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一、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不合理
城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成。其中區(qū)政府是我國城市的基層政權(quán)機關(guān),街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu).居民委員會是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾自治組織。這種形成于19世紀(jì)50年代前期的組織體制是我國城市基層社區(qū)組織建設(shè)的一大創(chuàng)舉,然而這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。首先是街、居組織機構(gòu)過多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。在市、區(qū)、街道三級管理層次上,機構(gòu)設(shè)置與權(quán)限呈“倒金字塔”型,大大降低了街道辦事處的工作效率,使街道轄區(qū)內(nèi)的不少單位對街道辦事處布置的社區(qū)性工作推脫、敷衍,相當(dāng)一部分居民群眾明顯輕視街道、居委會組織。其次是社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足。在我國城市基層社區(qū),除了街道辦事處和居委會以外,其他社會團體和中介性社會組織不僅數(shù)量有限,而且缺乏獨立性。比如,在許多居民小區(qū),不管是社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會、計劃生育協(xié)會,還是老年人協(xié)會的主要工作,大多由居委會干部兼任。一些企事業(yè)單位,雖然同屬一個社區(qū),但由于各自隸屬于不同行業(yè)和系統(tǒng),由其上級主管行政部門管理,橫向之間不發(fā)生聯(lián)系,形成一種“條塊分割”的局面。
二、社區(qū)管理職能不明確
首先是社區(qū)內(nèi)條塊分離,職責(zé)不清。隨著社區(qū)的發(fā)展,政府職能部門的延伸機構(gòu)不斷進駐社區(qū),但缺乏一個權(quán)威性的社區(qū)事務(wù)管理機構(gòu),對社區(qū)事務(wù)實施全面監(jiān)督、指導(dǎo)。導(dǎo)致社區(qū)去牽頭開展與居民密切相關(guān)的衛(wèi)生、服務(wù)、治安等工作,而職能部門僅是參與、協(xié)助。本來是社區(qū)去督促、檢查職能部門的工作,卻變成了職能部門來檢查、監(jiān)督社區(qū);其次是街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能,但在社區(qū)管理中,行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處,使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)。市、區(qū)的各專業(yè)管理部門也存在職能混淆的情況,他們還往往各自為政,工作布置繁雜和重復(fù)交叉,使街道難于應(yīng)付。街道在難以承受如此之多的社會管理事務(wù)的情況下,往往把自己的部分職能轉(zhuǎn)移到受其“指導(dǎo)”的居民委員會身上,久而久之,原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會,在承擔(dān)了一部分行政職能后,與街道辦事處之間實際上形成了領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)兼有的雙重關(guān)系,而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。這一方面使街道應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的綜合管理功能得不到很好發(fā)揮,加大了管理成本,降低了管理效能;另一方面,使社區(qū)其他組織的職能錯位和扭曲,社會性組織作為一個相對獨立的實體喪失了獨立意識和活動能力。簡言之,就管理的協(xié)調(diào)性而言,城市基層社區(qū)內(nèi)沒有形成系統(tǒng)的、職能明確的管理體制。
三、社區(qū)服務(wù)體系尚不健全
當(dāng)前,社區(qū)服務(wù)的體系尚不健全,服務(wù)功能尚不完善。在社區(qū)內(nèi)部完善社區(qū)運行管理機制、社區(qū)干部達(dá)到職業(yè)化、專業(yè)化水平等方面還需要一個漸進的過程,使得社區(qū)服務(wù)功能尚未完善,社區(qū)干部管理水平與工作能力都需要進一步提高。一些問題也漸漸暴露出來,如社區(qū)低保工作還沒有完全做到“應(yīng)保盡?!?、“不應(yīng)保必不?!?,安置下崗失業(yè)人員工作抓得不實,提供就業(yè)信息卻不關(guān)心是否真正就業(yè);社區(qū)公益性崗位沒有使真正符合條件的人上崗;除了在重大事件如“非典期間”外,一般情況下對于租房戶、流動人口還沒有做到登記清、情況明;一些社區(qū)中居民參與社區(qū)建設(shè)的制度流于形式;社區(qū)調(diào)解乏力等等。就全國社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀而言,不少地方對社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向、規(guī)模、速度缺乏宏觀把握,社區(qū)中介組織和民間組織發(fā)展緩慢;社區(qū)服務(wù)資源尚未有效整合,條塊分割問題比較突出;服務(wù)內(nèi)容多為福利性、事業(yè)性服務(wù),而且項目比較單一,服務(wù)范圍有限,服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量也不高。
四、社區(qū)居民參與機制不完善
社區(qū)居民參與不足是一個全國性的問題。其主要原因在于政府、社區(qū)、居民三者對社區(qū)治理的理解和要求不同:政府基于為整個城市發(fā)展服務(wù)的目的及政績考慮,希望推進社區(qū)治理,但這與社區(qū)居民的具體要求并不能總是完全吻合;社區(qū)機構(gòu)由于并不是真正的居民自治組織,因而很難保證切實為居民著想,社區(qū)治理的推進往往在很大程度上是基于上級壓力、干部政績及自身利益的考慮;居民接受社區(qū)治理的直接動力在于“發(fā)展經(jīng)濟、促進民主參與、改善社區(qū)居民生活、提高居民生活水平是社區(qū)發(fā)展的核心”,這一點與政府和社區(qū)的目標(biāo)之間有一定距離。這種狀況的存在使得三種力量中最弱的一方———居民常常處于被動位置上,因而出現(xiàn)居民參與不足的現(xiàn)象也就不足為奇了。
五、社區(qū)管理目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)
社區(qū)管理的工作目標(biāo)是社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展以及城市化、文化與教育水準(zhǔn)的提高等。而過去我國城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟發(fā)展來規(guī)劃,過分注重社區(qū)物質(zhì)與設(shè)施的建設(shè),特別是街道經(jīng)濟的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務(wù)工作,都帶有扶助經(jīng)濟的性質(zhì),而忽略了社區(qū)的精神文明建設(shè),忽略了人的建設(shè)。一方面,社區(qū)內(nèi)管理人員整體素質(zhì)偏低,社區(qū)內(nèi)人力資源的開發(fā)不夠。街道辦事處的人員編制、財政能力和干部素質(zhì)都難以與所要承擔(dān)的職能匹配,而居委會干部的年齡老化和學(xué)歷、能力、效率問題更為突出。社區(qū)組織力量比較薄弱,辦事處、居委會還缺少年富力強,文化層次高,懂得現(xiàn)代社區(qū)管理,熟悉市場經(jīng)濟條件下的基層政權(quán)運作與廣大居民之間互動規(guī)律的干部;相反,干部年齡老化,專業(yè)、文化知識結(jié)構(gòu)不合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高相當(dāng)突出,在很大程度上也制約著社區(qū)管理和服務(wù)作用的發(fā)揮。另一方面,社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠,社區(qū)的凝聚力不夠。社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、參與感不強,自然無法實現(xiàn)對社區(qū)發(fā)展的支持、協(xié)助與合作。這樣的后果是居民幾乎不參與社區(qū)的活動。居委會的選舉,雖然有法律明文規(guī)定,但由于可以實行居民代表選舉,許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度。這樣,組織選舉者可以隨意確定居民代表因而省掉許多麻煩,選舉有時成了走過場,居民對居委會缺乏認(rèn)同。
六、社區(qū)服務(wù)資金匱乏
社區(qū)服務(wù)的正常開展,有賴于服務(wù)資源的供給和利用。我國正處于現(xiàn)代化發(fā)展階段,在社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展進程中,資金短缺的矛盾顯得尤其突出。在我國,社區(qū)服務(wù)資金的供給渠道主要來源于三個方面:一是政府的資金投入,二是各種社會捐助,三是社區(qū)服務(wù)部分項目收入的再投入。社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容相當(dāng)大的部分屬于社會保障和社會福利的體系,屬于政府的責(zé)任范圍,因此,政府的投入是社區(qū)服務(wù)的重要資金來源。但我國政府投入在整個社區(qū)服務(wù)資金供給中的比重偏低。國家資助社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費十分有限,大多數(shù)經(jīng)費都來自社會力量。現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)的社會化需要大量的資金,在國家尚無很大財力的情況下,如何籌措資金是當(dāng)前社區(qū)服務(wù)在市場經(jīng)濟條件下面臨的重大問題。
七、社區(qū)建設(shè)發(fā)展不平衡
社區(qū)服務(wù)的發(fā)展不平衡,大城市發(fā)展較好,中小城市重視不夠,集鎮(zhèn)或農(nóng)村的社區(qū)服務(wù)非常薄弱。以最能體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的指標(biāo)“社區(qū)服務(wù)綜合指數(shù)”(由“社區(qū)服務(wù)覆蓋率”和“每百萬城鎮(zhèn)人口擁有社區(qū)服務(wù)設(shè)施數(shù)”加權(quán)平均所得)的數(shù)據(jù)來觀察目前發(fā)展?fàn)顩r較好的城市在70分左右,而一些落后的城市則在30分以下。在一些中小城鎮(zhèn),這一指標(biāo)甚至幾乎為零。這種狀況的存在,是有多方面原因的,一是不同地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識程度和重視程度有高有低;二是不同地區(qū)的政府財政對社區(qū)建設(shè)的投入力度差別很大,由此致使不同地方乃至同一城市、同一城區(qū)的不同社區(qū)的硬件設(shè)施、居委會待遇也有明顯差距。例如,河南省鄭州市居委會主任的工資待遇大約在每月850元左右,但相距只有半小時車程的開封市居委會主任的月補貼僅為200-300元,而當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為每月300元;又如,在長沙市芙蓉區(qū),由政府財政撥款的社區(qū)工作經(jīng)費已經(jīng)增至每個社區(qū)平均全年19.6萬元,但在該市其他城區(qū),只有6萬多元。同樣是在芙蓉區(qū),盡管社區(qū)辦公活動用房平均達(dá)到了350平方米,但是,地處老城區(qū)的一部分社區(qū)的辦公活動用房還不足100平方米,而且解決的難度較大,主要是難以列入城市用地規(guī)劃。
八、社區(qū)硬件和軟件難以適應(yīng)工作需要
目前,全國的社區(qū)組織工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施的狀況依然不甚理想,尚有18%的社區(qū)無工作用房,還有18%的社區(qū)工作用房面積不足50平方米,居民開展公益性活動沒有場所,沒有配套的生活服務(wù)設(shè)施,基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏已成為制約社區(qū)管理和服務(wù)的瓶頸。基礎(chǔ)建設(shè)、配套設(shè)施、經(jīng)費保障、社區(qū)工作者隊伍現(xiàn)狀等硬件和軟件難以適應(yīng)工作要求。社區(qū)工作者隊伍中,老齡化現(xiàn)象比較普遍、專業(yè)化程度不高,月工資(補貼)平均水平較低,也是一個突出問題,并直接影響和制約了社區(qū)的發(fā)展。硬件設(shè)施和人員待遇的差別自然會影響社區(qū)建設(shè)的水平。凡是那些硬件設(shè)施較好,工作人員收入待遇較高的社區(qū),社區(qū)服務(wù)內(nèi)容就比較豐富,成效就比較突出。反之,在那些硬件設(shè)施較差,工作人員收入待遇較低的社區(qū),社區(qū)工作內(nèi)容則相對比較單一,成效也不明顯。總之,舊有城市社區(qū)管理體制模式存在的上述缺陷,與城市社會轉(zhuǎn)軌變型的趨勢以及社區(qū)建設(shè)模式創(chuàng)新的要求格格不入,必須進行改革。