保險資金介入保障性住房建構(gòu)

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本文作者：張艷、劉麗華 單位：云南財經(jīng)大學

一、問題提出

2011年兩會期間，利用保險資金支持全國保障性住房建設，成為保險業(yè)代表委員的熱議話題。截至2011年2月底，我國的保險行業(yè)資產(chǎn)總額已經(jīng)達到5.2萬億，巨額的保險資產(chǎn)要求更加寬廣的投資渠道。然而，我國保障性住房且存在巨額資金缺口，公共財政壓力巨大。根據(jù)我國城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭的規(guī)模預估，目前保障性住房的實際供求缺口還有4000萬套左右。當前保障性住房建設的資金來源，一是中央財政補助，二是地方各級政府的資金投入。

按照中國城鎮(zhèn)中等偏低收入家庭的規(guī)模預估，目前保障性住房的實際供求缺口還有4000萬套左右。國務院計劃在2011年建設1000萬套保障性住房，相比2010年增長72.4%，達到全國房地產(chǎn)投資規(guī)模的20%，資金缺口將達到1.3萬億元。如何建立保險資金支持保障性住房建設長效機制，發(fā)揮保險業(yè)社會管理功能?其理論基礎又是什么?保險資金投資保障性住房建設的模式是什么?這些已成為當前亟待解決的基礎問題。

二、保險資金參與保障性住房建設的資源配置理論

在資源配置過程中，政府與市場之間的關(guān)系一直都是經(jīng)濟學界討論的焦點。調(diào)整政府與市場之間的關(guān)系，尋求二者之間的平衡點，已經(jīng)成為當代經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵所在。從制度經(jīng)濟學視角看，“市場”和“政府”都是配置資源的一種制度安排。不論何種制度安排，其高效運行的基礎都是需要一個與之相容的制度結(jié)構(gòu)，否則會出現(xiàn)效率損失，產(chǎn)生制度不協(xié)調(diào)成本，即“失靈”了。當存在公共產(chǎn)品、不完全競爭和外部性時，由于微觀主體的有限理性和機會主義傾向會造成市場失靈，市場機制在某些方面難以起到配置資源的作用，需要政府干預，因為此時政府配置資源成本更低和效率更高。但這并不意味著，凡是(準)公共產(chǎn)品，只要是政府來配置資源，效率就一定會高(錢振偉，2011)①。政府在配置公共產(chǎn)品資源也不是萬能的，政府不可能在所有公共產(chǎn)品資源配置領(lǐng)域都起高效作用。在某些公共產(chǎn)品領(lǐng)域，政府對資源配置也可能不是最有效的和成本最低的。哈耶克(1960，1963)論述了政府干預的“可為和不可為”的原則，“不可為”指國家強制力作用不可逾越基于私人產(chǎn)權(quán)為基礎界定的私域;“可為”指政府通過適宜的法律和經(jīng)濟政策，為市場競爭創(chuàng)造良好的條件和框架。當然政府干預經(jīng)濟并非完全因為市場失靈，政府干預和市場調(diào)節(jié)不完全是替代關(guān)系。政府在經(jīng)濟中的角色豈止是干預，而且它自身也是市場經(jīng)濟體制中的一員，參與經(jīng)濟活動，其活動成為市場經(jīng)濟體制中不可缺少的一個組成部分(曾康霖，2007)。

保障性住房屬于一種準公共產(chǎn)品，存在市場配置保障性住房資源失靈的一面，但并不意味著一切保障性住房資源都由政府配置，其資源配置效率就一定會高，也可能由于信息不足、官僚主義、政府政策的頻繁變化、缺乏市場激勵、缺乏競爭、缺乏降低保障性住房成本的激勵導向等內(nèi)在缺陷，政府也會失靈。隨著我國保障性住房制度推進，保障性住房服務對象急劇增長，2011年全國將建設1000萬套保障性住房，資金缺口達到1.3萬億元，公共財政將面臨極大挑戰(zhàn)，這也是政府配置保障性住房資源失靈的一種表象。通過BOT②的“政府招投標”形式，即政府購買服務的方式是克服保障性住房“政府失靈”和“市場失靈”的一種選擇。在這種情況下，可以把政府通過BOT的政府購買服務看作是介于政府直接提供服務和完全私有化兩個極端之間的一種折衷方式，被認為既可以克服政府直接提供服務所存在的缺陷，又可以克服保障性住房公這共產(chǎn)品供給市場失靈的一個有效而可行的方法;即政府繼續(xù)保留其福利投資主體和制定福利政策角色，提供制度產(chǎn)品，以克服市場失靈，但將營辦服務的責任通過合同形式交給獨立的營辦機構(gòu)，這些機構(gòu)可以是營利性的組織、非營利性組織等，以有效降低服務成本、增加資金渠道、提高服務質(zhì)量和克服官僚現(xiàn)象，以克服政府失靈。通過這種方式使政府與私營或其他組織形成一種合作關(guān)系，引導更多社會資源配置向保障性住房領(lǐng)域傾斜，形成公共部門和私人部門共同承擔保障性住房責任的良好局面，提高保障性住房供給效率。只有明確了政府與市場各自在保障性住房領(lǐng)域中的角色與定位，使政府和市場這兩種資源配置機制揚長避短相互補充和相互促進，才能實現(xiàn)保障性住房資源有效配置。

另一方面，保障性住房的市場化和社會化有助于緩解公眾日益增長的服務需求與政府壟斷服務供給不足的深層次矛盾，提高保障性住房服務的供給效率，滿足公民對保障性住房服務的需求。在這一過程中，政府從保障性住房產(chǎn)品和服務供給的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬲{(diào)解者、激勵者，是“舵手”和“裁判”，而不是“劃槳”和“球員”，是授權(quán)而不是提供具體服務。政府必須與非政府組織、私人部門、公眾一起來共同治理，推進保障性住房服務的市場化和社會化，讓服務對象自己選擇公共服務，提高服務對象的滿意度和保障性住房的資源配置效率。

三、保險資金參與保障性住房建設面臨的挑戰(zhàn)

保險公司(尤指壽險公司)承擔的多為長達幾十年的長期負債，但由于我國保險資金的投資渠道受到較嚴格的限制以及投資市場長期投資產(chǎn)品匱乏等原因，保險公司負債的久期遠大于資產(chǎn)的久期，導致許多公司面臨比較嚴重的資產(chǎn)負債不匹配風險，保險公司的經(jīng)營穩(wěn)定性受到嚴重威脅。從國際慣例上來看，保險資金投資的多元化已是趨勢，包括不動產(chǎn)等投資在保險資金運用中都占有很大的比重。從中國保監(jiān)會2010年9月份《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》以來，由于受制于宏觀環(huán)境的影響，一直沒有保險企業(yè)實質(zhì)的不動產(chǎn)投資行為。直到近日才由太平洋資產(chǎn)管理公司發(fā)起設立“太平洋－上海公共租賃房項目債權(quán)投資計劃”，成為自《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》出臺之后第一單不動產(chǎn)債權(quán)投資計劃，開始了保險資金涉足保障性住房的實踐。保險資金投資保障性住房有十分重要的社會意義，而且從長遠角度來看，這種實踐對于拓展保險資金的運用渠道、實現(xiàn)保險資金的有效配置、合理匹配保險公司的資產(chǎn)負債方面有十分積極的影響。但是要想建立保險資金投資保障性住房長效機制，還面臨一些挑戰(zhàn)，主要有以下幾點:

1.保障性住房屬于準公共品，具有很強外部性，完全由市場配置保障性住房資源肯定會失靈。保障性住房的收益率較低，難以實現(xiàn)保險資產(chǎn)保值增值的目的。從國際經(jīng)驗來看，保障性住房的投資收益率不高，一般難以滿足保險資金的投資回報要求。因此，盡管從投資期限來看，可以滿足保險企業(yè)資產(chǎn)負債匹配的需要;但是從投資收益率來看，較低的收益率對于保險公司實現(xiàn)資產(chǎn)負債匹配和保險公司資產(chǎn)的保值增值來說，保險資金進入保障性住房領(lǐng)域是一個很大挑戰(zhàn)。

2.缺乏必要的具體實施規(guī)定指導保險資金合理運用于保障房建設。從監(jiān)管層面來看，盡管中國保監(jiān)會已經(jīng)出臺了《保險資金投資不動產(chǎn)暫行辦法》，放開了保險資金參與保障房建設的閘門。但是，從具體實施來看，對于保險資金進入保障房建設的準入規(guī)則以及諸如征地的用途、投資的比例等具體模式缺乏必要的實施細則和管理規(guī)定，使得保險資金遲遲難以進入保障房建設(劉欣琦，2011)。

3.保險資金參與保障性住房建設還缺乏必要的投資路徑和模式。作為準公共品的基礎設施，保障性住房完全不同于普通商品房的開發(fā)。與普通商品房開發(fā)周期短、利潤率高的特點正相反，保障性住房的建設運營期長，而且回報率較低。這就需要建立一種有效的投資機制和投資模式，使得市場參與者(尤其是長期投資者，如壽險公司)更加便利更加有效地參與保障性住房建設，以緩解地方政府的財政壓力，降低了入住民眾的生活支出壓力，從而進一步體現(xiàn)了保險資金“取之于民，用之于民”的精神。

四、構(gòu)建保險資金參與保障性住房建設的長效機制要構(gòu)建我國保險資金參與保障性住房建設的長效機制，要處理好以下三個方面的問題。

(一)要處理好保險資金進入保障性住房中市場和政府之間關(guān)系

保障性住房雖然屬于準公共品，需要政府主導保障性住房資源配置，但并不意味保障性住房完全由政府承擔，也應該發(fā)揮市場在保障性住房資源配置中的積極作用，尤其是吸引作為市場主體的保險公司積極進入和參與保障性住房資源配置。具體如下:一是，通過政府(尤指地方政府)積極干預，通過優(yōu)惠政策引導和鼓勵保險資金參與保障性住房建設。對保險資產(chǎn)投資保障性住房建設實行優(yōu)惠的土地和稅收政策，可以間接提高保險資金的投資收益率，適當滿足保險資金保值增值的目的，同時也可以提高保險企業(yè)參與保障性住房建設的積極性，引入大量保險資金參與其中，可以減少政府的保障性住房的財政壓力。二是，保險企業(yè)設立投資保障性住房建設的專項基金，按照“政府主導、商業(yè)化運作、協(xié)同發(fā)展”的原則，建立高效率、低成本、高透明度的運作機制，與政府共同推進保障性安居工程的建設與發(fā)展。三是，各保險公司應該建立和完善自身資產(chǎn)的管理體制，建立保障性住房建設專項基金和相應的資金管理措施，實行專項資金管理制度，合理分配和運作資金，完善市場配置保障性資源機制，實現(xiàn)保險資產(chǎn)負債匹配的目標和保險資產(chǎn)保值增值的目的。

(二)建立起良好的制度環(huán)境，尤其是保險資金投資保障性住房監(jiān)管的政策環(huán)境

一項制度要有效率，必須要有一個協(xié)調(diào)的制定環(huán)境，需要相應的配套措施，特別是相應的監(jiān)管制度，否則會產(chǎn)生制度協(xié)調(diào)成本，增加保險資金參與保障性住房建設的交易成本。基于保障性住房的公益性、長期性、穩(wěn)定性等特點，建議保險監(jiān)管機構(gòu)將保險資金參與保障性住房建設劃歸基礎設施建設類的投資，按債權(quán)級別分類，允許保險資金通過基金、股權(quán)、債權(quán)等多種方式投資，支持保障性住房建設。同時，保監(jiān)會、證監(jiān)會、城鄉(xiāng)建設部門、審計部門、財政部門等各相關(guān)監(jiān)管部門之間應該加強相互協(xié)調(diào)與合作，盡快完善各項相關(guān)政策和管理規(guī)定，為保險資金參與保障房建設提供相應的政策和行政指導，規(guī)范保險資金的運作。保險資金進入保障房建設，必須承擔一定的社會責任，不能過于追求利潤，但對于保險資金的運營，也要尋求一個完整的模式，否則會帶來很大風險。對于保障性住房質(zhì)量的檢驗、資金如何投入、資金進入后周期有多長、財務如何平衡、租金如何繳納、若無穩(wěn)定的回報該怎樣處理等問題，需要多部門之間的相互合作，共同出臺相應的實施和監(jiān)管細則，實現(xiàn)保險資金運用效用的最大化。

(三)探索建立保險資金投資保障性住房的BOT模式

保險公司投資建設保障性住房的BOT模式可大致分為以下四個步驟:

1.確立投資項目。針對各地政府對保障性住房建設的實際需求和發(fā)展規(guī)劃，保險公司可依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展條件、社會環(huán)境、保障性住房擬建規(guī)模、技術(shù)實施方案、政府財政支出和補貼水平等要素進行綜合考慮，編寫《可行性研究報告》等文件，初步選定那些能夠保證期望投資收益率且風險較低的項目作為投資對象。同時，保險公司應積極開展項目推廣和營銷，傳播以BOT模式建設保障性住房的理念③，促進地方政府在保障性住房開發(fā)領(lǐng)域?qū)嵭畜w制機制改革，探索充分利用保險資金發(fā)展保障性住房的途徑。

2.參與保障性住房項目招投標。地方政府正式立項采用BOT模式建設保障性住房后，成立招標委員會和招標辦公室，研究項目技術(shù)問題，如保障性住房的經(jīng)營期限和租金水平等;并準備投標者資格預審文件，編寫招標文件，向社會進行公開招標。保險公司依據(jù)政府文件的投標資格和要求，必要時可與具備民用建筑開發(fā)資質(zhì)的房地產(chǎn)公司組成投標聯(lián)合體，通過資格預審后實地考察項目，并與地方政府進行溝通協(xié)調(diào)。在實地考察和深入研究招標文件的基礎上，保險公司編寫投標書，投標書中應明確所投資建設保障性住房的居住規(guī)格、質(zhì)量水平、每平米的預計租金水平、融資來源和結(jié)構(gòu)、建設進度安排、竣工日期、運營期限、運營維護費用、價格調(diào)整公式或調(diào)整原則、投資回報預測、風險分析與分配、不可抗力事件的規(guī)定等重要事項，并在截止日前遞交標書參與評標。

3.成立項目公司和融資。保險公司中標后，與地方政府就保障性住房租金水平、經(jīng)營期限等重點問題進行合同談判。地方政府一般按中標順序與各個投標者談判，從中選擇出對自己最有利的投標方案和合作方。此時保險公司既要發(fā)揮保險資金長期投資的顯著優(yōu)勢，保證保障性住房建設資金的充裕供應，又要維護自己的預期收益水平，避免與某些投標者發(fā)生超低價的惡性競爭(洪明，2010)。保險公司在與政府取得合理談判結(jié)果后，正式組建開發(fā)保障性住房的項目公司，并與建筑承包商、運營維護承包商簽訂相關(guān)合同，最后與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。保險公司自身作為項目公司的出資方，可充分利用自身的資金低成本優(yōu)勢，合理運用杠桿比例，按照工程建設進度和運營計劃安排好相應的資金供給，以最低資金綜合成本的原則設計出保障性住房項目的融資結(jié)構(gòu)與資金結(jié)構(gòu)。

4.保障性住房建設項目的實施。保障性住房項目公司在簽訂所有合同之后，即進入項目的建設實施階段。按照合同規(guī)定，聘請設計單位開始工程設計，聘請建筑承包商開始工程施工，工程竣工后聘請運營維護承包商進行商業(yè)運營或者實行自營。此時，當?shù)氐牡褪杖爰彝グ从媱澱饺胱”Ｕ闲宰》?，根?jù)政府部門核定的收費標準按期向政府財政部門繳納租金和物業(yè)費用等，財政部門再將收取的租金與財政補貼合計匯入保障性住房項目公司的專項賬戶，作為項目公司的經(jīng)營收入和維護費用支出來源(洪明，2010)。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，在特許經(jīng)營期滿時，保險公司按照合同約定條件把保障性住房及相關(guān)附屬設施全部移交給地方政府或其指定機構(gòu)。保險公司對移交后的保障性住房及相關(guān)附屬設施的質(zhì)量存在承諾期，如在承諾期內(nèi)出現(xiàn)質(zhì)量問題，則須承擔相應的責任和維修費用。

通過BOT模式，利用保險資金支持保障性住房建設，不僅有利于加快保障性住房建設工程的發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;同時，通過保險資金投資保障性住房，可以較大提高保險資金的運用效率，促進保險業(yè)自身發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮保險業(yè)的社會管理功能，促進社會穩(wěn)定。