增值收益農(nóng)村集體土地論文
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1.1農(nóng)村城鎮(zhèn)化型
這種情形下，集體土地增值收益主要包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟(jì)收益，涉及多村合并的可能產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地面積、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。參與增值收益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個(gè)人。在具體分配土地增值收益時(shí)，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設(shè)用地指標(biāo)，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟(jì)收益及社會(huì)效益與居住環(huán)境利益。
1.2農(nóng)民上樓(宅基地?fù)Q房)型
農(nóng)民上樓型或宅基地?fù)Q房型，是依據(jù)農(nóng)民是否上樓或者農(nóng)民是否用宅基地?fù)Q新房等標(biāo)準(zhǔn)將土地粗粗分為非農(nóng)化和國有化兩大類。雖然它與農(nóng)村城鎮(zhèn)化型不盡相同，比如征地涵蓋范圍、包含的下屬類型等都可能存在很大差異，但是其土地增值收益分配模式上與前文述及的農(nóng)村城鎮(zhèn)化型非常接近。在這種情形下，集體土地增值收益主要包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟(jì)收益，可能產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地面積、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。參與增值收益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個(gè)人。在具體分配土地增值收益時(shí)，政府占有各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設(shè)用地指標(biāo)，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟(jì)收益及社會(huì)與居住環(huán)境利益。
1.3具體典型類型
1)北京馬坊模式集體土地增值收益包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟(jì)收益，可能產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個(gè)人。在具體分配時(shí)，政府占有除居住環(huán)境效益之外的各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設(shè)用地指標(biāo)，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟(jì)收益及社會(huì)效益與居住環(huán)境利益。
2)天津華明模式集體土地增值收益包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟(jì)收益，可能產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地面積、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個(gè)人。在具體分配時(shí)，政府占有各種利益的一部分，開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入及可能的建設(shè)用地指標(biāo)，村集體及農(nóng)民得到部分經(jīng)濟(jì)收益及社會(huì)與居住環(huán)境利益，其中農(nóng)民所得經(jīng)濟(jì)利益包括住房、“四金”(股金、薪金、租金、保險(xiǎn)金)。
3)深圳模式集體土地增值收益包括商品房收入、商業(yè)收入等經(jīng)濟(jì)收益，可能產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、可能的開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個(gè)人。在具體分配時(shí)，政府主要占有社會(huì)效益和相對(duì)較少的經(jīng)濟(jì)利益，可能的開發(fā)企業(yè)獲取商品房收入、商業(yè)收入或可能的建設(shè)用地指標(biāo)，村集體獲得可能的建設(shè)用地指標(biāo)、商品房收入或商業(yè)收入，農(nóng)民獲得商品房收入、可能的商業(yè)收入及居住環(huán)境效益。
4)成渝模式集體土地增值收益包括建設(shè)用地指標(biāo)、可能的新增耕地面積、社會(huì)效益、居住環(huán)境效益等。參與利益分配的主體包括政府、開發(fā)企業(yè)、村集體、農(nóng)民個(gè)人。在具體分配時(shí)，政府占有社會(huì)效益和部分經(jīng)濟(jì)利益，開發(fā)商獲取建設(shè)用地指標(biāo)，村集體及農(nóng)民得到的利益要視后續(xù)環(huán)節(jié)的具體模式。
2農(nóng)村集體土地增值收益分配現(xiàn)存問題及政策優(yōu)化
2.1主要問題
一是集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，導(dǎo)致土地增值收益分配難度加大。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊化的問題至今未得到實(shí)質(zhì)性解決，雖然農(nóng)村土地在名義上屬于農(nóng)民所有，但是“農(nóng)民集體”所有而不是“農(nóng)民個(gè)人”所有。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“集體化”，實(shí)際上通過虛化所有的手段架空了農(nóng)民對(duì)于土地的應(yīng)有權(quán)利，因?yàn)楹茈y明確誰能代表“農(nóng)民集體”［11］。集體土地產(chǎn)權(quán)主體“集體經(jīng)濟(jì)組織”的模糊，加大了農(nóng)村集體土地增值收益分配的難度。產(chǎn)權(quán)主體事實(shí)上的缺失，給增值收益的合理分配造成了難以逾越的制度障礙。二是地方政府征地需求強(qiáng)烈，導(dǎo)致政府和農(nóng)民集體權(quán)益受損。從模型看，地方政府供地速度加快，供給線S斜率變小，政府和農(nóng)民集體所獲增值收益部分絕對(duì)量增加，但是所獲得的增值收益分配比例逐步降低。在此過程中，多數(shù)地方政府根據(jù)土地管理法確定的征地補(bǔ)償方案，按照被征地前三年平均產(chǎn)值倍數(shù)法對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，政府所獲增值收益占比降低，從而可能間接影響對(duì)農(nóng)民安置的補(bǔ)償力度和質(zhì)量。三是征地行為“強(qiáng)制性”色彩過濃，導(dǎo)致群體性事件增加。最高人民檢察院檢察長曾表示:“現(xiàn)階段我們每年上訪所謂群體性事件，上訪的事件70%～80%幾乎和拆遷、征地有關(guān)。”部分地方政府受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，借“公共利益”之名，大肆圈地興建土木，大量沃野良田被征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。甚至部分村干部代表“村集體經(jīng)濟(jì)組織”，不顧農(nóng)民真實(shí)意愿，配合地方政府和開發(fā)商強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)征地進(jìn)程。近年來因?yàn)檎鞯睾屠嫜a(bǔ)償?shù)葐栴}誘發(fā)的群體性事件頻發(fā)，對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生不利影響。四是部分地方政府過分追逐經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致社會(huì)負(fù)效益產(chǎn)生、生態(tài)環(huán)境惡化。部分地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)效益，但是對(duì)社會(huì)效益和生態(tài)效益重視度不夠。這種追求經(jīng)濟(jì)效益偏好的形成，有主客觀兩方面原因。主觀因素包括部分地方政府片面追求GDP增速政績觀的認(rèn)識(shí)偏差以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益和工作人員政治利益的驅(qū)動(dòng)，客觀因素包括財(cái)政分稅制的推動(dòng)、地方政績考評(píng)的激勵(lì)和監(jiān)督約束機(jī)制的缺失等。
2.2政策優(yōu)化
相對(duì)應(yīng)地，需要重點(diǎn)在以下四個(gè)方面進(jìn)行政策優(yōu)化:一是明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利內(nèi)容。加快農(nóng)村土地確權(quán)，明晰集體土地所有權(quán)主體，通過土地股權(quán)等方式賦予所有權(quán)主體完整的權(quán)利內(nèi)容。借此改變我國長期以來農(nóng)村集體土地所有權(quán)占有權(quán)利不充分、使用權(quán)利受管制、收益權(quán)利不完整、處分權(quán)利受限制的局面，進(jìn)而為農(nóng)村集體土地增值收益的合理分配提供良好的制度平臺(tái)。二是完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。開源、節(jié)流并舉，改變當(dāng)前地方政府過度依賴土地財(cái)政的局面。改變經(jīng)濟(jì)增長方式，完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，充分吸納就業(yè)，保障地方財(cái)政收入。避免地方政府“寅吃卯糧”式土地出讓方式，嚴(yán)控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模，提高土地利用效率，杜絕新的“鬼城”，嚴(yán)防“消滅空心村、出現(xiàn)空心城”的現(xiàn)象。三是明確公共利益范疇，嚴(yán)控征地?cái)?shù)量，保障并逐步認(rèn)可農(nóng)民潛在的土地利益。明確何謂“公共利益”，提高征地門檻，減少征地范圍，嚴(yán)控征地規(guī)模。進(jìn)一步明確和細(xì)化農(nóng)村集體土地的多重利益，比如農(nóng)民土地權(quán)益除了在征地環(huán)節(jié)補(bǔ)償時(shí)體現(xiàn)出來經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還有其生態(tài)價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值，甚至土地發(fā)展權(quán)等權(quán)益價(jià)值，應(yīng)逐步得到認(rèn)可并予以切實(shí)保障。四是強(qiáng)化綜合效益觀，將社會(huì)效益和生態(tài)效益真正提高到與經(jīng)濟(jì)效益同等重要的位置。改革地方政府政績考核體系，大力推進(jìn)綠色GDP理念，改變傳統(tǒng)唯經(jīng)濟(jì)GDP為上的政績觀，重視地方發(fā)展的綜合效益，在重視經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，高度重視社會(huì)效益和生態(tài)效益。在農(nóng)村集體土地的利用、保護(hù)和整治過程中，地方政府應(yīng)更加重視綜合效益。在農(nóng)村集體土地增值收益分配過程中，各方利益主體也應(yīng)該追求綜合的、多元化的收益。
3結(jié)束語
通過征地的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的國有化、非農(nóng)化，是現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地增值收益產(chǎn)生的主要來源。本文所構(gòu)建的模型展示了土地增值收益的產(chǎn)生及分配關(guān)系，并且結(jié)合我國1996年以來耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策，解釋了現(xiàn)階段土地增值收益總額及分配比例的變化情況。結(jié)合模型分析結(jié)論，認(rèn)為我國農(nóng)村集體土地增值收益分配問題包括集體土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)利內(nèi)容模糊、地方政府唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展為上、農(nóng)民土地權(quán)益保障程度不夠等問題。該模型假設(shè)條件多，所得出的部分結(jié)論與感性認(rèn)知的實(shí)際情形相距甚遠(yuǎn)，這主要是近年來我國城市住房市場(chǎng)火爆，房價(jià)過快上漲，讓大部分土地增值收益流向了開發(fā)商腰包。如何將模型進(jìn)一步修正，更加合理地解釋當(dāng)前實(shí)際分配模式，是需要后續(xù)研究的課題之一。
作者：張遠(yuǎn)索 董恒年 楊廣林 周愛華 單位：北京聯(lián)合大學(xué) 中國地質(zhì)大學(xué)