美國水資源治理體系及對中國的啟示
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摘要：“水危機”其實質(zhì)是治理危機，是當前全球普遍面臨的環(huán)境問題之一?？朔卫砝Ь?，需要以系統(tǒng)的方式應對環(huán)境問題的復雜性和多層次治理挑戰(zhàn)，形成多層次治理體系，這意味著在不同的政府部門和層級分享政策制定與實施的權威和責任；支持政策多樣性的同時維護整合性和一致性；強調(diào)政府機構之間，公私部門之間協(xié)調(diào)機制的有效性。多層次治理整合了地方、國家甚至國際不同層級的多元行動者，有利于形成對治理挑戰(zhàn)的科學認知，形成可行的應對方法，實現(xiàn)行動的一致性。美國水污染治理取得了明顯成效，通過對其逐漸形成并成熟的水資源多層次治理體系進行梳理，探索其特點，形成對中國水資源多層次治理體系建設的啟示。
關鍵詞：美國水資源；多層次治理；治理體系
一、多層次治理內(nèi)涵
水資源屬于公共自然資源，在治理途徑上，水資源系統(tǒng)的復雜特性決定水問題屬于多層問題，跨越地方、區(qū)域甚至國界。傳統(tǒng)的自上而下命令-控制手段下的技術改進已經(jīng)無法適應日益復雜的資源使用問題，這種傳統(tǒng)方式被新自由主義所批判，認為：（1）規(guī)制機構以一種對立的姿態(tài)對待納稅人，往往引起對規(guī)制的抵觸，被證明難以實現(xiàn)預期目標；（2）命令與控制性的規(guī)則制定往往缺乏靈活性，對于規(guī)制對象的遵從成本又往往過高；（3）缺少靈活性和利益相關者相互調(diào)試和學習的語境。［1］因此，當前學界普遍強調(diào)一種自下而上的、平行的和多個利益相關者參與的新途徑，即治理，從政府的“單中心”向多元行動者參與的多中心、多層次的治理理念轉變。全球水伙伴（TheGlobalWaterPart-nership，GWP）將水治理定義為“與政治、社會、經(jīng)濟和行政相關，在不同社會層級發(fā)展和管理水資源，并提供服務供給”，水治理應重視：堅持水資源服務分配的公平和效率原則；基于流域的水行政，實施綜合水資源管理途徑；保持社會經(jīng)濟活動和生態(tài)環(huán)境之間的平衡；厘清政府、社會、私人的各自分工，水資源供給和服務有關的所有權、管理和行政的責任。［2］可見，水治理可以理解為一個體系，控制水資源發(fā)展和管理相關的決策制定，相對于決策本身更強調(diào)關于決策制定的方式（如何、誰、在何種條件下），包括明確分工和責任的方式，以及由權威實施的正式和非正式制度。多層次主要體現(xiàn)多元行動者、多層級的多個到益相關者參與的治理網(wǎng)絡，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OrganizationforEconomicCo-operationandDevel-opment，OECD）將多層次治理定義為：明示或暗示地在不同行政和領域層級間，共享決策制定的權威和責任、發(fā)展和執(zhí)行。意味著橫向上跨越不同的部門或公共機構；縱向跨越區(qū)域、省或州、國家和超國家不同的政府之間；跨越不同的次一級政府的行動者之間。［3］水資源多層次治理的基本原則一般包括如下幾點治理的共同原則：治理權威的合法性決策制定過程的透明性；行動者及其責任的可靠性；不同利益相關者的包容性；服務供給或使用分配的公平性；水政策制定在橫向和縱向之間的整合性；組織和個人能力的勝任性；應對多變環(huán)境的適應性。［4］多層次治理被認為能夠有效地強調(diào)水問題的復雜性，克服實施水相關政策中遇到的阻礙，多層次治理框架作為一個有效的診斷框架，有利于政策制定者預測水部門面臨的治理挑戰(zhàn)。
二、美國水資源多層次治理網(wǎng)絡
美國的地理和水文在州與州之間懸殊較大，因此水資源治理在美國比較分散，總體上形成了橫向上美國環(huán)境保護局與美國陸軍工程兵部隊、美國農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務部等機構密切配合，縱向上環(huán)境質(zhì)量委員會-環(huán)境保護局-州環(huán)境委員會-市縣環(huán)境服務部門相互職責法定，分工清晰的多層治理網(wǎng)絡。
（一）環(huán)境質(zhì)量委員會（TheCouncilonEnvi-ronmentalQuality）
環(huán)境質(zhì)量委員會成立于1969年，負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦與機構有關環(huán)境事務的政策和行為。其職責主要有兩個方面（1）：一是實現(xiàn)宏觀調(diào)控，平衡社會、經(jīng)濟和環(huán)境目標，向總統(tǒng)提供政策建議，促進環(huán)境質(zhì)量的改進，實現(xiàn)生態(tài)保護、社會、經(jīng)濟、健康及其他國家目標的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)境政策執(zhí)行的情況和產(chǎn)生的影響，對執(zhí)行過程評估，并在相關執(zhí)行機構對評估有異議時充當沖裁。環(huán)境委員會逐漸意識到幾乎聯(lián)邦的任何行為都從某種程度上對環(huán)境產(chǎn)生影響，因此在作出任何授權決策前，注重充分考慮其行為對人類環(huán)境產(chǎn)生的影響。
（二）美國環(huán)境保護局（USEnvironmentalPro-tectionAgency，EPA）
美國環(huán)境保護局是美國聯(lián)邦政府的一個獨立行政機構，1970年12月2日成立并開始運行。EPA在全國共有10個地區(qū)辦公室，且下設有專門的水資源辦公室。具體來講，EPA主要從三個方面履行職責（2）：一是制定法律。環(huán)境保護局在議會授權下制定相關法律和細則，例如議會頒布的清潔空氣法令、清潔水法令等；設定工業(yè)水質(zhì)標準、水表水質(zhì)標準，并負責規(guī)則的強制執(zhí)行。二是研究環(huán)境問題。環(huán)境保護局在全國設有實驗室，致力于：發(fā)現(xiàn)和解決環(huán)境問題；提供培訓；與其他國家或私人組織和學術研究團體共享信息。三是監(jiān)督。監(jiān)督是國家環(huán)境局的一項重要職能，確保受管制主體遵守聯(lián)邦環(huán)境法律和規(guī)則。通常EPA主要負責制定全國統(tǒng)一標準，由各州負責制定具體實施規(guī)則，與此同時對各州提供幫助。每年，環(huán)境保護局提供約40億美元獎勵金，用于幫助政府機構、企業(yè)和非營利組織等更好地理解環(huán)境規(guī)則，實現(xiàn)環(huán)境目標。
（三）州環(huán)境質(zhì)量委員會
美國各州都設有環(huán)境質(zhì)量委員會和環(huán)境保護局，在州范圍內(nèi)負責執(zhí)行和監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)境保護各項法律法規(guī)、環(huán)境標準和環(huán)境保護計劃的實施。與聯(lián)邦的關系方面，州級環(huán)保局并不隸屬于聯(lián)邦環(huán)保局，各州環(huán)保局各自保持獨立，依照本州法律履行職責，在部分事務上，與聯(lián)邦環(huán)保局合作完成任務。以弗吉利亞為例（3），州一級設有弗吉利亞州環(huán)境保護和再造部（TheVirginiaDepartmentofConservationandRecreation，DCR)）和環(huán)境質(zhì)量部。前者主要負責保護和恢復自然資源，向公眾提供關于自然資源的各種信息。后者則主要負責管理實施聯(lián)邦和州法律，并制定空氣質(zhì)量、水供應和土地保護的相關規(guī)則。此外，州自身實施了一系列保護環(huán)境的項目。弗吉利亞州各市、縣成立環(huán)境服務機構負責本區(qū)域范圍內(nèi)的包含水質(zhì)管理的環(huán)境事務，例如阿靈頓縣環(huán)境服務部每年《消費者信心報告》（ConsumerConfidenceReport），報告包含了水來自哪里、水質(zhì)監(jiān)測結果及其他關于飲用水的相關信息。
（四）國家水資源研究所（NationalInstitutesforWaterResources，NIWR)
根據(jù)1984年水資源法令，美國啟動聯(lián)邦-州水資源研究合作項目（theStateWaterResourcesRe-searchInstitute，WRRI)，在全美共建立了54個水資源研究所（中心），分布在美國各個州以及華盛頓哥倫比亞特區(qū)、波多黎各（PuertoRico）、維爾京群島（theU.S.VirginIslands）和關島。水資源研究所（中心）面向研究者提供資助是實現(xiàn)其職能的主要方式之一。資助主要有三種形式（4）：一是聯(lián)邦每年對研究所進行基礎資助，并要求各研究所2:1配套。該資助只能以研究所（中心）的名義申請。例如2016年度哥倫比亞特區(qū)水資源研究所共有8個項目獲聯(lián)邦資助，每個項目資助1萬美元，非聯(lián)邦資金達到17萬美元。二是國家競爭性資助，主要支持關于區(qū)域或跨州水資源問題研究，促進研究所和高校的合作。聯(lián)邦每年在此項目上花費100萬美元左右，并要求申請者有非聯(lián)邦資金配套。開展相關研究的學者都可以向研究所或機構申請該資金資助。三是補充性資助（協(xié)作資助），屬于機構性資助，由聯(lián)邦各機構和部門為了實施水質(zhì)研究進行的資助。
三、水資源多層次治理特點
（一）立法先行，職責法定
法律是美國一切公共機構運行的基本依據(jù)，制度設計、職責和分工均由法律清晰界定。由于美國的歷史法律傳統(tǒng)、地理和氣候特征，聯(lián)邦政府在水分配和利用規(guī)制方面主要遵從州法律，由州自行制定和負責實施?？傮w而言，水政策相關職責和制度安排在50個州之間呈現(xiàn)高度多樣性，但普遍采用典型的許可制度，允許州相關水機構有分配水權，控制水的使用，由最高法院協(xié)調(diào)州之間關于水的爭議。另外，為實現(xiàn)聯(lián)邦和州及地方在水資源權力之間尋求合理的平衡，議會授權聯(lián)邦政府參與地方水資源發(fā)展項目。但在實踐中，聯(lián)邦參與水政策制定的程度并不高，僅對水政策做宏觀要求，具體的實施由各州依據(jù)總法實施。
（二）強調(diào)政府間協(xié)作，創(chuàng)新合作機制
管理上的碎片化和協(xié)同失靈是當前水治理普遍存在的難以突破的困境。近幾年，美國尤其注重鼓勵協(xié)作創(chuàng)新。具體而言，美國水資源治理注重四個層面的協(xié)作機制建設：一是聯(lián)邦層面環(huán)境質(zhì)量保護局與其他聯(lián)邦具有部分環(huán)境管理職能的部門協(xié)作機制。例如國家農(nóng)業(yè)部、國家土地管理局、國家公園管理局、商務部等是在環(huán)境管理方面具有重要作用的機構。二是跨行政區(qū)污染的合作治理機制。各州之間存在多種形式的正式和非正式的合作形式，其中經(jīng)國會批準的洲際協(xié)定是成員州實現(xiàn)合作和解決爭議的重要法律機制。三是通過建立城市聯(lián)盟實現(xiàn)城市群水資源治理。該聯(lián)盟一般圍繞一個或多個中心城市形成，在環(huán)境、經(jīng)濟、政治和文化等方面相互依賴。四是建立流域管理委員會。流域內(nèi)各州和聯(lián)邦政府的委員組成管理委員會，委員通常由州長擔任，在民主協(xié)商的基礎上形成流域管理協(xié)議。［5］
（三）重視數(shù)據(jù)庫建設，盡可能減小信息鴻溝
美國從縣到聯(lián)邦層級均擁有發(fā)達的關于水資源狀況的數(shù)據(jù)庫，且各自年度水質(zhì)工作報告。例如，建有國家水信息系統(tǒng)（NationalWaterInforma-tionSystem，NWIS)，美國50個州水資源的相關數(shù)據(jù)都能在該系統(tǒng)中獲得。該系統(tǒng)再分四個子系統(tǒng)：地下水監(jiān)測站目錄系統(tǒng)、水質(zhì)系統(tǒng)、自動化數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和水利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可供州、地方政府、公共和私人使用。國家環(huán)保局水資源辦公室聯(lián)合地理發(fā)現(xiàn)（USGeologicalSurvey），為實現(xiàn)水資源管理目標，共同建有國家水文數(shù)據(jù)庫（NationalHydrographyDataset，NHD），該系統(tǒng)在不斷升級，結合原有的水文數(shù)據(jù)庫、水流域邊界數(shù)據(jù)庫等，成為可供公共和私人使用的較綜合全面和權威的數(shù)據(jù)庫，且有利于環(huán)保局更好地實現(xiàn)其水資源管理職能。全面發(fā)達的信息系統(tǒng)，一方面可供權威當局實現(xiàn)更好的監(jiān)測和管理，隨時掌握實時數(shù)據(jù)；另一方面，供大眾的隨時獲取，促進形成全員參與的大格局。
（四）宣傳和鼓勵公眾參與政策制定，形成多
層次公眾參與體系美國充分認識到提高公眾參與對于改善決策合理性、可行性和持久性以及提高決策效率方面的重要作用，形成了鼓勵公民積極參與環(huán)境保護的多層次參與網(wǎng)絡。國家層面，美國環(huán)保局于1981年制訂了《美國環(huán)保局公眾參與政策》（PublicInvolve-mentPolicyoftheU.S.EnvironmentalProtectionA-gency），經(jīng)過2000年、2003年兩次修訂，修訂過程中廣泛征求公眾意見，并舉辦多次聽證對話，成為公眾參與環(huán)境保護的重要法律依據(jù)。［6］在州和地方層面，通過官網(wǎng)實時公布本地包括水資源信息的環(huán)境數(shù)據(jù)、年度分析報告等，在制定相關政策時，確保潛在受影響的社區(qū)居民有機會、有渠道參與決策過程，確保公眾知曉決策項目和過程的重大議題與變化的信息。除此之外，鼓勵公眾對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，分享水政策的實施情況，對于公民如何舉報不當行為進行了具體說明，并且公布了舉報電話等信息。
（五）注重協(xié)調(diào)機制建設，協(xié)調(diào)工具多樣化
政府機構之間，公私部門之間的有效協(xié)調(diào)是保證水資源多層次治理網(wǎng)絡高效運作的關鍵。美國水資源治理的長期發(fā)展形成了多種有效的政府間和公私部門間的協(xié)調(diào)機制。概括而言可為三類：一是法律（合同）等協(xié)調(diào)方式的硬件協(xié)調(diào)和自愿協(xié)議的軟件方式，通過立法確定行為體的責任，既有全國性的制度體系，也形成了地方特色的地方性法規(guī)。二是政府部門橫向協(xié)調(diào)。通過召開聯(lián)邦政府的多部門會議、次一級政府多部門會議，建立專家協(xié)調(diào)小組，機構間、部門間項目組或委員會；具體事務的線性部門，專門的水部門等方式實現(xiàn)有機統(tǒng)一。三是縱向協(xié)調(diào)。成立有流域水組織，建立不同層級分工規(guī)制、協(xié)調(diào)機構或委員會，通過建立數(shù)據(jù)和信息共享系統(tǒng)、鼓勵公民和私人企業(yè)參與等協(xié)調(diào)工具形成一致行動。這些正式或非正式的全面多樣的協(xié)調(diào)機制有利于水資源治理體系行為體之間形成相互信任關系，使治理從碎片化、分散化和對抗性走向統(tǒng)一和合作。
四、對中國水資源治理的啟示
中國當前的水資源治理主要存在治理制度和機制的不健全，相互管理職責不清晰，信息碎片化、管理部門條塊分割、大眾監(jiān)督缺失等問題，通過剖析美國的治理經(jīng)驗，對如何優(yōu)化中國水資源機構設置實現(xiàn)多層次治理，可以獲得如下幾個啟示：
（一）注重實現(xiàn)水資源治理體系的整合性
政府不同層級不同機構之間水職責界定模糊不清晰，職能重疊和分散，增加了運行成本，降低了運行效率，被認為是制定和實施有效水政策的主要障礙。為避免職責、職能同構，防止部門化、碎片化，需要政治、經(jīng)濟和行政領域對有效水政策整合重要性的理解，進而實現(xiàn)不同部門和機構之間共同的政策支持。宏觀上，中央層面需要制定整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，清晰界定經(jīng)濟和環(huán)境規(guī)制、監(jiān)控、評估等方面的分工與職責，每一政府層級具體負責的事務和如何負責等。要求從整體的視角，將利益相關者置身于一個復雜的、不確定性的、環(huán)境變化等語境中來考慮問題。
（二）保持水政策在多樣性中的一致性
保持水資源政策一致性的核心是要避免相互矛盾、相互抵觸政策的出現(xiàn)。在美國沒有設立專門負責水政策的機構，聯(lián)邦和州水政策相關的機構和委員會約5000個，另有約3000個國家政府部門對水政策的形成產(chǎn)生影響，水資源管理職責分散在農(nóng)業(yè)、健康、漁業(yè)、工業(yè)、財政、交通、公共事務、城鎮(zhèn)發(fā)展、住房、空間規(guī)劃等部門，這些多元行動者都存在狹隘的部門視角，行動傾向于分散化。因此，美國水政策的連貫性高度依賴于聯(lián)邦政府和次一級政府協(xié)調(diào)制度的建立，與此同時，清晰界定誰負責做什么的綜合制度框架對于協(xié)調(diào)行動非常重要。對于中國，水資源管理要掌握好兩個維度的問題：一是如何避免地方立法過分強調(diào)其特殊性，導致與全國性法律相違背，弱化法制基礎，破壞一致性和統(tǒng)一性；二是如何實現(xiàn)各層級政府一定的制度空間，保障地方政府的合法權威和適當?shù)撵`活性，使其能夠在圍繞中央政府統(tǒng)一宏觀決策的基礎上，因地制宜，根據(jù)地方實情適當?shù)叵蛘卟煌姆较蜓由臁?/p>
（三）保持各級政府水治理和供給信息的暢通性
水資源問題大多屬負外部性問題，使地方政府在缺乏有效監(jiān)管的情況下，傾向于選擇自身利益最大化，將污染向其他區(qū)域擴散。地方政府在面臨發(fā)展經(jīng)濟和保護水資源的兩難境地時，發(fā)展地方經(jīng)濟始終是優(yōu)先考慮的。因此，在執(zhí)行和實施中央制定和頒布的環(huán)境政策時往往有所保留，大打折扣。地方政府在數(shù)據(jù)監(jiān)測、污染控制等方面傾向于應付。如何實現(xiàn)中央政府對次一級政府或地方強有力的監(jiān)管，打破地方保護主義。從美國經(jīng)驗看，建立一個全面綜合的水資源信息系統(tǒng)是關鍵，通過該系統(tǒng)實現(xiàn)對水文和水質(zhì)水量的有效監(jiān)測，而且系統(tǒng)數(shù)據(jù)面向社會公開，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。與此同時應鼓勵公眾監(jiān)督，在政府和政府之間，公眾和政府之間建立良好的相互信任關系。
（四）建立以流域為單位的水資源綜合管理體制
水資源的保護和服務供給，不同于健康、教育等公共政策領域不受自然條件束縛，水文邊界與國家行政組織邊界的不相對應往往導致水政策的片面性，也使得地方權威機構、水資源主管機構、水資源管理者和終端使用者之間的關系變得復雜。管理上的失敗，尤其在應對上下游的關系中，涉及利益相關行動者眾多，政策突破較難，協(xié)調(diào)難度較大，合作較難形成，都由這種不匹配導致。解決環(huán)境問題的跨規(guī)模，并不意味著人類的社會組織結構必須做出與流域規(guī)模相應的調(diào)整，政治管轄主權永遠不可能與環(huán)境問題規(guī)模相吻合。當前世界各國應對行政鴻溝的普遍做法是建立以流域為單位的水資源綜合管理體制，統(tǒng)一管理、依法管理、科學管理是其核心要義。
作者：沈桂花 單位：江西科技師范大學研究生院
