城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

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黨的十八大提出要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的核心任務(wù)是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出建立更加公正、可持續(xù)的社會(huì)保障體系。浙江省實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已有20余年，以20世紀(jì)90年代農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“老農(nóng)保”）的提出為開(kāi)端，2009年新型城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面制定出臺(tái)，2014年為響應(yīng)國(guó)家政策，將“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”更名為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居?！保?。

一、浙江省“城鄉(xiāng)居保”制度運(yùn)行情況

（一）制度發(fā)展。

浙江省“城鄉(xiāng)居保”制度經(jīng)歷了以下四個(gè)階段，得以建立和發(fā)展起來(lái)：

1、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（1992～2002年）。20世紀(jì)90年代，國(guó)內(nèi)迫切的需要擁有一套自己的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)解決農(nóng)村人口老齡化不斷加劇的難題，為此國(guó)家民政部在1992年頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，提供了建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策依據(jù)。1999年國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》（國(guó)發(fā)［1999］14號(hào)）中指出，要清理整頓我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展但沒(méi)有條件普及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)。受此影響，浙江省農(nóng)村地區(qū)參保人數(shù)開(kāi)始減少。

2、部分縣市進(jìn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)大膽創(chuàng)新和實(shí)踐（2003～2008年）。面對(duì)此前的發(fā)展困境，黨的“十六大”提出，在有條件的地方，逐步探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。2005年，《關(guān)于切實(shí)做好2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的若干意見(jiàn)》（浙委［2005］1號(hào)）號(hào)召探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并將重點(diǎn)放在城市化發(fā)展較快的地區(qū)。

3、全面建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（2009～2014年）。2009年9月，《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)）表示從2009年起在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)，并對(duì)制度實(shí)施的參保對(duì)象、基本原則、待遇享受、籌資模式等作了統(tǒng)一的規(guī)定。根據(jù)國(guó)發(fā)［2009］32號(hào)文件的基本要求，浙江省結(jié)合本省的實(shí)際情況，頒布了《浙江省人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》（浙政發(fā)［2009］62號(hào)），文件標(biāo)志著浙江省全面建立了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

4、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善（2014至今）。2014年2月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］8號(hào)），重新規(guī)定了個(gè)人繳費(fèi)檔次、養(yǎng)老金待遇、調(diào)整了政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家文件的指導(dǎo)下，浙江省為了配合國(guó)家政策，將原先的“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”改名為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)均有所調(diào)整。在特色政策的探索中，浙江省在個(gè)人繳費(fèi)與統(tǒng)籌賬戶之外，還建立了繳費(fèi)年限養(yǎng)老金，鼓勵(lì)參保人在繳費(fèi)15年的基礎(chǔ)上多繳多得。截至目前，浙江省無(wú)論是在政策的先進(jìn)性還是待遇水平方面都高于國(guó)家制定的基本標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃中位居領(lǐng)先水平。

（二）運(yùn)行情況。

浙江省建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)五年以來(lái)，總體水平呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的趨勢(shì)，參保人數(shù)逐年增加，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高。基本滿足了城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老保障方面的基本需求，他們的生活質(zhì)量也得到明顯的改善。

二、浙江省“城鄉(xiāng)居保”制度取得的成效

（一）制度設(shè)計(jì)層面

1、激勵(lì)參保繳費(fèi)待遇機(jī)制。浙江省增設(shè)了繳費(fèi)年限養(yǎng)老金。按繳費(fèi)年限的不同采取分段累加計(jì)發(fā)的方式：繳費(fèi)年限為15年的參保人員，月繳費(fèi)年限養(yǎng)老金為30元；繳費(fèi)年限為16年以上的參保人員，月繳費(fèi)年限養(yǎng)老金在30元的基礎(chǔ)上，從第16年起，繳費(fèi)年限每增加1年，增發(fā)5元。浙江省還超前增設(shè)了喪葬補(bǔ)助費(fèi)，規(guī)定一次性喪葬補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是20個(gè)當(dāng)?shù)禺?dāng)月的參保人基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額。

2、制度銜接通道通暢。浙江省建立了與原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“職?！保┲贫鹊日叩你暯臃桨浮Ｆ渲?，“城鄉(xiāng)居保”轉(zhuǎn)為“職?！?，可以個(gè)人賬戶全額劃轉(zhuǎn)，通過(guò)個(gè)人賬戶的總額折算繳費(fèi)年限來(lái)進(jìn)行銜接。原農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入“城鄉(xiāng)居?！保瑐€(gè)人賬戶全額轉(zhuǎn)入，根據(jù)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按當(dāng)年當(dāng)?shù)仄骄U費(fèi)額來(lái)折算繳費(fèi)年限，?！奥毐！鞭D(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)居?！?，參保人的個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶全額劃轉(zhuǎn)，按劃轉(zhuǎn)時(shí)當(dāng)年當(dāng)?shù)氐钠骄U費(fèi)額來(lái)折算繳費(fèi)年限。

（二）制度執(zhí)行層面

1、制度適應(yīng)性。從“城鄉(xiāng)居保”的統(tǒng)計(jì)公報(bào)來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平與浙江省農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村居民的收入水平以及人口結(jié)構(gòu)都是相適應(yīng)的。浙江省各市不同層次收入水平和需求的農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障需求都可以通過(guò)選擇不同繳費(fèi)檔次來(lái)得以滿足。

2、資金保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年浙江省各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)幅度都較大，2010年全年補(bǔ)貼共55.7億元，而目前僅2015年6月一個(gè)月的財(cái)政總補(bǔ)貼額就達(dá)到了14.54億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)貼比2010年多了2.84個(gè)百分點(diǎn)，提高了4倍多，共占比3.67%。政策財(cái)政補(bǔ)貼是2010年的2倍，占浙江省財(cái)政總支出比重的2.94%。

3、制度監(jiān)管。從健全內(nèi)控制度入手，防范和控制經(jīng)辦風(fēng)險(xiǎn)。制定出臺(tái)了《浙江省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦風(fēng)險(xiǎn)防范和控制暫行辦法》，對(duì)參保登記、基金收繳、基金管理、個(gè)人賬戶管理、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)到待遇核發(fā)等各個(gè)業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)可以出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)的防范和控制、監(jiān)督和檢查等作了明確規(guī)定，要求各地結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。

（三）實(shí)施效果層面

1、制度覆蓋率。制度覆蓋率是衡量社會(huì)保障成果的一個(gè)重要指標(biāo)，它反應(yīng)了有多少應(yīng)參保人數(shù)已被納入制度覆蓋范圍，得到了制度保障?！俺青l(xiāng)居?！睂?shí)施5年期間，基本實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋。截至2015年6月，全省60周歲以上人員全部參保領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，“城鄉(xiāng)居?！钡目倕⒈Ｂ蔬_(dá)到了95.1%。分地市來(lái)看，參保率最高的是溫州市，為97.92%；最低的是紹興市，為90.3%。

2、保障水平。浙江省城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金經(jīng)過(guò)兩次待遇調(diào)整，從60元/月起步，目前全省平均養(yǎng)老金待遇為126元/月，其中最高的市縣（寧波）已調(diào)整到210元/月，最低水平也已調(diào)整到100元/月。此外，從2011年起，浙江省還建立了高齡老年補(bǔ)貼制度，年滿80周歲的高齡老人，可以享受每月給予不低于30元的高齡補(bǔ)貼，對(duì)有效提高老年生活質(zhì)量、緩解老年貧困發(fā)揮了重要作用。

三、制度實(shí)施中的問(wèn)題

（一）政府財(cái)政補(bǔ)貼效率問(wèn)題。

在現(xiàn)行的政策中，參保人繳費(fèi)100元至300元，政府補(bǔ)貼均為30元，相對(duì)于100元的繳費(fèi)檔次，30元的財(cái)政補(bǔ)助是總繳費(fèi)額的33%，而相對(duì)300元的繳費(fèi)檔次來(lái)說(shuō)，30元財(cái)政補(bǔ)助僅占比10%。那么，遵循“逆向選擇”，絕大多數(shù)農(nóng)村居民會(huì)選擇最低的繳費(fèi)檔次，因而獲得相對(duì)最高回報(bào)的財(cái)政補(bǔ)助，這種現(xiàn)象不利于繳費(fèi)檔次的提高以及制度的可持續(xù)性。

（二）激勵(lì)參保問(wèn)題。

雖然現(xiàn)行制度在籌資方式上建立了政府雙向補(bǔ)助的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)參保對(duì)象從繳費(fèi)和待遇享受上進(jìn)行雙向補(bǔ)助，但激勵(lì)參保的效果令人堪憂，“老年人積極參保，中年人熱情不高，青年人等待觀望”的局面普遍存在，即60周歲以上的老人非常擁護(hù)“城鄉(xiāng)居?！敝贫?，45歲以上的城鄉(xiāng)居民因離退休剛好還有15年左右，因此參保也較為積極，但16～45歲的青年人普遍抱有較強(qiáng)的觀望心理，參保率較低。

（三）基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的調(diào)整不夠科學(xué)性。

在財(cái)政分擔(dān)上，中央財(cái)政對(duì)東中西部地區(qū)的補(bǔ)貼比例是不同的，如表2所示。對(duì)于東部地區(qū)中央只給予50%的補(bǔ)助，且對(duì)于浙江省根據(jù)本地情況增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的部分不予補(bǔ)貼，這部分錢(qián)完全由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。且浙江省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每次調(diào)整都是依據(jù)政府發(fā)文，沒(méi)有一個(gè)合理、持續(xù)、穩(wěn)定的調(diào)整機(jī)制，不利于制度的長(zhǎng)期發(fā)展。

（四）經(jīng)辦管理配套不足。

（1）人員、機(jī)構(gòu)短缺。從人才建設(shè)來(lái)看，不少縣市沒(méi)有配備專(zhuān)職工作人員。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)看，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的地區(qū)有限。根據(jù)浙江省調(diào)查結(jié)果顯示，只有21.4%的地區(qū)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還有42.9%的地區(qū)有兼職的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，有35.7%的地區(qū)則完全沒(méi)有設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；

（2）基層單位經(jīng)費(fèi)不足。雖然浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題依然存在。尤其是村級(jí)單位，經(jīng)辦人員工資較低，其余的工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；

（3）信息化程度不高。浙江省開(kāi)發(fā)了全省統(tǒng)一的“城鄉(xiāng)居?！毕到y(tǒng)的軟件，但使用率僅58%，有30%的縣自行開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村還在使用紙質(zhì)版來(lái)登記與保存信息。再加上軟件無(wú)法覆蓋全部功能，一些特殊業(yè)務(wù)只能由人工操作。并且一些數(shù)據(jù)僅留存在縣級(jí)，并未上報(bào)省里，未能實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，影響了數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用。

四、政策建議

（一）合理劃分各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)一步完善。

筆者建議明確各級(jí)政府在“城鄉(xiāng)居?！敝贫葘?shí)施中的責(zé)任歸屬，合理優(yōu)化各級(jí)財(cái)政的籌資比例。一方面要加大省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面要積極爭(zhēng)取中央財(cái)政的支持，合理規(guī)劃各級(jí)政府的支付比例。在貧困縣、財(cái)政收入低的縣，建議縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)少一點(diǎn)，省、縣（市）按1∶1來(lái)分擔(dān)。在富裕、財(cái)政收入高的縣，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)多一點(diǎn)，省、縣（市）二級(jí)財(cái)政可按1∶2或1∶3來(lái)分擔(dān)；協(xié)調(diào)各地財(cái)政部門(mén)與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共同來(lái)?yè)芨敦?cái)政補(bǔ)助資金。

（二）建立有效的激勵(lì)參保機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)村居民早參保多繳費(fèi)。

首先，本文建議在財(cái)政條件允許的前提下適當(dāng)提高用于鼓勵(lì)繳費(fèi)的那一部分補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)提高繳費(fèi)補(bǔ)貼，以參保人個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)比例對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，向中間繳費(fèi)檔次傾斜；其次，政策宣傳力度需要進(jìn)一步加大，來(lái)提高城鄉(xiāng)居民對(duì)此項(xiàng)政策的信任程度；最后，加強(qiáng)對(duì)辦事人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分發(fā)揮他們的基層作用，使他們能夠更好地辦理業(yè)務(wù)。

（三）探索基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制。

根據(jù)國(guó)際公認(rèn)養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)，平均給付水平為當(dāng)?shù)禺?dāng)年用于生活消費(fèi)支出的60%?！?015中國(guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病報(bào)告》顯示，2014年居民每人每天平均能量攝入量為2，172千卡，碳水化合物攝入量為301克，蛋白質(zhì)攝入量為65克，脂肪攝入量為80克，三大營(yíng)養(yǎng)素供能充足，能量需要得到滿足。“城鄉(xiāng)居?！钡倪m宜水平應(yīng)為365～671元/月，能保障農(nóng)村居民的正常生存所需。

（四）強(qiáng)化信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，完善經(jīng)辦管理方法。

一方面要提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的統(tǒng)籌層次，盡快推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌。實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)及數(shù)據(jù)的省級(jí)共享，積極推進(jìn)信息化建設(shè)。對(duì)于尚未使用省級(jí)信息平臺(tái)軟件的要配備齊全的設(shè)備促進(jìn)其進(jìn)行信息錄入及系統(tǒng)轉(zhuǎn)換；另一方面我們要重視信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，使其擁有大部分功能，更好地解決基層人員工作經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事員都擁有熟練的業(yè)務(wù)操作技能。

作者：向運(yùn)華 袁璐雯 單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心