農(nóng)業(yè)保護狀況與政策建議

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本文作者：陳禹 單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

建國初期，我國實施優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的策略，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)長期處于落后的狀態(tài)。改革開放以后，我國實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消農(nóng)業(yè)稅、允許土地流轉(zhuǎn)等保護農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)民利益的政策，使農(nóng)業(yè)取得了舉世矚目的成就。隨著我國改革開放的不斷深入、市場經(jīng)濟體制的逐步完善，許多學(xué)者認(rèn)為我國不必再實施農(nóng)業(yè)保護政策。筆者認(rèn)為，在我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯和加入WTO的國際市場競爭、農(nóng)民權(quán)益缺失等多重壓力下，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)保護政策。

1現(xiàn)階段我國繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)保護政策必要性

1．1我國農(nóng)業(yè)自身特點

農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性的特性，如抗風(fēng)險能力弱、產(chǎn)出收益低等。我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展也要考慮這些特性。同時，又要考慮我國的特殊國情和我國農(nóng)業(yè)過去20年的發(fā)展特點，并加以具體分析。

1．1．1我國農(nóng)業(yè)的集約化程度、收益程度、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平遠低于發(fā)達國家。

①農(nóng)業(yè)集約化是指在一定面積的土地上投入較多的勞動、資金和技術(shù)，以期取得較多的單位面積產(chǎn)量，又能減少每單位產(chǎn)品勞動耗費的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國每1000hm2耕地上的拖拉機使用量為7．1臺，同為發(fā)展中國家的印度為17．1臺，而日本高達438．2臺，美國為27．3臺。我國農(nóng)業(yè)的從業(yè)人占總?cè)丝诘谋壤秊?8．5%，印度、日本、美國分別為25．4%、1．6%、0．9%。

②收益程度受農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本、農(nóng)產(chǎn)品的價格和產(chǎn)業(yè)的附加值等多種因素的影響。我國實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展政策，使工農(nóng)產(chǎn)品價格的“剪刀差”一直在不斷擴大，農(nóng)民的收入水平偏低。我國實行對主要農(nóng)產(chǎn)品特別是對糧食作物實行保護價格的收購政策，但是農(nóng)產(chǎn)品受本身收入需求彈性等因素的影響，價格上漲幅度有限。另一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品大多是以初級產(chǎn)品的形式進入市場的，因此收益比較低。

③科技投入是衡量一國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。從農(nóng)業(yè)科技投資強度看，2006年我國農(nóng)業(yè)科技投入強度僅為0．5%，遠遠低于欠發(fā)達國家1%～2%的平均水平，與發(fā)達國家3%～5%的平均水平則相差更遠［1］。

1．1．2我國農(nóng)業(yè)的粗放發(fā)展模式，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，不利于我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)為生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲水安全存在隱患，呈現(xiàn)出污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。以水土流失問題為例，因森林資源過度開發(fā)和礦產(chǎn)資源的過度開采，我國水土流失的面積為56．92萬km2，占國土總面積的37．2%。可見，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題已是制約我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙。

1．1．3城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)差距加大，占中國70%的農(nóng)民的權(quán)益保障機制缺失嚴(yán)重。城鄉(xiāng)之間的差距表現(xiàn)明顯，不僅有收入方面的，而且有政治民主、文化教育、社會保障等各個方面，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的最大問題。有調(diào)查顯示:城鎮(zhèn)勞動人口具備科學(xué)素質(zhì)的比例為3．0%，而農(nóng)村勞動人口的比例僅為1．0%。較低的農(nóng)民的科學(xué)素質(zhì)，將阻礙我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。農(nóng)民以及農(nóng)民工的社會地位低、科學(xué)素質(zhì)低、就業(yè)難、看病難、養(yǎng)老等問題已經(jīng)成為關(guān)系社會穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的瓶頸?！懊窆せ摹爆F(xiàn)象集中反映了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的各種問題。

1．2我國農(nóng)業(yè)所處的微宏觀環(huán)境

1．2．1微觀環(huán)境。隨著我國加入WTO和市場機制的完善，農(nóng)業(yè)所處的市場環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。農(nóng)業(yè)面臨著來自國內(nèi)外激烈的市場競爭。激烈的市場競爭一方面使我國農(nóng)業(yè)能夠迅速成長;另一方面，我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率低，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和規(guī)?；?jīng)營的水平低，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)在世界市場中處于不利地位。發(fā)達國家利用技術(shù)壁壘、綠色壁壘等隱形的非關(guān)稅壁壘的措施，對我國農(nóng)產(chǎn)品的出口進行種種的限制，使我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到制約［2］。在這種狀況之下，我國如果仍對農(nóng)業(yè)的發(fā)展不予重視，必將阻礙原本脆弱的農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1．2．2宏觀環(huán)境。按照馮海法［3］提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的4個標(biāo)志:①農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的相對地位已經(jīng)大大下降。在國內(nèi)生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)的份額已降低到15%以下;在工農(nóng)業(yè)增加值結(jié)構(gòu)中，工業(yè)份額與農(nóng)業(yè)份額的比例大約為75%∶25%，即工業(yè)份額已經(jīng)是農(nóng)業(yè)份額的3倍以上。②農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)人數(shù)在社會總就業(yè)人數(shù)中所占的份額已下降到30%左右。③城市人中在總?cè)丝谥兴嫉姆蓊~已上升到50%以上。④人均GNP按1980年美元計算達到1500美元以上。

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2008)，2007年農(nóng)業(yè)在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值份額為11．3%，工業(yè)與農(nóng)業(yè)份額比例大約為4∶1;第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)占整個經(jīng)濟的活動的人口數(shù)約為39%;城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤秊?4．94%;人均GNP按照1980年的匯率約為12622美元。以上數(shù)據(jù)表明:第2個條件和第3個條件中略有偏差，但是隨著我國戶籍制度改革的逐漸推進以及農(nóng)村富余勞動力的流動，我國的城鎮(zhèn)化水平將逐漸提高，因此我國已經(jīng)基本上達到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段的要求。另外，我國經(jīng)濟一直保持著8%的增長速度，不斷增強財政收入與政府宏觀調(diào)控能力，都為我國實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的保護政策調(diào)控了現(xiàn)實條件。

2現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保護的現(xiàn)狀與存在的主要問題筆者擬對我國農(nóng)業(yè)保護的現(xiàn)狀與主要問題從價格保護和補貼、財政支出、貿(mào)易保護、法律保護等4個方面進行分析。

2．1價格保護和補貼價格保護是農(nóng)業(yè)保護最基礎(chǔ)的手段。1985年，我國取消農(nóng)產(chǎn)品的購銷體制，農(nóng)產(chǎn)品價格逐步實現(xiàn)了由市場的供求調(diào)節(jié)。隨著工業(yè)化、城市化的提高，我國出現(xiàn)了大量的荒地，農(nóng)用耕地被工業(yè)所占用及土地出現(xiàn)的沙化現(xiàn)象的嚴(yán)重，我國主要糧食作物的面積在逐漸減少。同時，由于種糧的收益低，農(nóng)民種糧的積極性在逐漸下降，威脅我國的糧食的安全。我國自2004年實行對水稻和小麥的最低收購價格以保護種糧農(nóng)民的利益。圖1為2006～2010年我國水稻的最低平均收購價格。由圖1可知，我國水稻的最低收購價格一直呈現(xiàn)上升的趨勢，說明我國對主要糧食作物的保護力度在不斷增強，極大的避免了“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象的發(fā)生。但是，實行單一的最低收購價格欠缺靈活性和競爭性、收益性，不利于農(nóng)業(yè)的長期持續(xù)發(fā)展。我國最低收購價格主要的對象是糧食作物小麥和水稻，并在每年2月份左右出臺相關(guān)文件規(guī)定今年的最低收購價格，且由國有企業(yè)或者相關(guān)國家部門進行統(tǒng)一收購。這種硬性的價格保護政策不能有效的應(yīng)對市場變化，對農(nóng)民的利益產(chǎn)生不利的影響。因此，我國可以建立統(tǒng)一的糧食收購價格和主要農(nóng)產(chǎn)品價格的管理競拍體制，并允許從事農(nóng)作物生產(chǎn)的私人企業(yè)參加糧食收購的競拍，既可以發(fā)揮競爭的作用提高糧食的價格，又可以在最大程度接近市場，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，獲取來自市場的最大利益。最低收購價格僅僅是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者是農(nóng)民在交易環(huán)節(jié)的最高限度的保護的手段之一。對農(nóng)業(yè)或者農(nóng)民的直接補貼，可以涉及農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從源頭上對農(nóng)業(yè)實施切實保護。對農(nóng)民的直接補貼應(yīng)涉及來自良種、農(nóng)業(yè)機械、化肥農(nóng)藥、環(huán)境治理等多方面的補貼，提高農(nóng)民的積極性，最佳化農(nóng)民的利益。筆者認(rèn)為，單一的糧食收購價格或者是單一的糧食直接補貼都不能發(fā)揮其最優(yōu)作用，而應(yīng)當(dāng)是將其兩者結(jié)合的價格支持體系。

2．2財政保護財政支出在我國農(nóng)業(yè)保護中發(fā)揮著舉足輕重的作用，價格保護僅是財政保護的一個方面。另外，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量、動植物的保護、農(nóng)村環(huán)境的治理等農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)都不能離開國家財政的大力支持。但我國在財政支農(nóng)方面有很多待完善之處。第一，農(nóng)業(yè)保護的資金來源具有單一化的傾向。我國農(nóng)業(yè)保護的資金主要來源于中央和地方政府有限的財政，而忽略了作為農(nóng)業(yè)市場主體的企業(yè)和農(nóng)民多元化的投資機制。一方面，農(nóng)業(yè)收益水平低是缺少企業(yè)和個人投資的重要原因;另一方面，我國城鄉(xiāng)二元金融體制的存在也制約著農(nóng)業(yè)資金來源。第二，財政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)具有一定的不合理性。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2008》的有關(guān)農(nóng)業(yè)的數(shù)據(jù)，我國在農(nóng)村水電建設(shè)、有效灌溉面積和水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的治理每年都在提高。但是財政支農(nóng)在農(nóng)村“軟件”設(shè)施，如農(nóng)村環(huán)境污染、農(nóng)村保險機制的建立卻存有空缺。以農(nóng)村“軟件”設(shè)施建設(shè)為例，農(nóng)村在教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域被邊緣化，教育資源、醫(yī)療資源長期被城市占據(jù)，使作為農(nóng)業(yè)主體的農(nóng)民長效利益受損，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和可持續(xù)發(fā)展。以醫(yī)療資源為例，全國80%的醫(yī)療資源集中在大城市，其中30%又集中在大醫(yī)院。第三，財政支農(nóng)資金管理混亂，使得財政支農(nóng)績效大打折扣?！霸趯嶋H工作中，往往是重資金分配、輕最近的使用和管理，缺乏對資金使用全過程以及效果的監(jiān)督和評價，導(dǎo)致資金在多環(huán)節(jié)中層層流失”［4］。

2．3貿(mào)易保護加入WTO之后，我國農(nóng)產(chǎn)品將面臨來自市場的更為激烈的競爭，如沒有政府的保護，我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和安全問題都將受到挑戰(zhàn)，因此，加強對農(nóng)業(yè)的貿(mào)易保護是有必要的。而這種保護必須在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的范圍之內(nèi)。加入WTO之后，我國農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅在不斷降低，同時，不能使用出口補貼，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易差額在不斷增加。一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦的數(shù)量在不斷增大，傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品水果、蔬菜等因貿(mào)易摩擦出口數(shù)量在不斷下降，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的利益帶來較大的損害。發(fā)達國家對我國農(nóng)產(chǎn)品實行的技術(shù)壁壘和綠色壁壘等隱形的非關(guān)稅壁壘的力度在增強，而我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦的預(yù)警機制、反應(yīng)機制、應(yīng)對機制等存在明顯的不足，使我國農(nóng)業(yè)在進出口貿(mào)易中損失較大。另一方面，面對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的競爭力不強，卻在進口保護上做的明顯不足。我國對發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品的反傾銷措施、以及利用技術(shù)壁壘、綠色壁壘等非關(guān)稅壁壘的強度和數(shù)量都遠低于發(fā)達國家針對我國的數(shù)量，主要是由于政策和法律在非關(guān)稅壁壘措施的缺失。

2．4法律保護2002年，我國將有關(guān)的農(nóng)業(yè)保護的內(nèi)容寫入了《農(nóng)業(yè)法》，將農(nóng)業(yè)保護正式納入了法律保護的范圍。2005年，我國頒布《農(nóng)業(yè)稅條例》，取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著我國已經(jīng)進入了工業(yè)支持農(nóng)業(yè)和城市支持鄉(xiāng)村的階段。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)年鑒2006》的有關(guān)法律文獻的表述，我國對農(nóng)業(yè)的保護支持力度涉及能源保護、水建、機械、農(nóng)村文化、稅費改革等個法律條文和通知規(guī)定達十八種。另外，在農(nóng)業(yè)保護政策體系的內(nèi)容中出臺的法律達十八種之多。但值得注意的是，我國農(nóng)業(yè)的法律保護因執(zhí)法力度不夠、監(jiān)管不到位，以及部分文件的連續(xù)性和穩(wěn)定性的缺乏，致使保護力度的效用減弱。

3我國農(nóng)業(yè)保護政策措施的建議

我國在農(nóng)業(yè)保護方面已經(jīng)取得了長遠的發(fā)展，但是仍有許多的不足，與發(fā)達國家存有差距，這不僅損害了作為農(nóng)業(yè)主體地位的農(nóng)民的利益，且將進一步制約我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我國在農(nóng)業(yè)保護的道路上仍然任重道遠。筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保護的重中之重是:農(nóng)業(yè)保護體系應(yīng)該把影響農(nóng)業(yè)長效發(fā)展的主體地位的農(nóng)民置于第一位，只有從農(nóng)民的長遠利益和權(quán)益出發(fā)，才能夠使我國農(nóng)業(yè)得到長效發(fā)展。

3．1完善農(nóng)業(yè)的投入機制、產(chǎn)出機制和風(fēng)險機制完善農(nóng)業(yè)的投入機制、產(chǎn)出機制和風(fēng)險機制需要增加財政支農(nóng)的力度，不遺余力的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入。增加農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)保護最重要的目標(biāo)之一，只有農(nóng)民的收入得到不斷的增加，農(nóng)業(yè)的發(fā)展才有源泉。因此，降低農(nóng)民在農(nóng)業(yè)的投入成本，提高農(nóng)民在產(chǎn)出中的收益，降低農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入的主要途徑。

3．1．1投入機制。投入是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的首要環(huán)節(jié)，是調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的的基礎(chǔ)。政府應(yīng)做好水利水電交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立農(nóng)村環(huán)境氣候災(zāi)害的預(yù)警和應(yīng)急管理，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)解決基礎(chǔ)性的問題。同時，政府還應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)民在生產(chǎn)性方面的投入，如免費提供優(yōu)良品種，降低農(nóng)藥化肥的購買成本，普及新的耕種技術(shù)，以及農(nóng)業(yè)大型機械市場的租賃制度的完善等。

3．1．2產(chǎn)出機制。避免“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象的產(chǎn)生，是完善產(chǎn)出機制的重要方面之一。建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息體系，為農(nóng)民提供市場生產(chǎn)的良好信息機制，同時，縮短農(nóng)產(chǎn)品的流通渠道，讓農(nóng)產(chǎn)品更快的進入市場，建立農(nóng)產(chǎn)品完善的物流系統(tǒng)。

3．1．3風(fēng)險機制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險機制的建立，應(yīng)著眼于農(nóng)業(yè)保險市場的建立和完善。農(nóng)業(yè)面對著來自自然災(zāi)害、信息不對稱的市場風(fēng)險、農(nóng)產(chǎn)品出口風(fēng)險等等，因此，符合農(nóng)業(yè)的保險制度的建立尤為關(guān)鍵。

3．2縮小城鄉(xiāng)差距，保障農(nóng)民的基本權(quán)益

3．2．1保障農(nóng)民的生存權(quán)。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民基本的生存要素。我國在城市化的過程中，農(nóng)民失地的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此，保障農(nóng)民的生存權(quán)就要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的數(shù)量，保障失地農(nóng)民在城市化過程中的權(quán)益不受損害。

3．2．2保障農(nóng)民作為市場主體的各項權(quán)益利。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民是市場自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的主體，因此，農(nóng)民應(yīng)有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、生產(chǎn)資料處置權(quán)和農(nóng)產(chǎn)品的處置權(quán)。

3．2．3保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。農(nóng)村的教育資源、醫(yī)療資源、文化資源等長期被城市占用，因此，縮小城鄉(xiāng)差距就應(yīng)當(dāng)在城市和鄉(xiāng)村的“軟設(shè)施“的平衡中尋找出路。教育權(quán)是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的重要組成部分。政府在重視農(nóng)村義務(wù)教育之外，應(yīng)加強農(nóng)村的職業(yè)技能的教育和法律教育，提高農(nóng)民素質(zhì)的同時，讓農(nóng)民知道如何捍衛(wèi)自己的權(quán)利。