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一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有制實(shí)現(xiàn)過程中存在的問題
2015年中央一號(hào)文件提出,要探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式,創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。從政策層面對(duì)農(nóng)村集體土地所有制的有效實(shí)現(xiàn)進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)主要集中在三個(gè)視點(diǎn):一是通過確權(quán)登記實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化;二是通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能再分解實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)高效化;三是通過配套制度改革和公共服務(wù)改進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。但當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)過程中面臨的問題已現(xiàn)實(shí)地制約了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)功能實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的提高。
(一)土地確權(quán)多難題
農(nóng)村土地確權(quán)是清晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本手段,也是發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制價(jià)值功能的前提。但在過去粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展中,簡(jiǎn)單地以土地?cái)U(kuò)張即農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為手段的發(fā)展方式中,除區(qū)分了土地所有權(quán)的國(guó)有和集體所有以外,并沒有在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認(rèn)等土地使用權(quán)層面解決好產(chǎn)權(quán)清晰化的問題,為當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)帶來諸多的難題,形成了農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的痼疾。目前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中存在的難點(diǎn)問題主要包括:一是地籍資料失準(zhǔn),造成確權(quán)依據(jù)不足。有些地方在過去的土地統(tǒng)計(jì)與登記中行為人為隨意較強(qiáng),以至土地面積、土地邊界、權(quán)屬變動(dòng)和承包人個(gè)人信息等都存在較大偏差。加上二輪承包之初,為了幫助農(nóng)民規(guī)避較重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),村組織進(jìn)行承包地登記時(shí),往往會(huì)刻意少填農(nóng)戶承包的田畝數(shù),以至出現(xiàn)最初的土地登記面積與現(xiàn)在的實(shí)測(cè)面積不一致情況,有些地方甚至實(shí)測(cè)面積比二輪承包時(shí)登記土地的面積多出近五成左右。部分農(nóng)民間的私下流轉(zhuǎn)造成的地籍變動(dòng)情況并未報(bào)經(jīng)村集體組織同意或備案,地籍資料中對(duì)其土地權(quán)屬變動(dòng)情況也沒有記載。這些問題都給農(nóng)村土地確權(quán)登記工作上的順利推進(jìn)帶來極大的困擾。二是土地邊界不明,造成土地確權(quán)操作困難。農(nóng)村很多地方在確定承包地邊界時(shí)都以村干部手指邊界為準(zhǔn),經(jīng)過村容村貌的變遷,這些手圈邊界已不復(fù)存在,土地的空間四至也難以確定。三是土地權(quán)屬不穩(wěn),造成農(nóng)村確權(quán)矛盾積累。農(nóng)村人口流動(dòng)性加大使得農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)成為常態(tài),加上家庭人口的自然增減,農(nóng)村土地權(quán)屬也變得極不穩(wěn)定,這在確權(quán)過程中就直接形成了諸多矛盾。
(二)土地流轉(zhuǎn)藏風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,契約風(fēng)險(xiǎn)。受自身素質(zhì)的限制,相當(dāng)一部分農(nóng)民和村集體組織都缺乏契約意識(shí),在土地流轉(zhuǎn)期內(nèi)往往會(huì)超出流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定提出提租要求,當(dāng)要求未得到滿足時(shí),就會(huì)采用各種方式干擾土地流入方的生產(chǎn)作業(yè)。有的農(nóng)民將自家的牲畜、家禽放入流轉(zhuǎn)地破壞作物生長(zhǎng);有的村集體組織代表農(nóng)民談判時(shí),以虛構(gòu)墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補(bǔ)償。尤其在土地流轉(zhuǎn)出去后,在土地流入方已經(jīng)為土地進(jìn)行大量前期投入的情況下,部分農(nóng)民利用流入方資金投入的顧忌不敢抽離脫逃的心態(tài),漫天要價(jià),從而造成流轉(zhuǎn)雙方的合作難以順利推進(jìn),為土地糾紛的發(fā)生埋下隱患。第二,準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。有部分土地流入方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)不純,純粹是為了騙領(lǐng)政府土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼。還有部分地區(qū)允許流轉(zhuǎn)大戶(公司)采用期末結(jié)算的方式支付租金也暗藏很大的風(fēng)險(xiǎn)。部分地區(qū)已出現(xiàn)了流入方期末時(shí)未向農(nóng)戶支付租金便一走了之的情況,農(nóng)民利益受到損害。還有部分地區(qū)在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,未對(duì)流轉(zhuǎn)方的行業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍等作出嚴(yán)格把關(guān),尤其是有些城市工商資本開始瞄準(zhǔn)農(nóng)村土地市場(chǎng),有的假土地流轉(zhuǎn)之名行發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)之實(shí),占用大量耕地的同時(shí)也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產(chǎn)開發(fā)商到農(nóng)村流轉(zhuǎn)了千畝土地開挖魚塘發(fā)展甲魚養(yǎng)殖,而相關(guān)法律法規(guī)對(duì)使用流轉(zhuǎn)耕地開挖池塘、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)早已作明確禁止。第三,監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉N糧利潤(rùn)偏低,農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)種植糧食作物的甚少,而地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的資方引入關(guān)注度顯著高于土地流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)流向的把控,流轉(zhuǎn)中“顧頭不顧尾”的現(xiàn)象普遍存在,這樣極易出現(xiàn)漫長(zhǎng)的土地流轉(zhuǎn)期間流轉(zhuǎn)方經(jīng)營(yíng)行為走形的現(xiàn)象。第四,融資風(fēng)險(xiǎn)。中央政策放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的限制后,并沒有帶來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的融資困境,幾乎所有的商業(yè)銀行都不愿意經(jīng)營(yíng)此類貸款項(xiàng)目,少數(shù)商業(yè)銀行迫于行政指令經(jīng)營(yíng)了少量農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保貸款項(xiàng)目也面臨著后期資金受償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。
(三)宅基地使用存隱憂
當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范問題不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)民用地行為隨意上,更重要的是,土地城鎮(zhèn)化引發(fā)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)增值的心理期許日益增長(zhǎng),現(xiàn)實(shí)的宅基地確權(quán)不到位又使得這一心理期許反向加劇了農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范,宅基地利用的惡性循環(huán)怪圈正在悄然形成。
1.農(nóng)民宅基地使用行為失范
(1)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象普遍。
隨著外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)和就地城鎮(zhèn)化的推進(jìn),農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的現(xiàn)象日漸常態(tài)化。一戶兩宅、翻建擴(kuò)地、亂搭亂建等現(xiàn)象激發(fā)了農(nóng)村鄰里糾紛的同時(shí)也產(chǎn)生了效仿效應(yīng),為今后農(nóng)村土地的全面確權(quán)留下后患。
(2)違規(guī)搭建行為時(shí)有發(fā)生。
少數(shù)農(nóng)民在自己沿路責(zé)任田上建房,有的是為了坐等征地補(bǔ)償,有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的,占用公共建設(shè)用地、自留地、廢棄地和未利用的亂搭建房屋的情況也時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村由于執(zhí)法資源的短缺,對(duì)此類現(xiàn)象也難以尋找到有效的解決辦法。
(3)個(gè)體建房行為無規(guī)劃。
在新村建設(shè)中,很多非示范點(diǎn)的農(nóng)民蓋房具有隨意性,從外觀設(shè)計(jì)和空間布局上,都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快的情況下,農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)不斷攀升、收入逐年增加,翻蓋、改建房屋的頻率也在加快,這些農(nóng)戶個(gè)體化的建房行為普遍缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,完全隨個(gè)體需要自行設(shè)計(jì),以至農(nóng)村的房屋格調(diào)不一、坐落無序,既不美觀,又無法實(shí)現(xiàn)土地集約利用的效果。
2.宅基地退出政策實(shí)施效果不理想
宅基地退出對(duì)解決當(dāng)前普遍存在的“空心村”問題具有直接的推動(dòng)作用,是配合人口城鎮(zhèn)化的重要舉措,也是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的正確選擇。為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要,全國(guó)很多地方都積極嘗試通過有償激勵(lì)的辦法鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地,但收效甚微。以安徽為例,2013年10月,安徽省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(皖政〔2013〕69號(hào))中提出要建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。但就目前的運(yùn)作情況來看,農(nóng)民和村級(jí)集體組織對(duì)推動(dòng)此項(xiàng)工作的積極性都不高,宅基地退出有償激勵(lì)的政策實(shí)施效果并不理想。
二、制約農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的原因分析
(一)農(nóng)村土地確權(quán)難的原因
造成農(nóng)村土地確權(quán)難的原因是多方面的,一是歷史原因。二輪承包之初,在沒有先進(jìn)測(cè)量手段輔助的條件下,地籍資料的形成主要依靠手工統(tǒng)計(jì),人為性和隨意性都較大,加上自然災(zāi)害、村干部調(diào)整等多重因素,有的地方已經(jīng)找不出完整的土地登記存根。二是政策原因。二輪承包期內(nèi),經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)稅政策的大幅度調(diào)整,為規(guī)避稅負(fù)負(fù)擔(dān),刻意少填田畝數(shù)的做法幾乎在各地都普遍存在,這為如今進(jìn)行的農(nóng)村土地確權(quán)工作帶來了較多難以調(diào)解的矛盾。三是主體原因。隨著近十幾年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,農(nóng)村人口流動(dòng)不斷增強(qiáng),但在“增人不增地、減人不減地”的政策紅線指導(dǎo)下,家庭承包地?cái)?shù)量卻并未隨之調(diào)整,土地承包權(quán)分配的事實(shí)上不公引發(fā)農(nóng)民產(chǎn)生極大的不滿情緒,成為推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的又一障礙。四是確權(quán)方式選擇的原因。2014年中央一號(hào)文件提出在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中“可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地”。但是,截至目前,全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)基本上都是采用“確權(quán)確地”的方式進(jìn)行土地確權(quán),這對(duì)土地四至不清、空間不明的爭(zhēng)議土地確權(quán)是非常不利的,確權(quán)進(jìn)度受阻,確權(quán)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難以保障。
(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因
1.利益博弈誘發(fā)流轉(zhuǎn)雙方的矛盾
一方面,有些采用貨幣化方式支付租金的流轉(zhuǎn)合同面臨著物價(jià)上漲、通貨膨脹和農(nóng)民收益預(yù)期提高的考驗(yàn),導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)租金過程中雙方的利益博弈日益加劇。另一方面,政府準(zhǔn)入措施和后續(xù)性監(jiān)管措施的缺位也給土地流入方以利用政策漁利的空間,利用農(nóng)村土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮,尤其對(duì)工商資本下鄉(xiāng)的規(guī)制不足,使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)面臨用途失控的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)逐年提高。
2.土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利配置固化激化土地流轉(zhuǎn)矛盾
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以會(huì)遭遇到“釘子戶”現(xiàn)象,主要是因?yàn)檫@部分年齡偏大的農(nóng)民多認(rèn)為承包地屬于個(gè)人私有,流轉(zhuǎn)土地等于剝奪自己的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)始終處于一體化的狀態(tài),由此造成土地流轉(zhuǎn)糾紛常常發(fā)生。
3.“占補(bǔ)平衡”對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)效率提高產(chǎn)生消極影響
“占補(bǔ)平衡”這種量化的用地約束政策帶來的問題是農(nóng)村耕地質(zhì)的降低。部分地區(qū)連片開發(fā)的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)占用了很多位置相對(duì)較好的農(nóng)村“熟地”,而補(bǔ)占建設(shè)用地指標(biāo)則是通過整理“生地”的手段取得,“生地”復(fù)墾需要的成本高、時(shí)間長(zhǎng),有的甚至根本不適合作為耕地使用,這在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都降低了土地產(chǎn)出率。
4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的融資困境始終難以消解
在以租賃為主流形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,對(duì)先期資金投入需求極大,衍生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保融資需求也更為強(qiáng)烈。但金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)利法人特性決定了其貸款發(fā)放的衡量標(biāo)準(zhǔn)是資金回報(bào)率,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在用途管制制度的限制下,不僅資金回報(bào)率低,而且還可能面臨本金都難以收回的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。因此,通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的方式所籌集到的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款資金的數(shù)量極少,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所要實(shí)現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)始終沒有辦法通過外部融資渠道解決資金難題。
5.農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)體系的不健全制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模效益的發(fā)揮
公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元體制最突出的問題是犧牲了農(nóng)村的發(fā)展。在城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)配置不均衡,農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施配備不到位的情況下,農(nóng)村土地收益的提高將難以得到保障,“最后一公里防線”的問題將永難得以解決。大量的公共服務(wù)設(shè)施常年失修,“面子工程”隨處可見,垃圾、污水處理工程形同虛設(shè)。同時(shí),農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織多數(shù)都存在過度重經(jīng)營(yíng)、輕服務(wù)的問題,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的公共服務(wù)供給始終難以同步跟進(jìn),集體土地所有制有效實(shí)現(xiàn)遭遇公共服務(wù)供給不足的難題。
(三)宅基地退出難的原因
1.地方政府財(cái)力緊張導(dǎo)致工作推進(jìn)難度大。農(nóng)村的進(jìn)行如果沒有經(jīng)費(fèi)作保障,后續(xù)工作將很難進(jìn)行,宅基地退出亦是如此。推行此項(xiàng)工作的縣級(jí)財(cái)政吃緊,大范圍推進(jìn)宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制尚存在一定的資金難題。
2.“一刀切”的量化計(jì)償方式難以取得農(nóng)民的認(rèn)同。
在推行宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制過程中,沒有考慮到不同農(nóng)戶家庭住房新舊、面積和家庭人口差異,采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難取得農(nóng)民的認(rèn)同,從而致使宅基地退出也難以形成農(nóng)民的一致行動(dòng)。
3.基層村組織對(duì)宅基地退出工作推動(dòng)的積極性不高。
農(nóng)戶退出的宅基地相當(dāng)一部分都用于換取建設(shè)用地指標(biāo),村集體組織從中獲益的比例相對(duì)較小,很多農(nóng)村干部對(duì)推行此項(xiàng)工作的積極性不高。在沒有村干部支持配合下進(jìn)行的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制很難有序運(yùn)行。
4.農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全制約了農(nóng)民退出宅基地的積極性。
在當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系未實(shí)現(xiàn)有效銜接、社會(huì)保障水平懸殊的情況下,土地仍然是大部分農(nóng)民生活甚至生存必須倚重的物質(zhì)資料,農(nóng)村宅基地也仍被農(nóng)民視作自己最后的歸宿,通過低補(bǔ)償水平的激勵(lì)措施很難調(diào)動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的積極性。
三、促進(jìn)農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的對(duì)策建議
(一)土地確權(quán)政策要進(jìn)一步充實(shí)內(nèi)容
明晰土地產(chǎn)權(quán),賦予集體土地和國(guó)有土地平等的權(quán)能,是實(shí)現(xiàn)土地高效配置的基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的現(xiàn)實(shí)問題,農(nóng)村土地確權(quán)的政策尚待進(jìn)一步充實(shí)。對(duì)一些確權(quán)空間或面積有爭(zhēng)議的土地,可以綜合采用確權(quán)不確地或確權(quán)、確股不確地的方式進(jìn)行,這樣既可降低成本,也可減少矛盾。此外,除要繼續(xù)推動(dòng)當(dāng)前高度重視的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)外,還應(yīng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作。
(二)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所轉(zhuǎn)移
今后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的側(cè)重點(diǎn)調(diào)整思路應(yīng)該是:一要轉(zhuǎn)變工作方向。要從過去單一地鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的工作方向上轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)對(duì)土地流向和經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)控上來,實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入政策,監(jiān)管涉農(nóng)工商資本的運(yùn)作行為,預(yù)防“非農(nóng)化”、“非糧化”的傾向繼續(xù)發(fā)展。二要轉(zhuǎn)移工作重點(diǎn)。改變過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度關(guān)注流轉(zhuǎn)率的“重量不重質(zhì)”工作思路,盡快建立起土地流轉(zhuǎn)效果監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系,形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中資方引入的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。三要完善配套建設(shè)。對(duì)制約土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的陳舊配套設(shè)施要盡快修繕和更新,以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。
(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制的完善
當(dāng)前多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)中心僅僅起到信息和交易中介的作用,在土地糾紛預(yù)防和調(diào)處方面發(fā)揮的作用還非常有限。構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制,尚需進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心的三大作用:一是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對(duì)交易行為的指導(dǎo)性作用;二是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心在糾紛防范方面的功能;三是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對(duì)土地流轉(zhuǎn)績(jī)效的評(píng)估作用。
(四)宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的有序推廣
有序推行宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制必須把握三點(diǎn):一是分步驟、分地區(qū)逐步推開。根據(jù)財(cái)政保障能力的大小,宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制對(duì)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)可以先推行,而地域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要后推行;二是加大上級(jí)政府對(duì)基層政府開展此項(xiàng)工作的財(cái)政支持力度。為全面推廣宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制,省級(jí)財(cái)政可以采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式加大對(duì)基層財(cái)政的支持力度,市、縣級(jí)財(cái)政則可以通過用地補(bǔ)償?shù)姆绞街苯又С执寮?jí)公共事業(yè)發(fā)展。三是宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)辦法還尚待進(jìn)一步細(xì)化。在農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償辦法的細(xì)化上可以適當(dāng)借鑒城市房屋征遷補(bǔ)償辦法,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償項(xiàng)目,避免“一刀切”式的補(bǔ)償。
(五)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系要向內(nèi)涵式發(fā)展
農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的建立要朝向內(nèi)涵式發(fā)展的方向進(jìn)一步健全。一方面,配合土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要,農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系要進(jìn)一步完善,盡快培養(yǎng)一些專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織,為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供農(nóng)技服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)。另一方面,農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)進(jìn)一步完善,盡快出臺(tái)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的有序銜接的具體辦法,促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)均等化。
四、結(jié)語(yǔ)
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)并進(jìn),對(duì)農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)提出了更高的要求,農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化和提高土地資源配置效率的重要手段,也是在實(shí)現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須預(yù)先予以解決的問題。在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下,解決好農(nóng)村土地權(quán)能配置并實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)收益的問題,將是激活農(nóng)村土地集體所有制能效的最有效選擇。因此,必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系為基本思路,提高農(nóng)村土地資源配置效率,促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展,發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢(shì)。
作者:劉艷 單位:安徽行政學(xué)院 安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院政法社文教研部