城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)化路徑

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［摘要］2011年，武漢將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。2015年，武漢根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對(duì)城鄉(xiāng)居保進(jìn)行調(diào)整。武漢城鄉(xiāng)居保盡管建立時(shí)間不長(zhǎng)，卻已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋，為城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老提供了社會(huì)保障。但由于其尚處于制度定型階段，其還存在政策激勵(lì)效果較差、基金規(guī)模小以及投資途徑單一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善、個(gè)人賬戶(hù)利息水平過(guò)小、城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低等問(wèn)題。建議實(shí)行繳費(fèi)梯度補(bǔ)貼制度、逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保市級(jí)統(tǒng)籌、探索基金投資手段多元化途徑、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整制度、提高個(gè)人賬戶(hù)計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)、建立繳費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］城鄉(xiāng)居保；優(yōu)化路徑

2010年10月1日，武漢開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）試點(diǎn)工作。2011年，依據(jù)《武漢市人民政府關(guān)于實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（武政規(guī)[2011]61號(hào)），武漢新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)城居保）合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)城鄉(xiāng)居保）。2015年，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的需要，武漢市政府出臺(tái)了《武漢市人民政府關(guān)于完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》（武政規(guī)[2015]10號(hào)），對(duì)城鄉(xiāng)居保制度進(jìn)行了調(diào)整，主要調(diào)整內(nèi)容為建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、提高城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、加大政府財(cái)政補(bǔ)貼力度和新建喪葬補(bǔ)貼金這一項(xiàng)目。早在2012年，武漢市就已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保的全民覆蓋，參保人數(shù)高達(dá)140萬(wàn)人。武漢城鄉(xiāng)居保的制度框架已經(jīng)基本上搭建起來(lái)了，然而在其機(jī)制建設(shè)的新階段，如何根據(jù)武漢現(xiàn)有制度弊端進(jìn)行制度優(yōu)化路徑設(shè)計(jì)，成為武漢政府當(dāng)前新的研究命題。

1武漢城鄉(xiāng)居保概況分析

依據(jù)武政規(guī)[2015]10號(hào)，從保障對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼、個(gè)人賬戶(hù)、待遇計(jì)發(fā)、喪葬補(bǔ)貼金六個(gè)方面進(jìn)行武漢現(xiàn)行城鄉(xiāng)居保制度分析，從制度宏觀設(shè)計(jì)層面把握其概況。

1.1保障對(duì)象

與國(guó)家規(guī)定相一致，武漢城鄉(xiāng)居保的保障對(duì)象為年滿16周歲（不含在校學(xué)生），在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍之外的城鄉(xiāng)居民。

1.2繳費(fèi)檔次

2015年，武漢市政府對(duì)2011年城鄉(xiāng)居保規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，從2011年的每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元到每年200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元14個(gè)檔次?？梢钥吹剑渥畹屠U費(fèi)檔次從100元提升為200元，最高檔次也從原來(lái)的1800元提高到5000元，繳費(fèi)檔次有了較大提高。

1.3政府補(bǔ)貼

2011年的政府補(bǔ)貼為每人每年不少于30元。而武政規(guī)[2015]10號(hào)規(guī)定，對(duì)于選擇200元到400元繳費(fèi)檔次的參保居民予以每人每年不少于45元的補(bǔ)貼，對(duì)于選擇500元及以上的予以每人每年不少于60元的補(bǔ)貼。

1.4個(gè)人賬戶(hù)

為每位參保人員建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，將個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助等繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶(hù)。

1.5待遇計(jì)發(fā)

城鄉(xiāng)居保待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分，在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)及中央、省人民政府建立的調(diào)整機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)行發(fā)放，并探索基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶(hù)全部存儲(chǔ)額除以139。若參保人員死亡，個(gè)人賬戶(hù)的資金余額由其繼承人或指定受益人繼承。

1.6喪葬補(bǔ)貼金

領(lǐng)取城鄉(xiāng)居保待遇參保人員死亡次月發(fā)放養(yǎng)老金，一次性發(fā)放喪葬補(bǔ)助金，補(bǔ)助金不低于參保人員死亡當(dāng)月享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的10個(gè)月養(yǎng)老金。

2現(xiàn)存問(wèn)題

由于武漢城鄉(xiāng)居保建立時(shí)間不長(zhǎng)，目前尚處于機(jī)制建設(shè)和制度定型階段，其仍存在著發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：政策激勵(lì)效果較差，大多數(shù)參保人員選擇最低檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；基金規(guī)模小以及投資途徑單一，面臨基金貶值縮水的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政補(bǔ)貼力度小，基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善；個(gè)人賬戶(hù)利息水平過(guò)小，進(jìn)一步降低個(gè)人賬戶(hù)的權(quán)益；城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低，無(wú)法保障參保人員老年生活。這些發(fā)展不平衡不充分的矛盾貫穿著武漢城鄉(xiāng)居保發(fā)展的始終，各個(gè)問(wèn)題都并非孤立的環(huán)節(jié)，而是互相影響互相制約的一個(gè)有機(jī)整體。

2.1政策激勵(lì)效果較差，大多數(shù)參保人員選擇最低繳費(fèi)檔次

城鄉(xiāng)居保對(duì)居民的激勵(lì)引導(dǎo)體現(xiàn)在兩方面，一是“多繳多得”，這是鼓勵(lì)參保人員選擇在其經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)的高檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是“長(zhǎng)繳多得”，通過(guò)鼓勵(lì)參保人員延長(zhǎng)參保年限，使參保人員獲得更多的養(yǎng)老金待遇。然而，從現(xiàn)實(shí)的具體情況來(lái)看，大部分參保居民選擇的是最低的繳費(fèi)檔次，一般的繳費(fèi)年限都不會(huì)超過(guò)15年，政策激勵(lì)效果沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)。這主要是政策設(shè)計(jì)的激勵(lì)效果不強(qiáng)，如武政規(guī)[2015]10號(hào)規(guī)定，對(duì)于選擇200-400元繳費(fèi)檔次的參保居民予以45元補(bǔ)貼，對(duì)于500元及以上的予以60元補(bǔ)貼，這一政策設(shè)計(jì)，沒(méi)有體現(xiàn)出繳費(fèi)檔次的“梯度補(bǔ)貼”，且兩種補(bǔ)貼之間一年僅差15元。

2.2基金規(guī)模小以及投資途徑單一，基金面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)

城鄉(xiāng)居保的基金規(guī)模較小，一方面是由于前文所說(shuō)的大多數(shù)參保人員選擇最低繳費(fèi)檔次，籌資水平有限，另一方面則是由于城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次過(guò)低。武漢城鄉(xiāng)居保實(shí)行的縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金的規(guī)模化管理，過(guò)多的基金機(jī)構(gòu)設(shè)立帶來(lái)了管理成本的上升。由于基金規(guī)模較小，保障基金安全性的考量，武漢城鄉(xiāng)居?；鹨话氵x擇購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或存入銀行，基金的收益率較低，在中國(guó)存在通貨膨脹率的情況下，面臨著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3財(cái)政補(bǔ)貼力度小，基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善

政府在城鄉(xiāng)居保中起到兩個(gè)不可或缺的作用，一是對(duì)參保人員進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；二是承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政責(zé)任。武漢市政府對(duì)參保人員進(jìn)行每年45-60元的繳費(fèi)補(bǔ)貼，平攤到每個(gè)月只有3.75-4元的補(bǔ)助，財(cái)政補(bǔ)貼力度偏小，對(duì)參保人員的老年生活的水平保障起不到應(yīng)有作用。2012-2017年這五年間，武漢城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)了“五連漲”，五年間的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別為每人每月100元、120元、144元、180元、225元、270元，漲幅分別為20%、20%、25%、25%、20%，平均漲幅為22%。該部分基金由省、市、區(qū)三級(jí)政府負(fù)擔(dān)，其中省負(fù)擔(dān)部分較小，市、區(qū)按照1:1比例負(fù)擔(dān)。盡管基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年都在調(diào)整，但武漢市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制尚不完善，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整更多的是一種政策性調(diào)整，而非基于通貨膨脹率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的科學(xué)調(diào)整，存在較大的主觀隨意性，不利于城鄉(xiāng)居保長(zhǎng)期有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.4個(gè)人賬戶(hù)利息水平過(guò)小，進(jìn)一步降低個(gè)人賬戶(hù)的權(quán)益

武政規(guī)[2011]61號(hào)規(guī)定，個(gè)人賬戶(hù)存儲(chǔ)額每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。而武政規(guī)[2015]10號(hào)則對(duì)這條進(jìn)行了修訂，改為個(gè)人賬戶(hù)存儲(chǔ)額按照國(guó)家規(guī)定計(jì)息。可以看到雖然政策進(jìn)行了修訂，但是目前由于個(gè)人賬戶(hù)的投資手段缺乏，武漢城鄉(xiāng)居保基金更多地還是存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，個(gè)人賬戶(hù)計(jì)息仍是以一年期銀行存款來(lái)計(jì)算。個(gè)人賬戶(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的基金，僅僅以一年期銀行存款來(lái)計(jì)算其利息無(wú)疑是缺乏合理性的。而在不合理的計(jì)息方式背后，是個(gè)人賬戶(hù)權(quán)益的損失。

2.5城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低，無(wú)法保障參保人員老年生活

待遇水平問(wèn)題無(wú)疑是城鄉(xiāng)居保的核心問(wèn)題，待遇是否足以保證參保人員的老年基本生活，關(guān)系到這一制度能否發(fā)揮其社會(huì)養(yǎng)老的作用。而由于武漢城鄉(xiāng)居保存在參保人員多數(shù)選擇較低的繳費(fèi)檔次、繳費(fèi)時(shí)間不長(zhǎng)、基金投資回報(bào)率較低和財(cái)政補(bǔ)貼水平不高的原因，其待遇水平偏低，其養(yǎng)老金替代率不足以保證參保人員的老年生活。而在眾多原因中，繳費(fèi)問(wèn)題又是最主要的矛盾。武漢城市城鄉(xiāng)居保實(shí)施的是定額繳費(fèi)制，在存在通貨膨脹和人均收入提高的情況下，這變相地削減了參保人員的繳費(fèi)水平。

2.6政策建議

2.6.1實(shí)行繳費(fèi)梯度補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)參保人員“多繳”“長(zhǎng)繳”

武漢現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)居保激勵(lì)政策效力低下，參保人員往往選擇最低檔次進(jìn)行繳費(fèi)。建議實(shí)行梯度補(bǔ)貼制度，按照理想情況，城鄉(xiāng)居保參保人群的繳費(fèi)檔次分布應(yīng)當(dāng)符合正態(tài)分布。因此，應(yīng)當(dāng)按照“倒U型”進(jìn)行補(bǔ)貼，低檔和高檔的補(bǔ)貼相當(dāng)較少，而提高中檔的繳費(fèi)補(bǔ)貼，這樣既能提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不至于將政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)控制在一定范圍之內(nèi)。此外，應(yīng)當(dāng)提高繳費(fèi)年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金，使“長(zhǎng)繳”的參保人員能夠得到切實(shí)的利益，激勵(lì)城鄉(xiāng)居民提高繳費(fèi)年限。

2.6.2逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居保市級(jí)統(tǒng)籌，探索基金投資手段多元化途徑

針對(duì)目前城鄉(xiāng)居?；鹂h級(jí)統(tǒng)籌形成的制度“碎片化”問(wèn)題，武漢市政府要逐步提高城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次，這樣能夠節(jié)省城鄉(xiāng)居保的管理成本，同時(shí)也能夠使城鄉(xiāng)居保的基金池得到擴(kuò)大。在城鄉(xiāng)居保基金池?cái)U(kuò)大后，探索基金投資手段的多元化，思路有二：一是建立專(zhuān)門(mén)的基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，同時(shí)需要聘任一批有投資能力的人員，建立組織的規(guī)章制度等，這種方式相對(duì)來(lái)說(shuō)具有成本較大的缺點(diǎn)；二是通過(guò)委托的方式，通過(guò)將城鄉(xiāng)居保的基金交給專(zhuān)業(yè)化的基金投資機(jī)構(gòu)，這種方式要求政府對(duì)機(jī)構(gòu)予以充分的監(jiān)督，保障基金的安全性。

2.6.3建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，科學(xué)合理地保障參保人員老年生活

目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整更多的是基于政府的政策性調(diào)整，科學(xué)合理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度尚未正式建立起來(lái)。建議考慮每年的通貨膨脹率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使用這兩個(gè)指標(biāo)建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，從而使基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠不因通貨膨脹的因素影響而貶值，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平考慮進(jìn)去能夠使城鄉(xiāng)居保共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，形成“人人參與、人人盡力、人人共享”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.6.4提高個(gè)人賬戶(hù)計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)參保人員合理權(quán)益

城鄉(xiāng)居保中的個(gè)人賬戶(hù)計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，往往是參照一年期的銀行存款利率來(lái)計(jì)算的，而城鄉(xiāng)居保中的存款的期限可達(dá)15年以上，因此要提高個(gè)人賬戶(hù)計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)，可參照銀行五年定期存款利率或者更高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，同時(shí)個(gè)人賬戶(hù)的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)需要公開(kāi)透明，以便于參保人員明確其自身的合理權(quán)益。

2.6.5建立繳費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)提高城鄉(xiāng)居保的待遇水平

目前的武漢實(shí)行定額繳費(fèi)機(jī)制，但是由于每年人均收入的提高以及通貨膨脹率的存在，若繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，則會(huì)導(dǎo)致繳費(fèi)水平相對(duì)下降，從而使待遇水平下降。建議建立繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為指標(biāo)設(shè)定一個(gè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整指數(shù)。在充分分析武漢具體情況的基礎(chǔ)下，可借鑒北京和成都的比例繳費(fèi)制模式，比例繳費(fèi)制最大的好處便在于能夠每年動(dòng)態(tài)調(diào)整繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而上升。

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作者：陳耀鋒 單位：武漢大學(xué)  政治與公共管理學(xué)院