高等學校人事管理法治化創(chuàng)建

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摘要：依法治國、建設社會主義法治國家，是黨十八屆四中全會做出的治國方略的重大部署。高等學校作為社會主義事業(yè)的重要組成部分，學習貫徹會議精神，必須轉變管理理念，加快人事管理的法治化建設步伐，目前還面臨著很多挑戰(zhàn)，要不斷完善人事法律制度，盡快轉變管理觀念；各高校要制定合法、科學的人事管理制度；提高人事干部和教職工的法律素養(yǎng)，依法辦事；厘清政府與高等學校的關系；完善人事監(jiān)督體系。

關鍵詞：依法治國；高等學校；人事管理

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出要全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。由現(xiàn)行治理模式全面轉化為依法治國，是國家治理領域的一場重大變革，需要黨和政府帶領全國人民進行艱苦卓絕地努力。高等教育作為社會主義事業(yè)的重要組成部分，在法治國家建設中有著極為重要的地位，人事管理制度改革作為高等學校內部治理的重要內容，法治化程度將在很大程度上影響高等學校的法治化建設進程。

一、依法治國的內涵

《決定》指出依法治國要求在中國共產黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。孫國華教授認為，全面推進依法治國，是全國人民在中國共產黨的領導下，建設中國特色社會主義，實現(xiàn)中華民族偉大復興的“重器”，對此必須高度重視，并通過法治國家建設，使法治成為廣大群眾的共同信仰，從而貫穿于社會生活的方方面面、各個領域。吳月冠研究員認為依法治國具有穩(wěn)定性、可預見性、保障性和強制性，有利于充分體現(xiàn)和凝聚人民意愿、引導人民意愿、服務和實現(xiàn)人民意愿。要加強依法治國各環(huán)節(jié)的公眾參與度。筆者認為要實現(xiàn)依法治國，應堅持立法先行，通過完善的程序，建立法律的立、改、廢機制，不斷完善法律制度，健全社會主義法治體系；保持法律的穩(wěn)定性，不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞，不因言廢法、以言代法，確保法律的可預見性；通過完善民主制度，提高民主化水平，提升民眾的參與積極性，保證廣大群眾有效參與社會主義立法，提高立法質量；法律的生命力在于實施，各級行政機關要嚴格依法辦事，提高依法行政的水平和能力；司法機關獨立司法，確保司法公正，增強民眾對法律的信仰，提高法律的權威性；加強法治宣教力度，積極營造良好的法治氛圍，提高民眾的法律意識。

二、高校人事管理法治化內涵

人才是高等學校各項事業(yè)發(fā)展的先決因素。加強人才隊伍建設、激發(fā)各類人才活力、充分調動各類人才積極性、最大限度挖掘各類人才潛力、提高辦學效益，是高等學校內部治理的永恒主題。人事管理是保證高等學校各項工作順利有序推進的重要樞紐，在高等教育改革中具有極其重要的地位和作用。高校人事管理法治化是依法治國、依法治校的具體表現(xiàn)，是指高校人事管理以國家的法律法規(guī)為基礎，在其精神指導下完善的規(guī)章制度體系，以限制和正確運用權力，實現(xiàn)管理行為的規(guī)范，管理結果的有效。高校人事管理法治化建設是一項系統(tǒng)工程，受國家人事管理政策、勞動法律、制度和各類規(guī)范制約，國家應該提高人事管理制度立法層次，完善人事管理體系；高等學校要轉變人事管理理念和用人機制，建立契約化用人機制；通過不斷完善高校內部人事管理制度，保證人事管理制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，確保教職工行為預見性；完善高校人事管理體系，規(guī)范高校的人事管理行為。通過提高教職工的參與積極性，提升制定程序的民主化、科學化水平，提高制度的法治化程度。

三、高等學校人事管理法治化建設面臨的挑戰(zhàn)

1.人事法制體系不健全，立法層次較低。目前，高校人事管理面臨著諸多法律尷尬。首先，我國的人事法制體系極為不健全。高等學校編制內教師被視為國家干部，與學校存在著強烈的人身依附關系。根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》《事業(yè)單位人事管理條例》等相關規(guī)定，高校與編制內教師之間成立人事關系，產生糾紛提起的是人事爭議。其實，這種做法嚴重混淆了高校與國家機關在性質、職能上的重大差別。1994年出臺的《勞動法》明確了企業(yè)與員工之間是勞動關系；2005年《公務員法》出臺后，國家機關、參照公務員管理的事業(yè)單位與其工作人員之間的關系受到公務員法的保護；2007年出臺的《勞動合同法》將高等學校編制外教師納入了勞動法調整。但是，編制內教師與高校之間的用人關系，一直被排除在法律調整范圍之外。其次，人事管理制度規(guī)范立法層次較低，政策性較強，規(guī)范性文件較多，內容較為混亂?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》作為第一部相關的行政法規(guī)，首次對人事關系的成立、管理、流通以及爭議的處理作了規(guī)定，但是相對于《勞動法》《公務員法》《勞動合同法》等法律來說，立法層次仍然較低。國家和各省關于人事管理的文件分散于各類管理規(guī)范中，并且時間跨度極大，有些文件從20世紀80年度甚至更早一直沿用至今，有些規(guī)定明顯不合時宜，比如退休年齡的規(guī)定。國家各部委、各省市不同時間出臺的政策之間沖突較多，比如對于教職工婚假的規(guī)定，各地差異極大。但是國家一直沒有對相關政策做一個全面清理，適用難度極大。

2.人事管理觀念、模式較落后。由于公立高等學校的事業(yè)單位屬性，一直被視為行政機關的隸屬部門，人事管理沿用公務員管理的相關規(guī)定。教職工一旦取得編制進入高等學校工作，就意味著終身具有“干部”身份。高等學校承擔了教職工從“搖籃”到“墳墓”的福利，除非出現(xiàn)重大過錯，造成極其嚴重后果，否則，不會被“解除”工作關系。編制內教職工和學校之間存在著事實上的用人終身制，單位不想用的人出不去，由于編制關系，想進的人又進不來。這種“單位人”的身份管理，長期的積累出現(xiàn)了高等學校行政權力泛化，民主權得不到充分尊重，管理制度不完善、管理不到位等問題。管理體制上，政府與高等學校人事管理權不明晰；聘用制度上，不利于人才流動與日常管理；考核與激勵機制無法切實反映高等學校工作的特殊性和特殊要求。管理方式上，大多數(shù)高等學校仍然按照傳統(tǒng)人事管理方式，重視甚至完全按照身份進行管理，“身份”是人事管理中的主要因素，且往往終身不變，不同的身份劃分是管理的重要標志。而對崗位管理的重要性認識不足。學術權力在高校被弱化，人事管理制度內容不夠科學，部分內容甚至與現(xiàn)行法律和國家政策相沖突，制定程序不規(guī)范，沒有充分征求教職工意見；管理理念不能與時俱進，管理方法主動性不足，管理人員服務意識較差。隨著改革的不斷推進，社會對高等教育的要求越來越高，倒逼高等學校進行內部改革，隨著高等學校內部治理結構改革的持續(xù)深入，高等學校逐漸凸顯出管理機構過多，人員臃腫，人浮于事、教職工投身教學科研的積極性不高、主動性不強等弊端。

3.高校內部管理制度不完善。亞里士多德曾說：“法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”?！稕Q定》也認為依法治國要求良法善治，對于高等學校人事管理來說，要加快高等學校人事管理的法治化水平，必須要制定出一套在內容和程序上都符合良法善治要求的人事管理制度。但目前國內高校的人事管理制度建設很不完善，很多學校直接適用國家或各省的人事管理政策，但是由于這些政策要照顧不同地區(qū)、不同辦學層次的高校，政策彈性太大，導致不同地區(qū)、甚至相同地區(qū)不同高校在人事政策差異較大。各高校在人事政策的制定過程中民主化程度不夠高，沒有充分調動教職工的積極性，教職工的參與性不強。

4.人事管理干部和教師法律素質有待提高。人事管理干部作為學校人事管理制度制定主要參與者和直接執(zhí)行者，其法律素養(yǎng)的高低直接影響高校人事管理法治化水平，高校人事管理法治化建設要求人事工作者具有較高的法律素養(yǎng)、良好的法律思維。但是，目前人事管理干部由于學科專業(yè)背景差異、長期形成按政策、指令辦事的思維定式，法律知識較為匱乏、法律意識不強、對法律重要性認識不足，沒有養(yǎng)成依法辦事的思維，法治素養(yǎng)不夠已成為人事管理法治化建設的制約性因素。教職工是學校各項工作推動的重要力量，是學校各項管理制度的切身體驗者，制度的優(yōu)良與否，教職工有著最直接和深刻的體會，教職工的發(fā)言最具權威性。教職工法律知識的多寡、法律意識的高低決定了教職工在管理過程中的參與程度。但是目前，很多老師由于專業(yè)背景的差異，法律素養(yǎng)與依法治國的要求還有差距。

5.高校與政府之間的管理錯位。高校作為一個獨立的法人，理應有權獨立決定學校的辦學方向、規(guī)模、管理方案、薪酬待遇、人才流通機制等。然而現(xiàn)實中，公立高等學校在人員編制數(shù)、招生規(guī)模、職稱評審、薪酬績效等方面很大程度上受制于行政主管部門，高等學校與政府之間、高等學校編制內人員與高等學校之間都是一種行政依附關系。組織和制度架構上都具有高度行政化的特征，高校的辦學自主權非常有限，造成政事不分，管辦不分。

6.監(jiān)督機制不完善。人事權力，是行政管理的核心權力之一。絕對的權力導致絕對的腐敗，唯有陽光是最好的防腐劑。高等學校人事管理權力在運行過程中，不能缺少有效監(jiān)督。行政權具有天生的擴張性和滲透性。沒有法律的牽制，必然走向專橫。高校人事法治化建設重在建立權力約束機制。但是目前，我國高校的人事管理制度監(jiān)督機制不健全，體制極不完善，教職工和社會對參與人事管理監(jiān)督的積極性不高。

四、依法治國背景下高等學校人事管理的法治化路徑

1.加強人事管理立法，提升立法層級。應充分認識到人事管理法治化建設的重要性，通過制定人事管理法規(guī)，完善人事管理制度，提升立法層級。改變目前高校人事管理制度無法可依的局面，明確將高校人事制度應該納入與《勞動法》《公務員法》同層次的法律調整范圍，從程序和內容上對高校人才招聘、引進、退出等流通機制，職稱評審，崗位聘任等晉升流轉機制；雖然《事業(yè)單位人事管理條例》作了相關規(guī)定，但是很多內容還需進一步完善，立法層次還需進一步提高。及時清理各部委、各省市不同時期的人事管理政策、文件，做好高校人事管理文件的立、改、廢工作。廢除、修訂明顯不合時宜的管理制度，及時制定新的符合時宜的管理政策，明確文件沖突處理方案，嘗試將成功經驗及時形成政策法定，努力消滅人事管理中的政策空白點。

2.轉變管理理念和用人機制。在依法治國背景下，高等學校人事管理部門要積極轉變管理理念，從傳統(tǒng)的行政隸屬式管理模式向依法治國背景下平等契約管理方式的轉變。學校通過與教職工簽訂聘用合同建立起新型的人事關系，體現(xiàn)強制性正式契約關系中雙方平等人事主體的法律地位，通過簽訂契約明確學校與教職工之間的權利和義務。在協(xié)議制定、簽訂過程中，雙方的地位完全平等，可以就協(xié)議中任何內容進行平等協(xié)商，在自愿的前提下，達成一致。打破學校與教職工之間的身份限制，打通高等學校教職工的流動通道。高等學校內部應該打破教職工身份的終身制，通過科學設置各類崗位，明確各崗位的名稱、職責、任務、工作標準和任職條件，以崗擇人、以崗定薪、優(yōu)勝劣汰等改革措施調動不同崗位工作人員的積極性、創(chuàng)造性。

3.合法、科學地制定人事管理制度。要充分認識校內管理制度的重要性，建立規(guī)范化的人事管理制度，保證人事管理制度的穩(wěn)定性、公開性、保持政策之間的協(xié)調。內容上，要做到合法、科學、合理。高等學校的人事管理制度首先不能和國家現(xiàn)行的憲法、法律、法規(guī)、人事管理制度相沖突，同時還要適合各高校自身的辦學理念、特色，要在法律允許的范圍內突出本校的“靈魂”和“初衷”。應通過不斷完善校內人事管理制度，打破論資排輩，倡導競爭上崗，使真正素質高、業(yè)務精的骨干人才能夠脫穎而出，形成各類人才能進能出，職務能上能下的有利局面，真正實現(xiàn)人盡其才，物盡其用。確保制度制定程序的合法性。丹寧勛爵曾經說正義不僅要實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)。在人事管理制度制定過程中，要充分保證制度制定程序的合法性，不斷轉變思路、更新觀念，營造民主和諧的良好氛圍，拓寬教職工高效、有序參與人事管理制度制定的途徑。建立和不斷健全人事管理制度的起草、論證、審議、公布和反饋機制，最大限度地聽取教職工的意見，推進人事制度制定程序和體系的精細化。

4.提高人事干部和教師的法律素養(yǎng)。人事干部作為學校人事管理制度的直接執(zhí)行者，要不斷學習國家法律、法規(guī)，熟練掌握國家人事政策和各項規(guī)定，不斷豐富自身法律知識，提升法律修養(yǎng)和法律思維能力，讓法治精神浸潤心靈，形成內在的心理秩序，盡可能將國家人事管理制度、勞動法律和學校辦學實際有效銜接，提高管理效率和法治化水平?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，制度的生命在于實踐。要實現(xiàn)高校各項人事管理制度的價值，必須把人事管理制度付諸實施，人事部門應該嚴格按照現(xiàn)行法律、法規(guī)和各項人事管理制度辦事。在管理事務中，人事管理干部要樹立法律至上的思想，常懷對法律的敬畏之心，時刻牢記法律的“緊箍咒”，嚴格依法作為、照章辦事。不逾越法律紅線、不突破制度和政策規(guī)定，不觸碰法律底線，不做有違法律精神和法律制度的決定。在做出涉及教職工切身利益的決定前，及時履行告知義務，充分尊重和保障相對人的知情權、申辯權、陳述權和救濟權。高等學校要有效提高人事管理的法治化水平，應通過多種形式、多種途徑加大對教職工進行《憲法》《行政法》《教師法》《勞動法合同法》等基本法律和公平意識、平等觀念、法治理念、權利義務等法學理論等和內部人事管理制度的學習。用理論強化意識，指導行為，達到增強廣大教職工法治觀念，站在法律立場上衡量、監(jiān)督學校人事工作的目的。

5.政府要及時轉變身份。政府主管部門應該轉變管理觀念，明確自己的角色定位。政府與高等學校之間不應該是行政隸屬的管理與被管理關系，政府不應該是高等教育管理的直接行政領導者，而應該定位于高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調者；在管理方式上，應該改變過去以行政手段直接管理為主的管理方式，通過完善法律、制定規(guī)范等方式間接來規(guī)范教育行為和活動。還高校在管理和經營方面的自主權，充分尊重和保障大學的辦學自主權。高校有權在國家法律和政策允許的范圍內決定自己內部的干部任免以及職工的招聘、培養(yǎng)、引進、使用、激勵和醫(yī)院內部的績效考核和獎罰。

6.完善人事管理過程監(jiān)督。人事監(jiān)督檢查是高校人事管理法治化進程中不可缺少的因素，高等學校要積極探索高校人事行政執(zhí)法的監(jiān)督機制和責任追究制。做到執(zhí)法有據(jù)、權責一致、監(jiān)督不缺位、違法受追究的責任制度。整合現(xiàn)有監(jiān)督形式和渠道，暢通教職工舉報和建議的渠道，為教職工行使監(jiān)督權創(chuàng)造有利條件。充分發(fā)揮廣大教職工的監(jiān)督作用，促進和監(jiān)督高校人事行政執(zhí)法主體嚴格履職，保證高校各項人事法律的正確實施。

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作者：周海波 單位：四川農業(yè)大學人事處