農(nóng)業(yè)水資源稅改革若干思考探析

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摘要:隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)用水供需矛盾的不斷加劇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約利用和可持續(xù)開(kāi)發(fā)具有重要意義。農(nóng)業(yè)水資源“費(fèi)改稅”的實(shí)施為發(fā)揮資源稅經(jīng)濟(jì)杠桿作用提供了契機(jī)。但由于農(nóng)業(yè)部門(mén)的特殊性，農(nóng)業(yè)水資源稅改革在納稅主體認(rèn)定、用水計(jì)量、定額及稅率核準(zhǔn)、征收管理等方面仍存在難點(diǎn)。未來(lái)隨著農(nóng)業(yè)水資源稅改革的不斷推進(jìn)，需要通過(guò)多途徑開(kāi)展主體認(rèn)定，建立雙額階梯，探索稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整，發(fā)揮農(nóng)民自主治理，實(shí)現(xiàn)水資源稅的有效管理。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)水資源稅；功能定位；問(wèn)題分析；對(duì)策建議

一、引言

我國(guó)是一個(gè)人均水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，水資源短缺問(wèn)題已成為制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。因此我國(guó)急需調(diào)整資源管理政策以促進(jìn)水資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2016年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合《水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法》，以河北省作為全國(guó)首個(gè)試點(diǎn)率先開(kāi)展水資源費(fèi)改稅工作。2017年中央進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，將北京等9個(gè)省(市)納入第二批水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)地區(qū)。2019年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)資源稅法》明確規(guī)定對(duì)取用地表水和地下水的單位和個(gè)人試點(diǎn)征收水資源稅。水資源“費(fèi)改稅”試點(diǎn)以來(lái)，各地在實(shí)踐探索中取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，征收水資源稅對(duì)規(guī)范社會(huì)取用水行為的杠桿作用也在逐步顯現(xiàn)，其中城鎮(zhèn)生活、工礦企業(yè)等非農(nóng)部門(mén)由于具有較好的水資源費(fèi)征收工作基礎(chǔ)，稅改工作開(kāi)展相對(duì)容易，農(nóng)業(yè)部門(mén)由于涉及面廣、工作量大，是整個(gè)水資源稅改革中操作難度最大的領(lǐng)域。而農(nóng)業(yè)作為我國(guó)最主要的用水部門(mén)，也是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，水資源供需矛盾尤為突出。因此，當(dāng)前急需深化水資源費(fèi)改稅在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的改革，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)水資源稅的征收制度，合理確定農(nóng)業(yè)水資源稅率及征繳方式，發(fā)揮好稅收調(diào)控作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約使用和可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。

二、農(nóng)業(yè)水資源“費(fèi)改稅”功能定位

水資源費(fèi)作為一種行政性收費(fèi)，由縣級(jí)以上地方水行政主管部門(mén)征收，但由于基層水政執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，執(zhí)行保障措施較為單一，其征收的強(qiáng)制性較弱，使農(nóng)業(yè)用水超采、浪費(fèi)嚴(yán)重等社會(huì)效用損失無(wú)法體現(xiàn)在用水價(jià)格之中，難以發(fā)揮其矯正負(fù)外部性的作用。水資源稅的制定和征收有明確的法律文件依據(jù)，且征收主要由各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行，具有法律強(qiáng)制性和征收監(jiān)管?chē)?yán)格性等特征，相較于水資源費(fèi)，其剛性約束較強(qiáng)，具有更好的穩(wěn)定性，能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水中的外部成本有效內(nèi)部化。作為資源管理的重要政策工具，農(nóng)業(yè)水資源稅功能定位主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)提高用水效率長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和糧食安全問(wèn)題，用水價(jià)格制定主要考慮工程供水成本因素和農(nóng)戶(hù)承受能力，一直處于較低的水平，農(nóng)民缺乏節(jié)水意識(shí)和動(dòng)力。水資源費(fèi)作為一種資源成本是水價(jià)的重要補(bǔ)充，用以體現(xiàn)資源稀缺性和調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但由于在實(shí)際中存在征收困難，則無(wú)法有效發(fā)揮其杠桿作用。通過(guò)征收農(nóng)業(yè)水資源稅，可以實(shí)現(xiàn)稅收與資源價(jià)格的聯(lián)動(dòng)，將資源價(jià)格和稅收結(jié)合，充分反映資源的稀缺性和資源價(jià)格的變動(dòng)。農(nóng)業(yè)水資源稅可以引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水方式，減少不必要的水資源浪費(fèi)來(lái)維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，有利于農(nóng)民增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)和動(dòng)力。

(二)調(diào)整用水結(jié)構(gòu)農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)不合理也是制約當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的重要因素之一。近年來(lái)，在我國(guó)北方地區(qū)存在嚴(yán)重的地下水超采現(xiàn)象，引發(fā)了地面沉降等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。這其中又以農(nóng)業(yè)為最主要地下水開(kāi)采部門(mén)，以華北平原為例，農(nóng)業(yè)地下水用量占地下水總用量的79%。通過(guò)對(duì)地表水和地下水稅額的差異設(shè)計(jì)，以及提高嚴(yán)重超采地區(qū)地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)，可以調(diào)節(jié)地表水和地下水不合理的用水比例，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下水開(kāi)采的抑制，鼓勵(lì)其增加地表水使用量，從而優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)。目前，絕大部分地區(qū)在制定各行業(yè)稅額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)均對(duì)地表水和地下水進(jìn)行了區(qū)分，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，地下水稅額平均達(dá)到地表水的2倍(表1)。

(三)優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)種植結(jié)構(gòu)需適應(yīng)地區(qū)水資源稟賦條件，對(duì)于水資源稀缺和地下水超采地區(qū)，不適宜大面積種植耗水量大的作物。以河北省為例，近年來(lái)農(nóng)業(yè)地下水大量超采與其種植結(jié)構(gòu)高度相關(guān)，作為全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河北地區(qū)最主要的糧食作物小麥?zhǔn)堑湫偷母吆乃魑铩Ｇ倚←湽喔燃竟?jié)集中在旱季，地表水供應(yīng)不足，農(nóng)戶(hù)不得不大量開(kāi)采地下水以保證灌溉。水資源稅帶來(lái)農(nóng)業(yè)用水成本的變化，相較而言會(huì)更多地影響高耗水作物的生產(chǎn)利潤(rùn)，農(nóng)戶(hù)有動(dòng)力轉(zhuǎn)向種植低耗水作物以尋求更高的利潤(rùn)。此外，在確保糧食安全底線前提下還可以通過(guò)不同作物的差異化征收，對(duì)高耗水作物設(shè)置更高稅額，進(jìn)而影響農(nóng)民對(duì)種植作物的選擇，有利于優(yōu)化配置區(qū)域作物種植結(jié)構(gòu)。

三、當(dāng)前農(nóng)業(yè)水資源稅征收中存在的問(wèn)題

(一)納稅主體認(rèn)定難農(nóng)業(yè)具有分布范圍廣泛且分散的特點(diǎn)，因而相較于城市居民用水和工業(yè)用水戶(hù)而言，農(nóng)業(yè)水資源稅的納稅主體認(rèn)定更為復(fù)雜。此外，由于納稅主體認(rèn)定往往依據(jù)于終端取水設(shè)施，但在現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)灌溉中由于經(jīng)濟(jì)成本和土地細(xì)碎化等因素的制約，常常存在多個(gè)農(nóng)戶(hù)共同使用若干終端取水設(shè)施的情況，且農(nóng)戶(hù)用水用途和來(lái)源也會(huì)隨著土地流轉(zhuǎn)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以及氣候變化等因素發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，導(dǎo)致納稅主體缺乏穩(wěn)定性，核實(shí)納稅主體工作量過(guò)于龐大。

(二)用水核定不精準(zhǔn)現(xiàn)行水資源稅采取從量計(jì)征的征收方式，決定了計(jì)量取用水量的重要性。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)核定仍存在不少困難，一方面，地表水灌區(qū)當(dāng)前大多僅能實(shí)現(xiàn)渠首計(jì)量，斗口的計(jì)量方式和精準(zhǔn)度各不相同。另一方面，對(duì)于不具備取水計(jì)量條件的地區(qū)，特別是使用地下水地區(qū)，由于機(jī)井安裝水表等取水計(jì)量設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本較高，做到大范圍普及存在一定難度，而“以電折水”的方式由于受機(jī)井深度、設(shè)備功率等多因素影響存在差異，目前尚不能實(shí)現(xiàn)十分精準(zhǔn)，農(nóng)民對(duì)統(tǒng)一的折算系數(shù)認(rèn)可度不高。

(三)定額、稅率標(biāo)準(zhǔn)不合理目前農(nóng)業(yè)水資源稅主要針對(duì)超出定額用水部分進(jìn)行征收，但試點(diǎn)地區(qū)普遍存在用水定額偏高的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水納稅比例過(guò)低，影響水資源稅政策效應(yīng)的有效發(fā)揮。此外，定額劃分籠統(tǒng)，不能體現(xiàn)農(nóng)業(yè)部門(mén)不同行業(yè)、甚至不同作物品種對(duì)水資源需求的差異，也會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際管理中農(nóng)民對(duì)稅收政策合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。關(guān)于超額用水稅收標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)最高僅按0.2元/m3征收，遠(yuǎn)低于其他行業(yè)的征收標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)用水效率提高和保護(hù)水環(huán)境的政策目標(biāo)，同時(shí)過(guò)低的稅額標(biāo)準(zhǔn)不能準(zhǔn)確反映水資源的稀缺性，還會(huì)影響農(nóng)戶(hù)對(duì)水資源緊缺程度的正確認(rèn)識(shí)，不利于農(nóng)戶(hù)形成良好的節(jié)水意識(shí)。

(四)征收管理難度大農(nóng)村居民具有居住分散和文化程度相對(duì)較低的特征，這給稅收征繳帶來(lái)困難。一方面，農(nóng)民對(duì)征收農(nóng)業(yè)水資源稅了解和認(rèn)可程度較低，具有一定抵觸情緒，且學(xué)習(xí)納稅申報(bào)能力較差，難以獨(dú)立完成個(gè)人報(bào)稅。若完全由稅收部門(mén)進(jìn)行強(qiáng)制征繳，過(guò)于繁雜的征收工作量將會(huì)大大推升管理成本。另一方面，長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村在灌溉用水管理方面常常與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和非正式規(guī)則掛鉤，具有復(fù)雜性，很難完全厘清農(nóng)村用水關(guān)系，統(tǒng)一、固化的稅收管理機(jī)制也無(wú)法全面適應(yīng)農(nóng)村灌溉管理工作。

四、對(duì)策與建議

(一)分類(lèi)明確納稅主體，逐步推進(jìn)用水計(jì)量鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水戶(hù)數(shù)量多、分布分散、用水結(jié)構(gòu)復(fù)雜、計(jì)量設(shè)施不完善等情況，對(duì)納稅主體的認(rèn)定應(yīng)充分考慮灌溉管理特征，在具體實(shí)踐中，對(duì)于取用地表水用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可依據(jù)末級(jí)渠系管理人進(jìn)行認(rèn)定，無(wú)取水管理人地區(qū)認(rèn)定灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)為納稅人。對(duì)取用地下水且裝有計(jì)量設(shè)施的，以終端計(jì)量取用水戶(hù)為納稅人;未安裝計(jì)量設(shè)施的，以向供電公司計(jì)量繳費(fèi)的單位或管理人為納稅人。要大力推進(jìn)用水計(jì)量設(shè)施的建設(shè)力度，只有保證取用水計(jì)量設(shè)施普遍安裝，才能使從量計(jì)征的征收辦法落到實(shí)處，減少征納雙方的矛盾，提高稅收征收管理的效率。對(duì)仍不具備普及安裝條件地區(qū)，優(yōu)先對(duì)規(guī)模農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型經(jīng)營(yíng)組織進(jìn)行計(jì)量設(shè)施安裝，逐步推進(jìn)分散農(nóng)戶(hù)集約化管理。組織開(kāi)展大范圍典型灌區(qū)、典型機(jī)井折算系數(shù)的測(cè)定，完善以時(shí)定水、以電折水等計(jì)量方式。同時(shí)還要鼓勵(lì)各地因地制宜，結(jié)合地區(qū)特征探索其他可操作的計(jì)量方式。

(二)建立“雙額”階梯對(duì)超額農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅實(shí)質(zhì)上是一種懲罰機(jī)制，而征收農(nóng)業(yè)水資源稅的主要目的在于促進(jìn)水資源的節(jié)約利用和合理開(kāi)發(fā)，其調(diào)控意義大于稅收收入。因此可以逐步探索易于操作、農(nóng)戶(hù)普遍接受的節(jié)水稅收獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源稅的獎(jiǎng)懲并行。建議在試點(diǎn)地區(qū)推行水權(quán)額度和用水定額“雙額”階梯制度。水權(quán)額度由地區(qū)可用水資源總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地規(guī)模決定，體現(xiàn)地區(qū)水資源稟賦條件。用水定額則體現(xiàn)作物生長(zhǎng)需要用水的客觀規(guī)律，要摸清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水狀況，給出分區(qū)域、分規(guī)模、分作物、分經(jīng)營(yíng)類(lèi)別的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)為促進(jìn)水資源稅收政策的發(fā)揮，可以考慮在合理區(qū)間范圍內(nèi)從低制定用水定額標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，對(duì)實(shí)際用水量低于水權(quán)額度的農(nóng)戶(hù)，可以通過(guò)剩余水權(quán)回購(gòu)或稅費(fèi)優(yōu)惠的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。用水量高于水權(quán)額度但低于定額按平價(jià)征收水費(fèi)，超出定額部分則加征水資源稅，從而提高農(nóng)戶(hù)主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)和積極性。

(三)積極探索農(nóng)業(yè)水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)水資源稅額的設(shè)定涉及資源使用調(diào)節(jié)和總體農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向。建議在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承受能力、保障基本生產(chǎn)的前提下，逐步提高征收標(biāo)準(zhǔn)，以切實(shí)發(fā)揮水資源稅的政策效應(yīng)。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)的制定還必須統(tǒng)籌考量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水資源條件的變化，積極探索動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立征收標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稀缺性、氣候條件、節(jié)水目標(biāo)變化的聯(lián)動(dòng)。一是要結(jié)合地區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)需要調(diào)減的高耗水作物逐步提高征收標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)部門(mén)總體發(fā)展目標(biāo)。二是根據(jù)降水量季節(jié)、年際分布差異進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，在枯水年適時(shí)降低征稅標(biāo)準(zhǔn)緩解農(nóng)民用水壓力，體現(xiàn)水資源豐歉差異變化。三是根據(jù)調(diào)節(jié)效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)節(jié)水灌溉改造較好、滿(mǎn)足用水平衡的地區(qū)可適當(dāng)降低征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)節(jié)水灌溉推廣較慢、持續(xù)超采地區(qū)則考慮進(jìn)一步提升標(biāo)準(zhǔn)。

(四)創(chuàng)新管理方式，鼓勵(lì)農(nóng)民自主治理稅務(wù)部門(mén)應(yīng)避免“大包大攬”的管理方式，要發(fā)揮自治組織在村一級(jí)水資源管理分配中的主導(dǎo)作用，賦予其充分自主權(quán)。在長(zhǎng)久的灌溉實(shí)踐中，村集體內(nèi)部往往形成了普遍認(rèn)可、具有約束力的水資源管理非正式規(guī)則，要尊重村集體內(nèi)部水資源自主治理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，調(diào)動(dòng)村莊和村民的主體能動(dòng)性和積極性?？梢灾鸩綄?duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等組織開(kāi)展稅務(wù)認(rèn)證，通過(guò)制度化的方式賦予合理性，依托用水自治組織同農(nóng)業(yè)用水戶(hù)建立廣泛聯(lián)系，鼓勵(lì)由用水自治組織配合開(kāi)展稅務(wù)宣講、申稅培訓(xùn)和代征繳稅費(fèi)工作，在村級(jí)層面實(shí)現(xiàn)水資源稅有效管理，提升稅務(wù)管理工作效率。

作者：劉維哲 王西琴 單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院