人員的社交娛樂(lè)軟件平臺(tái)上，最后沒(méi)有正規(guī)來(lái)源的文章視頻大量出現(xiàn)，大量的保健品廣告信息傳播真?zhèn)坞y辨，信息變異順應(yīng)而生。正規(guī)的廣告宣傳與非正規(guī)具有一定公共影響力與號(hào)召力的傳播，大量信息缺乏權(quán)威性的來(lái)源，使廣大消費(fèi)者被各種信息立體包圍，對(duì)保健品廣告信息真假難辨而產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解而消費(fèi)。

二、“四元共治”保健品廣告公共治理的框架構(gòu)建

黨的“十七大”提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)輔助、公眾參與”的“四元共治”社會(huì)治理模式，在保健品廣告治理上也可適當(dāng)變通運(yùn)用。針對(duì)保健品廣告的現(xiàn)存問(wèn)題，政府要充當(dāng)治理的“紐帶”，建立一種協(xié)商、互動(dòng)交談的方式進(jìn)行“多中心治理”。而居于“元治理”的政府要切實(shí)有效轉(zhuǎn)變管理職能，促進(jìn)保健品廣告的良性循環(huán)。

(一)黨委領(lǐng)導(dǎo)是保健品廣告治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者。保健品廣告在從內(nèi)容制作直到投放市場(chǎng)，其中涉及到的參與主體和環(huán)節(jié)眾多，需要領(lǐng)導(dǎo)者具有強(qiáng)大的統(tǒng)籌能力和資源分配與協(xié)調(diào)的能力。在“四元共治”主體當(dāng)中，黨委領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然是社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)者與統(tǒng)治者。在“四元共治”的治理體系中，公權(quán)力不再具有絕對(duì)的權(quán)威，而由黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)展現(xiàn)其善治的作用。黨委的領(lǐng)導(dǎo)加之以政府行政權(quán)力的有效性與強(qiáng)制性，能更加有效地實(shí)現(xiàn)保健品廣告的治理。

(二)政府是保健品廣告“多中心治理”的承擔(dān)者。政府是保健品廣告當(dāng)然的社會(huì)服務(wù)者、輔助者、引導(dǎo)者和執(zhí)行者，代表和維護(hù)公共利益。政府本身具有行政職能，在治理過(guò)程中有一定的法律強(qiáng)制效力，同時(shí)相對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者也是比較接近消費(fèi)者的主體，更容易收集市場(chǎng)信息。同時(shí)保健品面向社會(huì)的公眾性也決定了政府必須擔(dān)當(dāng)起保健品廣告治理的核心角色，與市場(chǎng)、社會(huì)公眾共同治理保健品廣告。

(三)市場(chǎng)輔助是保健品廣告治理的參與者。市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)在某些情況下可以起到協(xié)助治理的作用。保健品廣告在后進(jìn)入公眾視野，會(huì)因?yàn)楦鞣N原因使得保健品廣告的信息變異、消費(fèi)者錯(cuò)誤理解等問(wèn)題，這時(shí)如果僅僅依賴(lài)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，就會(huì)導(dǎo)致無(wú)法解決譬如逐利性和壟斷等問(wèn)題而使“市場(chǎng)失效”。此時(shí)市場(chǎng)只能在政府的統(tǒng)籌下以輔助的形式發(fā)揮善治的作用，作為輔助治理的角色而參與到保健品廣告的治理中來(lái)。

(四)公眾參與是保健品廣告治理的監(jiān)督者。公眾是保健品廣告信息的最終接收者。對(duì)保健品廣告的治理離不開(kāi)社會(huì)公眾的社會(huì)力量，當(dāng)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)失靈時(shí)，此時(shí)由非政府組織以及社會(huì)公眾等公共構(gòu)成的社會(huì)力量通過(guò)制定規(guī)則、輿論監(jiān)督的方式對(duì)廣告進(jìn)行自上而下的治理進(jìn)行自救是最常見(jiàn)的治理方式，這種方式雖然沒(méi)有強(qiáng)制力，但由其號(hào)召力引發(fā)的社會(huì)輿論，可以起到監(jiān)督與牽制作用。在這個(gè)治理體系當(dāng)中，政府構(gòu)成治理活動(dòng)的紐帶，向下傳達(dá)黨委領(lǐng)導(dǎo)的決策和決定，向上技術(shù)報(bào)告市場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題，市場(chǎng)通過(guò)自我調(diào)節(jié)發(fā)揮善治作用，公眾參與對(duì)保健品廣告進(jìn)行監(jiān)督，各自發(fā)揮著不同的作用。社會(huì)公眾從消極被動(dòng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與公共治理，企業(yè)市場(chǎng)也調(diào)動(dòng)了積極性，輔助政府參與公共治理，公共權(quán)威也從行政人員手中回歸到公眾當(dāng)中，將多個(gè)治理主體聯(lián)結(jié)起來(lái)共同管理以解決保健品廣告問(wèn)題。

三、改善保健品廣告的發(fā)展路徑

(一)構(gòu)建保健品廣告“多元主體”治理體系。黨委領(lǐng)導(dǎo)是保健品廣告公共治理的統(tǒng)籌者，對(duì)于保健品廣告的投放審查等環(huán)節(jié)有統(tǒng)籌大局的作用。政府作為保健品廣告公共治理的行政權(quán)力的實(shí)施者，應(yīng)強(qiáng)烈發(fā)揮其權(quán)利的強(qiáng)制性，嚴(yán)抓廣告流通的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在廣告制作與傳播中間做好社會(huì)服務(wù)，為公共搭建平臺(tái)。企業(yè)作為保健品廣告的制作者，要保障保健品廣告內(nèi)容制作的合法性，廣告流通后，也應(yīng)有專(zhuān)業(yè)的相關(guān)人員對(duì)保健品廣告后續(xù)流通進(jìn)行監(jiān)督管理。自組織網(wǎng)絡(luò)以及社會(huì)公眾是保健品廣告的監(jiān)督者，它的市場(chǎng)規(guī)則、輿論監(jiān)督對(duì)其有的治理有不可替代的作用。社會(huì)公眾在發(fā)現(xiàn)身邊有違法違規(guī)的信息時(shí)，應(yīng)該勇敢揭露，推進(jìn)保健品廣告的法制管理，再輔以政府的法制保障，來(lái)達(dá)成市場(chǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)推動(dòng)保健品廣告“多元主體”治理能力。保健產(chǎn)品的廣告信息后，豐富的數(shù)據(jù)將會(huì)對(duì)保健品市場(chǎng)的市場(chǎng)情況帶來(lái)反饋信息，加之以現(xiàn)代強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)此信息的分析，拓寬了政府組織和公眾獲取信息的來(lái)源。比如黨委領(lǐng)導(dǎo)可以通過(guò)市場(chǎng)反饋信息統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)政府通過(guò)反饋信息加強(qiáng)對(duì)保健品廣告的監(jiān)督管理，及時(shí)、有效地打擊虛假與夸大宣傳行為，清理那些以假充真、以次充好的保健產(chǎn)品。各企業(yè)也可以從反饋的信息中查缺補(bǔ)漏，提高自身治理體系。社會(huì)公眾也可以通過(guò)相關(guān)信息及時(shí)披露、舉報(bào)違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)者。大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)信息傳輸?shù)难杆傩蕴岣吡酥卫硇?，?shí)現(xiàn)了治理的及時(shí)性與實(shí)效性。

(三)保障保健品廣告“多元協(xié)作”的管理體系。我們要秉承早發(fā)現(xiàn)早打擊原則從保健品廣告的源頭、過(guò)程等全方面監(jiān)管，多元主體互相聯(lián)結(jié)，互為補(bǔ)充而發(fā)揮協(xié)作治理的作用，防止出現(xiàn)治理空缺，給虛假和夸大的保健品廣告可乘之機(jī)。1．保障“多元協(xié)作”得以實(shí)現(xiàn)，要防止保健品廣告出現(xiàn)根源性問(wèn)題。要從保健品廣告的制作標(biāo)準(zhǔn)、審批、以及后續(xù)的監(jiān)督管理做起，用法律保障協(xié)作的實(shí)現(xiàn)，按照“全程監(jiān)管”的要求，著眼于全方位謀劃，明確工作責(zé)任。讓保健品廣告從制作到監(jiān)管都有法可依。2．建設(shè)“多主體共同參加的”網(wǎng)絡(luò)合作治理平臺(tái)，推進(jìn)其他主體的參與。如司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)該平臺(tái)公開(kāi)懲治信息，以紅黑榜結(jié)合的方式增加消費(fèi)者對(duì)信息來(lái)源的可信度。而公眾也可以通過(guò)該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行匿名投訴，舉報(bào)保健品違法廣告，各主體可以通過(guò)反饋信息參與監(jiān)督管理活動(dòng)，來(lái)彌補(bǔ)互聯(lián)網(wǎng)上政府監(jiān)督的漏洞。政府也可以公開(kāi)違規(guī)企業(yè)的懲治信息以警示其他企業(yè)，用案例專(zhuān)題的形式宣傳企業(yè)的各種虛假保健品廣告騙局，從道德和法律兩個(gè)層面來(lái)規(guī)制保健品廣告的相關(guān)者，防止不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)牟利行為加劇。3．培養(yǎng)“多元主體”協(xié)作意識(shí)。利用自媒體自身優(yōu)勢(shì)，喚醒他們的社會(huì)責(zé)任，通過(guò)法制宣傳、培訓(xùn)等方式來(lái)加強(qiáng)自媒體平臺(tái)主保健品相關(guān)的法律意識(shí)，讓他們有辨識(shí)保健品違法廣告的能力，傳播正確的保健品廣告，抵制金錢(qián)誘惑，對(duì)違法廣告予以揭發(fā)，對(duì)異化的保健品廣告進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督與清理。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義“四元共治”的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的職能，黨和政府一方面要作為公權(quán)力的角色進(jìn)行管理與領(lǐng)導(dǎo)，另一方面要平等地與其他主體溝通、協(xié)商以實(shí)現(xiàn)與社會(huì)混合均勻的共治理念。政府在保健品廣告“四元共治”框架中要為各主體參與治理提供制度保障，搭建公共治理的協(xié)商平臺(tái)，科學(xué)引導(dǎo)各主體發(fā)表意見(jiàn)，同時(shí)應(yīng)對(duì)共同合法一致對(duì)保健品廣告治理有效的意見(jiàn)的執(zhí)行忠實(shí)履行，組織公共條件使問(wèn)題能夠快速、及時(shí)、有效的解決。但這個(gè)治理方式運(yùn)用到保健品廣告的治理需要具體、縝密的工作方案，還需要各主體積極參與進(jìn)來(lái)，并且要想將這種集權(quán)的政治治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袃~為中心的治理模式這個(gè)過(guò)程道阻且長(zhǎng)，各主體要密切配合，加強(qiáng)溝通，明確各自的權(quán)利與責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)共贏。

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作者：孫德芝 單位：宜賓學(xué)院