多目標(biāo)稅務(wù)管理綜合評析
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一些專家認(rèn)為，稅務(wù)管理現(xiàn)代化的基本要求是，將現(xiàn)代管理理論和電子計(jì)算機(jī)等管理手段運(yùn)用于稅務(wù)管理的研究與實(shí)踐[1]；還有一些學(xué)者認(rèn)為，可以運(yùn)用系統(tǒng)分析的觀點(diǎn)和方法，把稅務(wù)管理置身于國民經(jīng)濟(jì)這一大系統(tǒng)中進(jìn)行研究，從而分析稅收分配活動(dòng)對系統(tǒng)其他環(huán)節(jié)的影響，制訂切實(shí)可行的稅務(wù)管理決策，提高稅務(wù)管理的效果。運(yùn)用先進(jìn)的管理工具特別是電子計(jì)算技術(shù)，使稅務(wù)管理學(xué)的研究，從傳統(tǒng)的定性分析向定性與定量相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)化。張勝民[2]認(rèn)為隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的深入和我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，稅制改革理論研究正經(jīng)歷著實(shí)踐的挑戰(zhàn)。對當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)國際趨同化的趨勢以及我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題進(jìn)行了力所能及的探索。對稅務(wù)管理現(xiàn)代化可作以下概念描述：以依法治稅、依法行政為基礎(chǔ)，形成信息化支撐下的征收、管理、稽查專業(yè)化分工格局，形成符合一體化要求的稅收征管信息系統(tǒng)以及完善的城自統(tǒng)一的稅收征管模式，實(shí)現(xiàn)在先進(jìn)的信息技術(shù)、管理制度、組織文化和高素質(zhì)人力資源等要素支持下的以電子稅務(wù)為重要特征的集成化的集約型稅務(wù)和服務(wù)型稅務(wù)。由此可見，稅務(wù)管理是一門涉及內(nèi)容廣泛又相對獨(dú)立的管理科學(xué)，是指以國家有關(guān)職能部門為載體，對稅收分配活動(dòng)進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的活動(dòng)。稅務(wù)管理現(xiàn)代化包含了兩個(gè)基本要素：稅收征管手段的現(xiàn)代化以及稅收征管績效的現(xiàn)代化。對于稅收征管手段，即稅收現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的途徑，是稅收征管系統(tǒng)的人力、物力的支撐能力，表示為組織資源能力。從政府治理的角度看，稅務(wù)管理現(xiàn)代化績效具有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的價(jià)值取向，即以“結(jié)果”為導(dǎo)向，追求成本效益，實(shí)現(xiàn)集約型稅務(wù)和以“客戶”為導(dǎo)向，追求服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型稅務(wù)。稅務(wù)管理手段現(xiàn)代化是指在稅務(wù)管理中應(yīng)用先進(jìn)的管理工具，如計(jì)算機(jī)、通訊對講機(jī)、現(xiàn)代化交通工具和檢測儀器等，使管理達(dá)到經(jīng)濟(jì)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整、高效的目的，稅務(wù)管理手段現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)稅務(wù)管理現(xiàn)代化的必要條件。
2稅務(wù)管理現(xiàn)代化指標(biāo)設(shè)計(jì)原則
在稅務(wù)管理現(xiàn)代化中有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的價(jià)值取向，即以“結(jié)果”為導(dǎo)向和以“客戶”為導(dǎo)向，前者即追求成本效益，實(shí)現(xiàn)集約型稅務(wù)，后者是追求服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型稅務(wù)。稅務(wù)管理現(xiàn)代化就是集約型稅務(wù)加上服務(wù)型稅務(wù)[2]，因此應(yīng)遵循以下基本原則：①規(guī)范性和導(dǎo)向性；②綜合性和功能性；③可行性和可操作性。
3稅務(wù)管理現(xiàn)代化源指標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)建
為充分體現(xiàn)構(gòu)建稅務(wù)管理現(xiàn)代化指標(biāo)體系的基本原則以及其運(yùn)用過程，構(gòu)建稅務(wù)管理現(xiàn)代化指標(biāo)體系可分為兩個(gè)階段進(jìn)行：首先，從評估稅務(wù)管理現(xiàn)代化的內(nèi)涵角度，提出一套可供選擇的評估指標(biāo)，即源指標(biāo)；然后，基于基本原則，從源指標(biāo)中篩選出用作主導(dǎo)性評估的核心指標(biāo)，而其余源指標(biāo)則構(gòu)成用作輔助性評估的外圍指標(biāo)?；诙悇?wù)管理現(xiàn)代化內(nèi)涵，可以將稅務(wù)管理現(xiàn)代化指標(biāo)體系劃分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層等三個(gè)層次。目標(biāo)層為稅務(wù)管理現(xiàn)代化；準(zhǔn)則層由稅收征管效能、辦稅服務(wù)品質(zhì)以及組織資源能力等三部分構(gòu)成；指標(biāo)層包括稅收征管質(zhì)量、稅收效率、稅收貢獻(xiàn)、稅收執(zhí)法水平、電子化服務(wù)、納稅人對服務(wù)的體驗(yàn)、信息技術(shù)支持能力、管理制度支持能力、組織文化支持能力、人力資源支持能力等10個(gè)評估領(lǐng)域。
3.1評估稅收征管效能河北省地方稅務(wù)局地方課題組把稅收成本與效率指標(biāo)分為成本指標(biāo)和效率指標(biāo)兩部分[3]。臧秀清和許楠[4]提出了稅收征管效率的綜合評價(jià)指標(biāo)體系，其中包含了人均征稅率、登記率、申報(bào)率、入庫率、處罰率、征稅成本率、稅收計(jì)劃完成率和稅收收入增長率八個(gè)方面的指標(biāo)。曹魁[5]從稅法的執(zhí)行情況、地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅成本與效率以及納稅人納稅成本與效率三個(gè)方面入手，提出了一個(gè)評價(jià)我國地方稅收成本與效率的綜合評價(jià)指標(biāo)體系。邵學(xué)峰[6]指出稅收質(zhì)量是指稅收效率、稅收公平及二者均衡的狀態(tài)，主要體現(xiàn)在稅收結(jié)構(gòu)、稅收分權(quán)體制以及稅收征收管理機(jī)制三個(gè)方面上。
3.2評估辦稅服務(wù)品質(zhì)有關(guān)納稅服務(wù)品質(zhì)的研究，伍艷紅認(rèn)為我國已經(jīng)將優(yōu)化服務(wù)、管理就是服務(wù)作為征管改革的目標(biāo)提出來，但服務(wù)水平的改善程度還相對有限，主要是思想觀念沒有徹底改變。優(yōu)化服務(wù)不是純粹的微笑服務(wù)，而應(yīng)該以納稅人為中心，引進(jìn)“客戶關(guān)系管理”技術(shù)，為納稅人提供更好的服務(wù)。因此稅務(wù)工作人員不僅要有好的服務(wù)態(tài)度，還要掌握較全面的稅收知識(shí)和相關(guān)的法律知識(shí)，要有較好的口頭表達(dá)能力和應(yīng)變能力，另外要熟練掌握計(jì)算機(jī)操作技能。把立足點(diǎn)真正轉(zhuǎn)移到以納稅人為重心上來。
3.3評估組織資源能力有關(guān)組織資源能力的研究，孟慶啟[7]認(rèn)為在全國稅務(wù)管理中應(yīng)強(qiáng)調(diào)樹立現(xiàn)代化管理理念，并從科學(xué)設(shè)計(jì)稅制體系、完善財(cái)稅管理體制、建設(shè)現(xiàn)代化的“電子稅務(wù)局”、改革優(yōu)化征管模式和建立一支具有現(xiàn)代管理能力的稅務(wù)公務(wù)員隊(duì)伍等方面入手，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)管理現(xiàn)代化。蔣正華[7]認(rèn)為應(yīng)在學(xué)習(xí)與借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，創(chuàng)造出有中國特色的管理理論。孫宏科[8]認(rèn)為用信息技術(shù)建立現(xiàn)代化管理體系是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理的基礎(chǔ)和前提。
4核心指標(biāo)和外圍指標(biāo)構(gòu)建
4.1對稅收征管效能層源指標(biāo)的分析、篩選和定位
第一，關(guān)于稅收征管質(zhì)量評估指標(biāo)。在稅務(wù)管理現(xiàn)代化源指標(biāo)體系中，評估稅收征管質(zhì)量的指標(biāo)為稅務(wù)登記率、納稅申報(bào)率和稅款入庫率等“三率”?！叭省狈从车闹饕嵌愂照鞴苓^程中的一些微觀具體環(huán)節(jié)，其綜合性和功能性不夠強(qiáng)，所體現(xiàn)的稅務(wù)管理現(xiàn)代化的屬性和特征并不突出；“三率”既顯示了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管質(zhì)量、控制力度和工作能動(dòng)性，同時(shí)又包含了納稅人這個(gè)主體對國家稅收法律法規(guī)的遵從度，而后者卻導(dǎo)致對評估對象的偏離，因?yàn)槎悇?wù)管理現(xiàn)代化指標(biāo)所衡量的對象無疑應(yīng)是征稅人的活動(dòng)，而不是納稅人的行為。因此，在對稅務(wù)管理現(xiàn)代化進(jìn)行評估時(shí)，不宣直接將與稅收征管質(zhì)量考核相關(guān)的“三率”當(dāng)作核心指標(biāo)，而可將具列為輔助性外圍指標(biāo)。
第二，關(guān)于稅收效率評估指標(biāo)。在源指標(biāo)體系中，征稅成本率和人均征稅額是最能反映稅收效率的兩項(xiàng)重要指標(biāo)，因而具有核心指標(biāo)的意義。
第三，關(guān)于稅收貢獻(xiàn)評估指標(biāo)。從微觀層面上看，稅收收入貢獻(xiàn)率對于一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)本身而言無疑具有相當(dāng)?shù)闹匾裕驗(yàn)樗从沉似涠愂照鞴苈毮馨l(fā)揮的程度以及對所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，對于一個(gè)城市的地方稅務(wù)而言，該項(xiàng)指標(biāo)還在—定程度上體現(xiàn)出城市服務(wù)業(yè)發(fā)展和城市化的水平。
第四，關(guān)于稅收執(zhí)法水平評估指標(biāo)。源指標(biāo)體系中的涉稅政策合法率、稅收執(zhí)法程序正確率、行政復(fù)議維持率和行政訴訟勝訴率等四項(xiàng)指標(biāo)僅僅能體現(xiàn)稅收執(zhí)法水平的一些側(cè)面，難以代表稅務(wù)管理現(xiàn)代化的“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，也不容易做出客觀、公正的評估，故它們成為核心指標(biāo)的條件尚不成熟。例如，申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的納稅人在全部納稅人中僅僅是少數(shù)，其涉及面較窄，況且行政復(fù)議維持率、行政訴訟勝訴率過高、過低都不適宜，這種局限性和不確定性是不容忽視的?？紤]到目前我國稅務(wù)機(jī)關(guān)切實(shí)做到依法治稅、依法行政的任務(wù)仍然十分艱巨，將上述四項(xiàng)源指標(biāo)定位為輔助性外圍指標(biāo)，從一個(gè)層面上評估稅務(wù)管理現(xiàn)代化水平，也還是有現(xiàn)實(shí)意義的。
4.2對納稅服務(wù)品質(zhì)層源指標(biāo)的分析、篩選和定位
其一，關(guān)于電子化服務(wù)評估指標(biāo)?，F(xiàn)代化的納稅服務(wù)講求全天候、零距離、方便、快捷、多樣化、個(gè)性化、低成本和高滿意度等，而從技術(shù)上看，惟有電子化服務(wù)才有可能在最大限度上同時(shí)滿足上述所有要求，它不僅可以為納稅人提供一個(gè)可選擇的全新報(bào)繳稅方式，還有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)（征稅人）提高其稅收成本效益。因此，在源指標(biāo)體系中，咨詢電話質(zhì)量指數(shù)、按稅額的電子化報(bào)繳率和按稅戶的電子化報(bào)繳率構(gòu)成了衡量稅務(wù)管理現(xiàn)代化的三項(xiàng)核心指標(biāo)。源指標(biāo)互聯(lián)網(wǎng)站點(diǎn)日均訪問量雖從某種角度反映了稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)上納稅服務(wù)的普及水平，但它與納稅服務(wù)品質(zhì)之間的關(guān)聯(lián)性難以精確測度，故只能視作一項(xiàng)輔助性外圍指標(biāo)。
其二，關(guān)于納稅人對服務(wù)的體驗(yàn)評估指標(biāo)。源指標(biāo)納稅人綜合滿意度反映了納稅人對稅收征管和納稅服務(wù)的切身體驗(yàn)，盡管其主觀性較強(qiáng)，但仍不失為一種作綜合評估的有效指標(biāo)，這種評估是其他客觀評估所無法取代的，所以應(yīng)將其列為一項(xiàng)核心指標(biāo)。
4.3對組織資源能力層源指標(biāo)的分析、篩選和定位
其一，關(guān)于信息技術(shù)支持能力評估指標(biāo)。源指標(biāo)納稅數(shù)據(jù)處理集中度綜合體現(xiàn)了稅收征管信息化的水平，較高的納稅數(shù)據(jù)處理集中度原則上要求有較大的信息技術(shù)投入，較高的計(jì)算機(jī)使用普及率，較大的戶均稅收征管信息量和人均行政管理信息量，以及較強(qiáng)的涉稅信息共享水平等，因而該指標(biāo)是綜合衡量信息技術(shù)支持能力的一項(xiàng)核心指標(biāo)。另一方面，在實(shí)際工作中，源指標(biāo)信息技術(shù)投入比重和人均計(jì)算機(jī)擁有量較為直觀地體現(xiàn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)自身的信息化建設(shè)水平，而源指標(biāo)戶均稅收征管信息量、人均行政管理信息量以及涉及稅務(wù)信息共享率雖缺乏綜合性以及精確、統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但也能在一定程度上反映稅務(wù)機(jī)關(guān)信息化管理的潛在能力，所以上述五項(xiàng)源指標(biāo)均可用作評估信息技術(shù)支持能力的輔助性外圍指標(biāo)。
其二，關(guān)于管理制度支持能力評估指標(biāo)。源指標(biāo)組織決策機(jī)制完善度、行政執(zhí)法制約機(jī)制完善度雖能從一定角度反映稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度的建設(shè)水平，但難以精確界定和測度，故宜列為輔助性外圍指標(biāo)。能級管理在很大程度上反映出內(nèi)部人事管理制度的支持能力，但是因?yàn)槠錂M向可比性不強(qiáng)，短期內(nèi)在行業(yè)內(nèi)推廣的可能性不大，故可將源指標(biāo)能級管理覆蓋率視作一項(xiàng)輔助性外圍指標(biāo)。ISO質(zhì)量管理體現(xiàn)了現(xiàn)代稅務(wù)管理的一種規(guī)范化模式，具有較大的推廣價(jià)值，但源指標(biāo)ISO質(zhì)量管理指數(shù)作為核心指標(biāo)還不夠成熟，故不妨也將其列為一項(xiàng)輔助性外圍指標(biāo)。
其三，關(guān)于組織文化支持能力評估指標(biāo)。源指標(biāo)組織使命認(rèn)同度和組織文化保障能力的內(nèi)涵十分豐富，也具有實(shí)用價(jià)值，但其規(guī)范性意義不很嚴(yán)格、明確，且難以精確界定和測度，故將其視作輔助性外圍指標(biāo)。
其四，關(guān)于人力資源支持能力評估指標(biāo)。源指標(biāo)大專以上學(xué)歷人員比重反映了稅務(wù)人員的基本文化素質(zhì)，而源指標(biāo)人均繼續(xù)教育天數(shù)則從一個(gè)重要側(cè)面體現(xiàn)出稅務(wù)人員專業(yè)或業(yè)務(wù)知識(shí)更新的情況，這兩項(xiàng)指標(biāo)相輔相成，對稅務(wù)機(jī)關(guān)的人力資源能力建設(shè)水平形成綜合評估，可視作核心指標(biāo)。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)的主體業(yè)務(wù)是稅收征管而非研究與開發(fā)，故對稅務(wù)人員的學(xué)歷要求總體上應(yīng)以適度為原則，而源指標(biāo)研究生學(xué)歷人員比重在不同行政層次的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)達(dá)到什么標(biāo)難，不是一個(gè)容易確定的問題；源指標(biāo)大學(xué)外語四級以上水平人員比重所測度的對象主要是年齡層次較低、大學(xué)畢業(yè)時(shí)間較晚的稅務(wù)人員，故其覆蓋面有一定的局限性；源指標(biāo)信息技術(shù)應(yīng)用能力合格率在一定程度上體現(xiàn)了稅務(wù)人員的信息化素質(zhì)和能力，頗有實(shí)際意義，但對其進(jìn)行測度尚缺乏嚴(yán)格、統(tǒng)一和相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，因而這三項(xiàng)源指標(biāo)可用作外圍指標(biāo)。稅務(wù)管理現(xiàn)代化綜合評價(jià)體系是一個(gè)綜合性的、社會(huì)性的、環(huán)境的綜合評價(jià)體系，該體系是由一些分類別、多系統(tǒng)、多層次的指標(biāo)構(gòu)成。經(jīng)過對32項(xiàng)源指標(biāo)的分析、篩選和定性，形成了一種結(jié)構(gòu)與功能分化、可操作性較強(qiáng)的稅務(wù)管理現(xiàn)代化指標(biāo)構(gòu)成方案。該方案由核心指標(biāo)和外圍指標(biāo)兩個(gè)部分或兩個(gè)子體系構(gòu)成，9項(xiàng)核心指標(biāo)是主導(dǎo)性評估指標(biāo)，23項(xiàng)外圍指標(biāo)則是輔助性評估指標(biāo)。核心指標(biāo)和外圍指標(biāo)的地位與作用不同，在實(shí)際評估中應(yīng)以核心指標(biāo)為主導(dǎo)，并酌情選用一定的外圍指標(biāo)作輔助、配合。