公共財政預算會計制度改革思考

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一、服務型政府與公共財政

(一)公共財政的內涵

公共財政是政府憑借政權的力量獲取資源、籌措收入，為社會提供滿足公眾需要的公共產品與服務，是政府實現(xiàn)資源配置的活動。公共財政的核心在于“公共性”。

(二)建設服務型政府與完善我國公共財政體系的內在關聯(lián)性

從某種意義上說，“政府所有的職能都是財政活動”，不論是經濟建設、行政管理還是公共服務，政府的任何活動都要通過財政來實現(xiàn)。建設服務型政府的提出，就是要求調整和轉變政府職能，把政府的職能重心放到公共服務上來。建設服務型政府是完善我國公共財政體系的內在要求，完善我國公共財政體系為建設服務型政府提供物質保障。

二、當前我國公共財政體系現(xiàn)狀分析

1994年以來的財政體制改革從加強中央政府的宏觀調控能力出發(fā)，主要致力于提高“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重，關注于財政收入體制改革。公共財政框架下的預算會計,又稱為政府及非營利組織會計,它是一般會計原理在企業(yè)之外領域的應用,是用于確認、計量、記錄和報告為社會公眾和經濟組織提供行政管理、社會服務等“公共產品”,不以盈利為目的的政府單位、社會團體和各類公共機構、公益事業(yè)單位的財務收支活動及受托責任履行情況的會計系統(tǒng)。但是伴隨著社會的發(fā)展，在非盈利性組織中出現(xiàn)了一些新的問題，因此必須要對預算會計進行一定的改革，以便能夠更好的適應當下社會經濟的健康和可持續(xù)的發(fā)展需要。財政支出體制，尤其是各級政府的事權和支出責任劃分改革相對滯后，對市場經濟體制下財政功能定位、各級財政的職能分工等方面的改革不夠深入，因此，當前我國公共財政體系存在著一些問題。

三、我國預算會計的現(xiàn)狀和存在問題分析

(一)現(xiàn)行預算會計范圍過窄,難以全面反映政府資金運動

目前的預算會計僅限于與預算資金收支有關的范圍,并沒有全面反映政府的資金運動及結果。

1、對政府固定資產的核算和反映不全。目前的預算會計制度中,總預算會計沒有核算和反映政府的固定資產。這意味著用于購置政府固定資產方面的財政資金,一旦支出以后就退出了政府和公眾的視野,不利于財政資金的有效使用,不利于加強財政管理和監(jiān)督。

2、總預算會計制度不能適應政府資產多樣化的要求。在社會主義市場經濟體制下,政府投資形式除了無償撥款及部分有償貸款以外,還有政府參股等多種形式。在政府參股的情況下,現(xiàn)行的總預算會計核算制度只能反映為當期的財政支出,不能對國有股權進行會計確認、計量、記錄和報告,無法真實地反映政府資產狀況,也難以實現(xiàn)對國有資產所有權和收益權的管理。

(二)收付實現(xiàn)制預算會計基礎存在局限性

隨著預算會計環(huán)境的變化和市場經濟對政府資金管理的需要,以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計制度在很多方面暴露出局限性。

1、無法全面準確地記錄和反映政府的負債狀況,不利于防范財政風險。由于收付實現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實際支付作為確認當期收入和支出的依據,在這種記賬基礎下,財政支出包括以現(xiàn)金實際支付的部分,并不能反映那些當期雖已發(fā)生,但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務,使政府的這部分債務成為“隱性債務”。在收付實現(xiàn)制基礎上,政府的這些債務被“隱藏”了,政府的財務狀況不能得到真實的反映,其產生的不良結果。一是,不自覺地夸大了政府可支配的財政資源和造成虛假平衡現(xiàn)象,對宏觀經濟決策和市場運行產生錯誤導向。二是,在一定程度上造成相同會計期間政府權力和責任不相匹配,有可能出現(xiàn)政府代際的債務轉嫁,導致各屆政府間權責不清,不能客觀、全面地評價和考核政府績效。

2、不利于正確處理年終結轉事項,造成會計信息不實。在收付實現(xiàn)制基礎上進行的總預算會計核算中,存在因跨年度支出而出現(xiàn)結余不實的問題。在年度預算執(zhí)行過程中,各級政府部門經常會遇到預算已安排,但由于各種原因當年無法支出的問題。如果按照收付實現(xiàn)制的要求處理,容易造成當年結余不實。類似情況在中央及其他地方財政部門都不同程度地存在,今后隨著政府采購和國庫集中支付辦法的推廣,類似的問題將會更加突出。

(三)會計報告信息不完整,透明度不高

從目前來看,雖然我國有著覆蓋上百萬預算單位和各級政府財政部門的預算會計體系和層層匯總上報的會計報表制度,但從總體上看,預算會計信息的報告和使用都是不夠充分的。

1、缺少統(tǒng)一的政府財務報告制。目前我國沒有實行政府財務報告制度,預算會計信息主要是通過政府的預算和決算形式來間接地傳達給立法機關和公眾的。由于政府預算的主要任務是向公眾提供政府預算的收支計劃和執(zhí)行情況,所能傳達的預算會計信息非常有限,政府的債權、債務、債務資產等財務狀況不能得到全面的反映,在預算編制比較粗放的情況下,就更為有限。

2、會計報告內容不完整。反映信息過于簡單。目前的預算會計報表內容不能全面反映政府的資產和負債狀況。這一點尤其表現(xiàn)在總預算會計及其報表之中。因此在總預算會計報表中并不能反映。對此類情況,不僅立法機關和公眾難以進行監(jiān)督,財政部門自己也缺少準確的了解。3、會計報表項目列示不科學,影響會計信息真實性。首先,資產負債表的項目列示不科學。其次,收入支出表的項目列示不合理,難以操作。再次,預算內外資金核算方法不統(tǒng)一,影響會計報表信息的真實性。

四、公共財政框架下預算會計的改革思路探討

(一)建立和支出預算管理相互適應的公共財政的管理框架

隨著社會的進步和發(fā)展，公共財政的框架逐步完善，這使得公共支出預算的范圍將會以社會共同發(fā)展的需要作為界定。在實踐中，一些單位不符合這顯示標準，則不應該納入到公共支出的預算范圍之內，也不應該繼續(xù)由財政對其進行經費的供給，對于這些單位來講，應該逐步的退出公共預算的范疇，進入到市場，通過企業(yè)會計的方法來進行核算。對于目前不斷增加的事業(yè)單位和其他的非盈利組織，則應該明確的納入到預算會計的體系之中，這不僅僅有利于對各個組織規(guī)范化的進行管理，同時也有助于創(chuàng)造更加公平的環(huán)境，提升會計信息的質量。與此同時，事業(yè)單位會計制度也應當開展必要的改革，將基建資金納入到會計單位來開展核算。

(二)不斷發(fā)展和完善我國的政府會計體系

實踐過程中，政府的會計準則理論結構重要是指在一定的會計環(huán)境中，基于會計假設、會計目標和會計原則所構筑的會計體系。隨著社會的發(fā)展，構筑完善的會計體系已經成為了社會各方的共同要求，這同時也是日后我國政府會計改革的重要內容。因此在公共財政框架下開展預算會計改革，應當強化政府的會計準則研究，盡快的制定出一套科學完善，有先后順序，并且概念統(tǒng)一的政府會計準則。值得注意的是，在政府會計體系構建的過程中，應該結合我國的具體國情，依據國家發(fā)展的現(xiàn)實情況開展具體的體系制定工作。

(三)完善政府財務報告和相應的審計制度

目前，我國各級政府很少編制全面和完整的政府財務報告，這顯然不利于新形式下政府工作的順利開展。雖然目前每年都在召開政協(xié)和人大的會議，政府也做了相應的工作報告和預算執(zhí)行情況的報告。但是這些報告除了預算執(zhí)行報告會在一定程度上反映出年度預算的收支情況之外，并沒有完整的、詳細的全年政府財務報告。所以在發(fā)展的過程中必須要建立一套完善的政府財務報告制度，這有利于增強政府工作的透明度和公開度，加強群眾對于政府監(jiān)督的作用，為構建廉潔、高效的政府打下良好的基礎。另外，還應該完善對于政府工作報告的審計工作，審計工作的參與有利于提升公共財政資金的使用效率，督促政府官員更加高效、廉潔的開展工作，最大限度的防止和杜絕政府官員的玩忽職守和貪污腐化現(xiàn)象。政府財務報告審計體系的完善不僅僅有利于社會公眾對政府的信任，同時也能夠使得政府各項工作的開展更加科學有效，因此審計報告畢竟要成為政府財務報告中不可缺少的重要構成部分。

(四)政府會計中應當實行權責發(fā)生制的會計記賬方法

和收付實現(xiàn)制不同，權責發(fā)生制對于政府收支的確認，是在經濟活動發(fā)生的時候，而不是在現(xiàn)金實際收付的時候。因此通過權責發(fā)生制來開展計量，其核算的對象是政府的所有資產，而不僅僅是現(xiàn)金，這主要包含了現(xiàn)金的流量和其他的所有信息。因此全面、深入的以權責發(fā)生制為預算會計的處理方法，政府部門的工作人員和部門領導也會對于自身的工作有更加深刻的認識，同時也使得預算會計制度更加科學、準確。權責發(fā)生制的應用能夠給政府部門帶來一種新的管理文化的改變，使得管理者在工作的過程中更加注重政府部門機構的工作效率和工作效果，促進政府自身工作職能的轉變。

作者：崔煒 單位：河南省科學院生物中心