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一、指導(dǎo)思想
以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以黨的十七大提出的人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為目標(biāo),深入貫徹國(guó)家及省市深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革精神,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革,提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)能力,滿足農(nóng)村居民基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的設(shè)置
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置1所政府舉辦的衛(wèi)生院,原則上設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地,市衛(wèi)生局負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以協(xié)助和支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)備配置要符合國(guó)家《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》要求,布局合理,規(guī)模適宜,功能適用,確保開(kāi)展公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院按功能分為中心衛(wèi)生院和一般衛(wèi)生院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院要設(shè)置預(yù)防保健科,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)工作。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的工作職能
(一)宣傳貫徹黨和政府的各項(xiàng)醫(yī)療衛(wèi)生方針政策,協(xié)助政府實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作。
(二)提供基本醫(yī)療服務(wù),開(kāi)展農(nóng)村常見(jiàn)病、多發(fā)病以及診斷明確的慢性非傳染性疾病的認(rèn)療護(hù)理。
(三)開(kāi)展疾病預(yù)防控制,做好本行政區(qū)域內(nèi)傳染病的疫情監(jiān)測(cè)、報(bào)告、防治工作。
(四)建立居民健康檔案,開(kāi)展健康教育,做好慢性非傳染性疾病及精神衛(wèi)生的干預(yù)防治工作。
(五)落實(shí)國(guó)家和省免疫規(guī)劃政策措施,開(kāi)展孕產(chǎn)婦、兒童、老年人的保健工作。
(六)協(xié)助開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急調(diào)查和處置工作,承擔(dān)區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生相關(guān)信息的收集和報(bào)告。
(七)開(kāi)展康復(fù)治療、康復(fù)訓(xùn)練、提供計(jì)劃生育技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)。
(八)對(duì)所屬行政村衛(wèi)生室實(shí)行鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化管理,承擔(dān)對(duì)村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)村醫(yī)生的業(yè)務(wù)管理的指導(dǎo)。
(九)協(xié)助做好區(qū)域內(nèi)食品衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、公共場(chǎng)所衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生工作。
(十)協(xié)助做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院除履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院職責(zé)外,要協(xié)助做好對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本醫(yī)療服務(wù)的技術(shù)指導(dǎo)工作。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革任務(wù)
(一)改革人事制度,實(shí)行全員聘用
1、核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制在4月30日前完成。按照《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(冀機(jī)編〔2010〕2號(hào))核定人員編制。核定的編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院崗位設(shè)置、聘用人員和核撥經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。
2、科學(xué)設(shè)置崗位。依據(jù)核定的編制和職責(zé)任務(wù),按照管理崗位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位三種類(lèi)別,科學(xué)合理設(shè)置崗位。其中,專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的設(shè)置,以醫(yī)、藥、護(hù)、技等崗位為主體,并根據(jù)工作需要適當(dāng)設(shè)置非衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位。醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比例不得低于編制總額的90%,根據(jù)服務(wù)人口和工作任務(wù)合理配備一定數(shù)量的公共衛(wèi)生人員。鼓勵(lì)后勤服務(wù)社會(huì)化,已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化服務(wù)的一般性勞務(wù)工作,不再設(shè)置相應(yīng)的工勤技能崗位。
3、實(shí)行全員聘用在8月31日前完成。根據(jù)衛(wèi)生院編制和崗位設(shè)置要求,實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗、合同管理的用人機(jī)制。所在上崗人員實(shí)行全員聘用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與競(jìng)聘上崗人員按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定簽訂聘用合同,并按照有關(guān)規(guī)定享受相關(guān)待遇。
(1)實(shí)行資格準(zhǔn)入制度。競(jìng)聘人員應(yīng)具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格或醫(yī)藥衛(wèi)生類(lèi)中專(zhuān)以上學(xué)歷。同等條件下,應(yīng)優(yōu)先聘用衛(wèi)生院正式在職人員。非衛(wèi)生技術(shù)人員不得從事衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長(zhǎng)由市衛(wèi)生局會(huì)同相關(guān)部門(mén)公開(kāi)選拔、擇優(yōu)聘任,每屆聘期原則上為3—5年。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長(zhǎng)原則上要具有中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格,實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理。定期進(jìn)行績(jī)效考核,經(jīng)考核合格的可以連續(xù)聘任,考核不合格的可以提前解聘。
(2)實(shí)施步驟。①報(bào)批設(shè)崗方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在7月31日前根據(jù)《河北省衛(wèi)生事業(yè)單位崗位設(shè)置管理實(shí)施細(xì)則(試行)》的規(guī)定,依據(jù)核定的編制和職責(zé)任務(wù),擬制本單位崗位設(shè)置方案,經(jīng)本單位職代會(huì)或職工大會(huì)通過(guò)后上報(bào)。設(shè)崗方案由衛(wèi)生局、編辦、人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局審核后,8月31日前報(bào)市人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局核準(zhǔn)。在核準(zhǔn)的崗位總數(shù)量、結(jié)構(gòu)比例、最高等級(jí)限額內(nèi),制訂崗位設(shè)置實(shí)施方案。②確定競(jìng)聘人員。由衛(wèi)生行政部門(mén)按照崗位條件對(duì)競(jìng)聘人員進(jìn)行資格審查。③組織競(jìng)聘上崗。市衛(wèi)生局根據(jù)崗位職責(zé)和任職條件,采取考試、考核的方式,統(tǒng)一組織競(jìng)聘上崗。
市人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局、衛(wèi)生局按規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院完成崗位設(shè)置、組織人員定崗并簽訂聘用合同的情況進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)符合政策規(guī)定,完成規(guī)范崗位設(shè)置和崗位聘用的,根據(jù)所聘崗位確定崗位工資待遇。
4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院空崗人員的補(bǔ)充。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制和崗位空缺補(bǔ)充人員,必須在核準(zhǔn)使用的編制、崗位和年度招聘計(jì)劃內(nèi),按照事業(yè)單位公開(kāi)招聘有關(guān)規(guī)定擇優(yōu)聘用。
(二)改革分配制度,實(shí)施績(jī)效考核。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能定位,科學(xué)核定承擔(dān)的工作任務(wù)?;竟残l(wèi)生服務(wù)任務(wù)根據(jù)承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)的人口數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)半徑核定;基本醫(yī)療服務(wù)任務(wù)根據(jù)近3年的醫(yī)療服務(wù)平均人次數(shù)、收入情況,并綜合考慮影響醫(yī)療服務(wù)任務(wù)的因素核定。
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院績(jī)效考核,按照《河北省基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績(jī)效考核試點(diǎn)辦法》執(zhí)行。9月30日前由市衛(wèi)生局組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行考核,財(cái)政局、人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局等部門(mén)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行審核;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在市衛(wèi)生局的監(jiān)督指導(dǎo)下,對(duì)其工作人員進(jìn)行考核。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院績(jī)效考核結(jié)果作為發(fā)放補(bǔ)助的依據(jù)??己撕细竦模凑张c當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定。不合格的,按照考核檔次確定相應(yīng)的補(bǔ)助水平。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院考核不合格的扣除補(bǔ)助資金,由財(cái)政局和衛(wèi)生局統(tǒng)籌用于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對(duì)工作人員的考核結(jié)果,作為其考核周期(每周期為半年)崗位績(jī)效工資分配的主要依據(jù)和其晉級(jí)、獎(jiǎng)勵(lì)以及聘用、續(xù)聘和辭退的重要參考依據(jù)。
(三)建立基本藥物制度,實(shí)行基本藥物零差率銷(xiāo)售。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)全部配備使用《國(guó)家基本藥物目錄》內(nèi)的藥品,確需使用其他藥品的,按規(guī)定在省增補(bǔ)的非基本藥物范圍選擇使用。國(guó)家基本藥物和省增補(bǔ)藥品由省組織采購(gòu),實(shí)行網(wǎng)上集中招標(biāo),統(tǒng)一定價(jià)、配送。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院使用的國(guó)家基本藥物和省增補(bǔ)藥品實(shí)行零差率銷(xiāo)售。原庫(kù)存藥品全部按進(jìn)價(jià)銷(xiāo)售,且不得高于政府指導(dǎo)價(jià)和省采購(gòu)價(jià)。其中,已實(shí)行省集中采購(gòu)的藥品,銷(xiāo)售價(jià)格不得超過(guò)省采購(gòu)價(jià);未實(shí)行省集中采購(gòu)的藥品,銷(xiāo)售價(jià)格不得超過(guò)規(guī)定的最高零售價(jià)格。國(guó)家基本藥物零差率銷(xiāo)售的具體實(shí)施時(shí)間最遲不得晚于4月30日。
實(shí)行零差率銷(xiāo)售后,由財(cái)政局、衛(wèi)生局等部門(mén)依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)的工作任務(wù)量和人員編制情況,合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的收入和支出,收支差額部分通過(guò)其它多渠道予以足額補(bǔ)助。
基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)建立完善的藥品質(zhì)量管理制度,加強(qiáng)基本藥物的質(zhì)量管理,強(qiáng)化基本藥物不良反應(yīng)監(jiān)測(cè),及時(shí)收集上報(bào)基本藥物不良反應(yīng)數(shù)據(jù),落實(shí)質(zhì)量責(zé)任,確保使用環(huán)節(jié)藥品質(zhì)量安全。
筆者認(rèn)為,我國(guó)的“省直管縣”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革試點(diǎn)那樣,省對(duì)有條件縣的財(cái)政進(jìn)行直管,并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位,市縣行政不同級(jí),但“財(cái)政同級(jí)”;第二步是把財(cái)政省直管縣擴(kuò)大到本省轄區(qū)全部縣;第三步是市和縣分治,相互不再是上下級(jí)關(guān)系,統(tǒng)一由省直管,重新定位市和縣的功能;市需合理調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員,總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷(xiāo)傳統(tǒng)意義上的管縣的市(人員級(jí)別可保留),市縣同級(jí)、分置,財(cái)政和行政省的直管縣都到位。
另外,我國(guó)地域遼闊,地區(qū)間差異較大,因此“省直管縣”改革不宜“一刀切”,而應(yīng)因地制宜,區(qū)別對(duì)待。具體模式選擇如下:一是在形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū),如北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等計(jì)劃單列市,可加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度;特別發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地級(jí)市也可擴(kuò)大管轄范圍,改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū),為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū),如青海、新疆、、內(nèi)蒙古等省區(qū),在區(qū)劃沒(méi)有調(diào)整的情況下,仍維持目前的行政管理格局,但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域,特別是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域,積極推進(jìn)“省直管縣”改革,條件成熟時(shí)盡快全面實(shí)施。
同時(shí),要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。首先,要明確各級(jí)政府的職責(zé)與權(quán)限,實(shí)行“省直管縣”的重要前提,就是要明確劃分、確定各級(jí)政府的權(quán)責(zé)利。其次,實(shí)行“省直管縣”后,省級(jí)管理機(jī)構(gòu)要面對(duì)大量的縣級(jí)機(jī)構(gòu),管理事務(wù)倍增,因而不斷地下放權(quán)力必然成為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。再者,省、市向縣大量下放權(quán)力之后,縣級(jí)政府體制改革尤為突出,縣級(jí)政府要加快建設(shè)服務(wù)型政府,減少行政干預(yù),防止新的區(qū)域分割。
一、“不改革就沒(méi)有出路,不發(fā)展就沒(méi)有活路”
這句話是學(xué)舉部長(zhǎng)在與總社員工座談時(shí)講的,可謂一語(yǔ)破的。文化體制的改革,把書(shū)報(bào)刊推向市場(chǎng),總社既要擔(dān)負(fù)向社會(huì)宣傳民政的責(zé)任,又要在市場(chǎng)上拼搏,加之國(guó)內(nèi)出版集團(tuán)的蜂起和國(guó)外傳媒巨頭的介入,新聞出版單位的生存空間空前狹小,而在事業(yè)單位的管理體制下,人員能進(jìn)不能出、能上不能下,對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)遲鈍、決策緩慢,無(wú)法適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng),改革,成了總社的唯一選擇;以紙質(zhì)傳媒為手段的總社,原本就發(fā)育不足,卻還要面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字出版浪潮的強(qiáng)大沖擊,更顯得后天乏力,發(fā)展,成了總社的唯一出路。改革就是要依靠先進(jìn)的體制機(jī)制和科學(xué)的管理辦法,充分利用資源,走出一條生機(jī)勃勃的發(fā)展之路。
二、沒(méi)有員工的全面參與,就沒(méi)有真正的改革;沒(méi)有員工的認(rèn)可擁護(hù),就不可能有成功的改革
改革涉及員工利益的調(diào)整和單位發(fā)展的未來(lái),員工的積極參與支持是決定改革成敗的關(guān)鍵。我們的做法是:用改革的方法制定改革方案,用民主的方法推進(jìn)改革,用公開(kāi)透明的途徑體現(xiàn)改革的成果。在制訂改革方案中,發(fā)動(dòng)全社職工廣泛參與,所有的方案都發(fā)到每一個(gè)員工書(shū)面征求意見(jiàn),并由黨委、團(tuán)委、工會(huì)組織召開(kāi)各種類(lèi)型的座談會(huì)聽(tīng)取建議,對(duì)員工提出的每一個(gè)問(wèn)題和意見(jiàn),社領(lǐng)導(dǎo)都親自回應(yīng),或采納、或解釋?zhuān)偵绲娜耸鹿芾碇贫?、?jī)效分配制度、成本管理制度和書(shū)報(bào)刊出版規(guī)程,都經(jīng)過(guò)三上三下修改,最后鄭重提交全社職工大會(huì)無(wú)記名表決通過(guò)后再頒布實(shí)施。這四大制度成為治社強(qiáng)社的小憲法,成為總社各項(xiàng)工作的準(zhǔn)則,任何個(gè)人無(wú)權(quán)隨意修改。用民主的方式進(jìn)行改革,有利于制定出符合職工利益和事業(yè)發(fā)展的改革方案,有利于得到員工的擁護(hù)支持,有利于促進(jìn)發(fā)展和穩(wěn)定。
三、改革的實(shí)質(zhì)就是要解決“職位與能力不對(duì)稱(chēng)、貢獻(xiàn)與報(bào)酬不對(duì)稱(chēng)、崗位設(shè)置與事業(yè)發(fā)展不對(duì)稱(chēng)”的問(wèn)題
這“三個(gè)不對(duì)稱(chēng)”,使能干事、會(huì)干事的人無(wú)法干事、無(wú)心干事、不愿干事。針對(duì)這“三個(gè)不對(duì)稱(chēng)”,第一,實(shí)行人員、機(jī)構(gòu)數(shù)量彈性管理,以效設(shè)崗,增效增崗,減效減崗??偵缑渴杖?000萬(wàn)元設(shè)置1個(gè)管理崗位,利潤(rùn)每增長(zhǎng)200萬(wàn)元增設(shè)1個(gè)管理崗位,圖書(shū)編輯按年完成零效益6萬(wàn)元和績(jī)效工資6萬(wàn)元設(shè)置1個(gè)崗位,圖書(shū)銷(xiāo)售按年銷(xiāo)售碼洋150萬(wàn)元、年回款90萬(wàn)元設(shè)置1個(gè)崗位。第二,實(shí)行以聘任制為基礎(chǔ)、制度化約束與人性化管理相結(jié)合的人事管理制度,將員工按聘任方式、聘用期限、報(bào)酬類(lèi)型分為崗位社聘人員、試崗社聘人員、績(jī)效社聘人員、室聘人員四類(lèi),建立職工晉級(jí)、退出機(jī)制,為引進(jìn)、穩(wěn)定優(yōu)秀人才和淘汰不適應(yīng)崗位要求的人員提供制度化管道,做到人員能進(jìn)能出,職位能上能下。第三,實(shí)行按崗位職責(zé)、崗位工作量和崗位績(jī)效確定崗位報(bào)酬的分配制度,基本工資與崗位掛鉤,績(jī)效工資與業(yè)績(jī)掛鉤,績(jī)效工資上不封頂、下不保底。圖書(shū)編輯崗位按比例盈虧雙向分配,報(bào)刊編輯崗位根據(jù)采編數(shù)量和質(zhì)量計(jì)發(fā)績(jī)效工資,經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行盈虧雙向分成。
四、改革管理模式,建立新的運(yùn)行機(jī)制,保證改革方案落地
我縣自5月開(kāi)始啟動(dòng)獸醫(yī)管理體制改革以來(lái),縣委、縣政府高度重視,成立了由縣人民政府分管副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng),縣人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)、縣畜牧局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng),縣政府辦、縣發(fā)展和改革局、縣財(cái)政局、縣政府法制辦、縣編辦等部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的縣獸醫(yī)管理體制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,并研究制定下發(fā)了縣人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)縣獸醫(yī)管理體制改革實(shí)施方案的通知》(綠政辦發(fā)126號(hào))和縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《縣獸醫(yī)管理體制改革方案的通知》(綠機(jī)編字26號(hào))兩個(gè)文件,明確了我縣獸醫(yī)管理體制改革各項(xiàng)工作目標(biāo)、任務(wù),目前,已基本完成獸醫(yī)管理體制改革各項(xiàng)工作,完善了縣、鄉(xiāng)、村畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu),穩(wěn)定了基層畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍。
二、改革到位情況
(一)完善縣級(jí)畜牧獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)
根據(jù)縣人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)縣獸醫(yī)管理體制改革實(shí)施方案的通知》(綠政辦發(fā)126號(hào))和縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)〈縣獸醫(yī)管理體制改革方案〉的通知》(綠機(jī)編字〔〕26號(hào))文件精神,根據(jù)我縣各類(lèi)獸醫(yī)工作機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的獸醫(yī)工作職責(zé)以及加強(qiáng)公共衛(wèi)生管理的需要,結(jié)合我縣養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展水平、動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)情況,為進(jìn)一步加強(qiáng)重大動(dòng)物疫病防控和公共衛(wèi)生工作,一是將縣畜牧局更名為縣畜牧獸醫(yī)局,內(nèi)設(shè)辦公室、畜牧獸醫(yī)行政管理股,核定編制5名;二是完善縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所,核定編制9人,為全額撥款事業(yè)單位,人員由縣畜局從其下屬事業(yè)單位人員中擇優(yōu)選用,不增加人員編制;三是撒銷(xiāo)原畜牧獸醫(yī)站和獸藥飼料監(jiān)察所,設(shè)立畜牧科技推廣站和動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心,核定編制分別為6人、9人,均為全額撥款事業(yè)單位,人員由縣畜局從其下屬事業(yè)單位人員中擇優(yōu)選用,不增加人員編制。目前,人員已全部到位。
(二)重組基層畜牧獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)
改革后,縣畜牧獸醫(yī)局對(duì)派出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站、村獸醫(yī)室的人員、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)實(shí)行垂直管理,其主要職責(zé)是承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的動(dòng)物防疫檢疫和畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣工作。
1、組織機(jī)構(gòu)。全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站,列為縣畜牧局派出機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為“縣畜牧獸醫(yī)站”,為股所級(jí)事業(yè)單位,人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)均隸屬縣畜牧局直接管理。
2、人員編制。各站以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)半徑為設(shè)置依據(jù),核定人員編制數(shù)24人(大興4人;平河4人;???人;三猛3人;其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)各2人)。全縣實(shí)有30名,其中在編在崗20名,在編不在崗4名,自愿放棄參加選定人員2人,在職不在編人員4人,基本可以選定人員24人。被選定的有編人員由縣編委將其編制劃歸縣畜牧獸醫(yī)局,工資關(guān)系、財(cái)政預(yù)算撥款則由縣人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局、縣財(cái)政局劃歸至縣畜牧獸醫(yī)局管理。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定直接選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站站長(zhǎng)9人。被選聘的人員由縣畜牧獸醫(yī)局同其簽訂聘用合同,三年一聘,三年后視其工作情況再?zèng)Q定是否辦理續(xù)聘。
3、村級(jí)動(dòng)物防疫員。每村選配一名具有初中以上文化程度,身體健康,熱愛(ài)畜牧獸醫(yī)事業(yè),并懂得一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的本村村民擔(dān)任動(dòng)物防疫員,由縣畜牧獸醫(yī)局按照工作性質(zhì)和要求,進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)和資格認(rèn)定。全縣共選配村級(jí)動(dòng)物防疫員81名,并完善了村級(jí)動(dòng)物防疫員檔案。
4、經(jīng)費(fèi)保障。選定的有編人員工資、醫(yī)保、社保等經(jīng)費(fèi)全額列入財(cái)政預(yù)算,選聘人員的工資福利待遇按照相關(guān)規(guī)定列入財(cái)政預(yù)算。被選定、選聘的人員工資福利待遇,由縣財(cái)政局統(tǒng)一上劃后,劃撥至縣畜牧獸醫(yī)局,再由縣畜牧獸醫(yī)局下?lián)苤粮骰鶎有竽莲F醫(yī)站。村級(jí)防疫員工資待遇則采取縣財(cái)政補(bǔ)貼的方式,由縣財(cái)政按每月每人150元的標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)助統(tǒng)籌撥付至縣畜牧獸醫(yī)局,再由縣畜牧獸醫(yī)局劃撥至各基層畜牧獸醫(yī)站。
5、資產(chǎn)管理。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的房屋、設(shè)備等資產(chǎn)屬?lài)?guó)有資產(chǎn),重新組建基層畜牧獸醫(yī)站后,其現(xiàn)有的資產(chǎn)仍劃為縣畜牧獸醫(yī)局管理,繼續(xù)用于基層畜牧獸醫(yī)站辦公、防疫、化驗(yàn)、診斷用。
三、改革前后對(duì)比情況
改革前,全縣有縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)12個(gè),核定編制47名。其中:縣級(jí)3個(gè),核定編制23名,實(shí)有22名;鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè),核定編制24名,實(shí)有30名(在編在崗20名,在編不在崗6名,在職不在編 畜牧獸醫(yī)人員4名);改革前,存在著“人員不均衡”(有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一名在編人員)、“任務(wù)重”(職工除負(fù)責(zé)防疫檢疫等公益性工作,還要從事經(jīng)營(yíng))、“管理難”(有部分獸醫(yī)員被鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)去從事其它工作)等諸多問(wèn)題,同時(shí)現(xiàn)有獸醫(yī)人員“重檢疫輕防疫”、“重收費(fèi)輕服務(wù)”等現(xiàn)象也很普遍,致使任務(wù)最重、難度最大的基礎(chǔ)免疫工作非常薄弱。
改革后,一是機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍得到穩(wěn)定。畜牧獸醫(yī)人員的社會(huì)地位明顯改善,使基層畜牧獸醫(yī)工作崗位具有很強(qiáng)的吸引力,連被借調(diào)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他單位,編制在原畜牧獸醫(yī)站的人員自愿放棄正在從事的崗位,參加到這次基層畜牧獸醫(yī)選定當(dāng)中來(lái),全縣基層畜牧獸醫(yī)人員,除2人不愿回原單位工作外,其余24人均回到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站工作,人力資源得到了有效整合,基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善,穩(wěn)定了基層畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍;二是職責(zé)更加明確。通過(guò)改革,使基層畜牧獸醫(yī)人員更集中精力從事動(dòng)物防疫檢疫和畜牧科技推廣工作;“三權(quán)歸縣”的管理辦法,對(duì)基層畜牧獸醫(yī)人員管理更加到位,對(duì)技術(shù)的監(jiān)督指導(dǎo)更易于落實(shí),有利于集中開(kāi)展重大動(dòng)物疫病防控,保障全縣公共衛(wèi)生安全。三是降低了運(yùn)行成本,人、財(cái)、物得到充分利用。改革后,在全縣重大動(dòng)物疫病集中防疫行動(dòng)中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))畜牧獸醫(yī)站,將充分發(fā)揮資源整合后的優(yōu)勢(shì),更好更快的完成各項(xiàng)防疫任務(wù)。四是健全了服務(wù)體系。通過(guò)改革,全縣形成了由縣級(jí)23人、鄉(xiāng)級(jí)24人、村級(jí)81人組成的公益性立體式畜牧獸醫(yī)三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),呈現(xiàn)出了檢疫上的“片區(qū)互動(dòng)”,防疫上“群防群控”的工作新格局。
四、存在問(wèn)題
(一)縣鄉(xiāng)畜牧系統(tǒng)人員編制不夠,專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏,人員老化、人少事多的問(wèn)題十分突出。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站由于綜合建站較薄弱,缺乏必要的業(yè)務(wù)開(kāi)展工作經(jīng)費(fèi)保障,在清產(chǎn)核資中歷年累計(jì)拖欠藥物、飼料、接待費(fèi)等16萬(wàn)元多,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站上劃后帶來(lái)了較大的困難和壓力。
五、下一步工作打算
(一)加強(qiáng)基層畜牧獸醫(yī)站的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極爭(zhēng)取省州有關(guān)部門(mén)的支持,增添必要的防疫、診斷、監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備,切實(shí)改進(jìn)基層服務(wù)手段,推進(jìn)動(dòng)物疫病科學(xué)防疫、科學(xué)診斷、科學(xué)指導(dǎo),以提高基層技術(shù)服務(wù)水平。
為進(jìn)一步深化農(nóng)技推廣體系改革,促進(jìn)農(nóng)技推廣機(jī)制和服務(wù)創(chuàng)新,加強(qiáng)基層農(nóng)技人員隊(duì)伍建設(shè),促使全市農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員管理步入正常化、規(guī)范化、制度化軌道。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)》(國(guó)發(fā)〔*〕30號(hào))、省政府辦公廳《關(guān)于全面落實(shí)基層農(nóng)技人員工作責(zé)任加快構(gòu)建新型農(nóng)技推廣體系的通知》(浙政辦發(fā)〔*〕130號(hào))精神,經(jīng)市政府同意,現(xiàn)就加快構(gòu)建我市新型農(nóng)技推廣體系通知如下:
一、進(jìn)一步提高對(duì)加快構(gòu)建新型農(nóng)技推廣體系建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)
基層農(nóng)技推廣體系是設(shè)立在縣鄉(xiāng)兩級(jí)為農(nóng)民提供種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、水利等實(shí)用技術(shù)服務(wù)的組織,是實(shí)施科教興農(nóng)戰(zhàn)略的重要載體和依靠力量,是政府構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和農(nóng)村公共服務(wù)體系的重要組成部分。近年來(lái),國(guó)務(wù)院、省政府高度重視農(nóng)技推廣體系建設(shè),分別制訂下發(fā)了加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的政策意見(jiàn)。我市各級(jí)政府要從推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高度,充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性,堅(jiān)決克服可有可無(wú)、可以削弱甚至放棄的錯(cuò)誤思想,要因地制宜地按照國(guó)務(wù)院、省政府的有關(guān)要求,圍繞增強(qiáng)服務(wù)功能、服務(wù)實(shí)效性,積極探索新形勢(shì)下農(nóng)技推廣工作,加快構(gòu)建新型農(nóng)技推廣體系建設(shè)。
二、加快改革進(jìn)度,確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位
自省政府《關(guān)于改革和加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的通知》(浙政發(fā)〔〕31號(hào))、《關(guān)于推進(jìn)畜牧獸醫(yī)體系改革切實(shí)加強(qiáng)動(dòng)物防疫工作的通知》(浙政發(fā)〔〕32號(hào))文件下發(fā)以來(lái),我市各地按照省政府的有關(guān)要求,有序推進(jìn)農(nóng)技推廣體系改革,已經(jīng)或即將制訂完成農(nóng)技體制改革方案,但絕大部分停留在方案制訂和編制落實(shí)上,人員基本未到位。部分縣(市)存在力度不夠大、政策到位率不高等問(wèn)題。為此,各縣(市、區(qū))要對(duì)改革進(jìn)行“回頭看”,對(duì)農(nóng)技體制改革工作作一次認(rèn)真回顧總結(jié),查漏補(bǔ)缺。方案制訂、定編定崗以及人員基本落實(shí)的縣(市、區(qū)),要進(jìn)一步做好鞏固完善工作,深化和完善基層農(nóng)技推廣體系改革,加快構(gòu)建新型農(nóng)技推廣體系;對(duì)方案制訂、定編定崗已完成,人員未落實(shí)的縣(市、區(qū)),要求在6月30日前完成人員落實(shí)工作;對(duì)改革工作未啟動(dòng)的縣(市、區(qū)),要及時(shí)查找原因,爭(zhēng)取在5月底前制訂改革方案,力爭(zhēng)在上半年完成定編定崗及人員落實(shí),確保農(nóng)技推廣體系改革的各項(xiàng)政策落實(shí)到位。
三、創(chuàng)新推廣機(jī)制,建立健全農(nóng)技推廣責(zé)任制度
各地要按照浙政辦發(fā)〔*〕130號(hào)文件精神,圍繞建立“組織體系完整,職責(zé)任務(wù)明確,運(yùn)作方式高效,績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué),獎(jiǎng)懲手段有力,保障措施到位”的新型農(nóng)技推廣體系的目標(biāo),加強(qiáng)基層農(nóng)技推廣的組織體系、責(zé)任體系、培訓(xùn)體系和保障體系建設(shè),不斷創(chuàng)新農(nóng)技推廣機(jī)制和為農(nóng)服務(wù)手段。要規(guī)范公益性農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)人員管理,建立由主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和服務(wù)對(duì)象共同參與的考核管理制度。按照省政府提出的“四級(jí)”農(nóng)技推廣體系責(zé)任制度的要求,先確定1個(gè)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行業(yè)開(kāi)展試點(diǎn),然后全面實(shí)施農(nóng)技推廣體系責(zé)任制度,力爭(zhēng)到今年底全面建成。
目前全省農(nóng)村綜合配套改革工作正在有步驟地分批推進(jìn),為大力提高計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和保障能力,逐步推進(jìn)人口計(jì)生隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè),穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生服務(wù)機(jī)構(gòu),各地要充分運(yùn)用農(nóng)村綜合配套改革的機(jī)遇,不斷深化人事制度改革,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)人員配精、配強(qiáng)。農(nóng)村綜合配套改革的試點(diǎn)及全面推行中,各縣(市、區(qū))對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)人員選配工作,要按照公平、公正、公開(kāi)原則,從符合條件的人員中擇優(yōu)上崗,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)做到“機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、人員精干、效能提升”。現(xiàn)就進(jìn)一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)人員選配工作,提出如下意見(jiàn)。
一、周密制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)改革方案
各級(jí)人事和人口計(jì)生行政部門(mén)要充分調(diào)查研究,結(jié)合各自實(shí)際,周密制定對(duì)穩(wěn)定機(jī)構(gòu)編制、提高人員素質(zhì)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問(wèn)題的具體方案。要積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組的作用,人口計(jì)生行政部門(mén)積極參與,各部門(mén)之間加強(qiáng)溝通與協(xié)商。要認(rèn)真分析人口計(jì)劃生育隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀,采取切實(shí)可行措施,適時(shí)進(jìn)行隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性調(diào)整,使之能夠符合承擔(dān)新時(shí)期人口計(jì)劃生育工作任務(wù)需要,符合深化人事制度改革實(shí)行崗位管理需要,符合計(jì)劃生育隊(duì)伍實(shí)行職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展需要。各地在農(nóng)村綜合配套改革中,要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定與加強(qiáng),促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)機(jī)構(gòu)在新農(nóng)村建設(shè)中充分發(fā)揮公共服務(wù)職能;要充分做好富余人員的安置與分流工作。
二、合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)人員
農(nóng)村綜合配套改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)定位為社會(huì)事業(yè)全額撥款的公益機(jī)構(gòu),履行人口計(jì)劃生育的宣傳教育、技術(shù)服務(wù)、信息咨詢(xún)、人員培訓(xùn)、藥具發(fā)放“五位一體”的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能,因此,各地在核定編制時(shí)既要堅(jiān)持“少而精”,又要滿足發(fā)揮“五位一體”功能的需求,堅(jiān)持“以技術(shù)服務(wù)為主、一人多崗、交叉兼職、優(yōu)化組合”的配備原則,保持計(jì)劃生育/生殖健康/家庭保健技術(shù)服務(wù)崗位人員不少于60%的比例,普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)機(jī)構(gòu)至少有兩名執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師,中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)機(jī)構(gòu)至少有一名執(zhí)業(yè)醫(yī)師和有兩名以上執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師,以強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)功能。
三、分類(lèi)實(shí)施崗位能力標(biāo)準(zhǔn)
計(jì)劃生育公共服務(wù)具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和政策性強(qiáng)的特點(diǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)改革中必須堅(jiān)持按崗位能力標(biāo)準(zhǔn)選拔合適人才上崗,上崗人員都必須符合各自崗位的基本條件。計(jì)劃生育/生殖健康/家庭保健服務(wù)崗位基本條件:具備執(zhí)業(yè)醫(yī)師或執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師注冊(cè)資格證書(shū);具備執(zhí)業(yè)護(hù)師、執(zhí)業(yè)藥師、執(zhí)業(yè)技師等注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格證書(shū);具備計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)合格證書(shū);具有心理咨詢(xún)、營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)、家庭保健、健康管理等專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)。人口和計(jì)劃生育綜合管理崗位基本條件:具有信息統(tǒng)計(jì)、政策法規(guī)、宣傳教育、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)崗位的執(zhí)業(yè)資格和專(zhuān)業(yè)技術(shù)證書(shū)。人員調(diào)整后要結(jié)合全省人口和計(jì)劃生育咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度的實(shí)施,根據(jù)省人事廳和省人口計(jì)生委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈*省人口與計(jì)劃生育咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格考試暫行規(guī)定〉和〈*省人口與計(jì)劃生育咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格考試實(shí)施辦法〉》的通知(蘇人發(fā)[*4]41號(hào)文件)的要求,分批組織職業(yè)資格考試,全面促進(jìn)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)。
四、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育隊(duì)伍管理體制
協(xié)助廳領(lǐng)導(dǎo)處理機(jī)關(guān)日常政務(wù)工作;協(xié)調(diào)各處室和直屬單位工作;承擔(dān)綜合調(diào)研工作;制訂廳機(jī)關(guān)工作制度、年度工作計(jì)劃、工作總結(jié)及有關(guān)重要文稿;負(fù)責(zé)廳會(huì)議組織、公文審核、文電處理、機(jī)要檔案、秘書(shū)事務(wù)、接待聯(lián)絡(luò)、機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)、保密保衛(wèi)、后勤保障,以及廳機(jī)關(guān)和直屬單位的國(guó)有資產(chǎn)管理工作。
(二)政策法規(guī)處
制訂勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)立法計(jì)劃、負(fù)責(zé)草擬有關(guān)勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)行政管理的地方性法規(guī)、規(guī)章草案和規(guī)范性文件;依法行使國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督檢查權(quán),指導(dǎo)和監(jiān)督全省勞動(dòng)和社會(huì)保障監(jiān)察;建立全省勞動(dòng)和社會(huì)保障系統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)督制度,負(fù)責(zé)處理勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)行政復(fù)議和行政訴訟案件,負(fù)責(zé)普法工作及勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的咨詢(xún)工作。
(三)計(jì)劃財(cái)務(wù)處(基金監(jiān)督處)
編制全省勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃并組織實(shí)施;承擔(dān)統(tǒng)計(jì)和信息工作,統(tǒng)計(jì)公報(bào)、信息資料及發(fā)展預(yù)測(cè)報(bào)告;制訂勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)信息管理及其網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施;組織勞動(dòng)保障科學(xué)技術(shù)研究及成果的推廣、應(yīng)用工作;負(fù)責(zé)管理省級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和國(guó)際援助、貸款項(xiàng)目;會(huì)同財(cái)政部門(mén)制訂社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度并組織實(shí)施;社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算提出審核意見(jiàn);制訂社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督制度,建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),查處基金管理的重大違紀(jì)案件;認(rèn)定投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的資格,認(rèn)定有關(guān)機(jī)構(gòu)承辦補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的資格并對(duì)其承辦的補(bǔ)充保險(xiǎn)基金實(shí)施監(jiān)督。
(四)勞動(dòng)工資處
制訂勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整基本規(guī)則和勞動(dòng)合同、集體合同實(shí)施規(guī)劃,審核在杭省部屬及部隊(duì)屬單位集體合同;制訂全省招用農(nóng)民合同制工人和外來(lái)勞動(dòng)力調(diào)控計(jì)劃;負(fù)責(zé)特殊招工、政策性安置和調(diào)配工作,按分工擬定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策;參與省級(jí)勞動(dòng)模范的評(píng)定工作;制訂企業(yè)職工工作時(shí)間、休息休假和女工、未成年工特殊勞動(dòng)保護(hù)政策;組織實(shí)施企業(yè)工資總額與經(jīng)濟(jì)效率掛鉤政策,負(fù)責(zé)省屬企業(yè)工效掛鉤工作;制訂并實(shí)施企業(yè)工資指導(dǎo)線政策、工資集體協(xié)調(diào)規(guī)則、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)工資收入調(diào)節(jié)政策和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入分配政策;審核省、部屬企業(yè)的工資總額和主要負(fù)責(zé)人的工資標(biāo)準(zhǔn)。
(五)就業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)處
綜合管理全省勞動(dòng)力資源的開(kāi)發(fā)利用和就業(yè)及失業(yè)保險(xiǎn)工作;制訂企業(yè)下崗職工分流安置、基本生活保障和再就業(yè)的政策,組織實(shí)施再就業(yè)工程;制訂勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)管理規(guī)則并監(jiān)督實(shí)施;組織實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)有序流動(dòng)和農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的管理辦法;制訂全省就業(yè)服務(wù)事業(yè)規(guī)劃和促進(jìn)勞服企業(yè)發(fā)展政策并組織實(shí)施;按分工管理境外人員入境就業(yè)和公民出境就業(yè)工作;制訂全省失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃、改革方案和基本政策并組織實(shí)施;制訂失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率確定辦法、基金征繳和調(diào)劑政策、待遇項(xiàng)目和給付標(biāo)準(zhǔn);研究完善失業(yè)保險(xiǎn)基金管理政策和稽核辦法;負(fù)責(zé)管理失業(yè)人員疾病、生育、死亡等有關(guān)待遇。
(六)培訓(xùn)處
根據(jù)國(guó)家職業(yè)分類(lèi)、職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),組織制訂實(shí)施辦法;建立職業(yè)資格證書(shū)制度,制訂職業(yè)技能鑒定規(guī)則和實(shí)施辦法;負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工人和社會(huì)勞動(dòng)者技術(shù)等級(jí)考核工作;制訂職業(yè)技能人才培養(yǎng)和職業(yè)技能競(jìng)賽的規(guī)則和實(shí)施辦法;負(fù)責(zé)管理企業(yè)在職職工技能培訓(xùn)工作;組織實(shí)施勞動(dòng)預(yù)備制度和職業(yè)準(zhǔn)入制度;綜合管理全省技工學(xué)校、就業(yè)訓(xùn)練中心和社會(huì)力量舉辦的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu);承擔(dān)省技工學(xué)校招生辦公室工作。
(七)仲裁處
制訂勞動(dòng)仲裁規(guī)則和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理政策;負(fù)責(zé)全省勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁員的資格培訓(xùn)、考核、認(rèn)定工作;負(fù)責(zé)對(duì)全省勞動(dòng)爭(zhēng)議處理行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)委員會(huì)的工作指導(dǎo);負(fù)責(zé)勞動(dòng)保障來(lái)信來(lái)訪、突發(fā)事件的處理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作;負(fù)責(zé)在杭的省、部屬和部隊(duì)屬單位的勞動(dòng)合同鑒證工作。
(八)養(yǎng)老保險(xiǎn)處(省社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)辦公室)
制訂全省養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本政策、發(fā)展規(guī)劃、改革方案并組織實(shí)施;制訂基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率確定辦法、基金征繳和管理政策;負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金的管理使用;制訂個(gè)人賬戶(hù)管理政策和養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的待遇項(xiàng)目和給付標(biāo)準(zhǔn);研究完善中央行業(yè)在浙單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策;組織實(shí)施離退休人員養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放辦法;負(fù)責(zé)調(diào)整城鎮(zhèn)職工疾病、非因工死亡待遇及其供養(yǎng)直系親屬和非因工傷殘職工的待遇政策和給付標(biāo)準(zhǔn);負(fù)責(zé)調(diào)整精減職工生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);負(fù)責(zé)省、部屬單位職工繳費(fèi)年限的認(rèn)定和退休審批工作;制訂補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策和辦法;承擔(dān)省社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)辦公室工作。
(九)醫(yī)療保險(xiǎn)處
制訂全省醫(yī)療保險(xiǎn)的基本政策、發(fā)展規(guī)劃、改革方案并組織實(shí)施;制訂醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌、醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)管理、醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理政策;指導(dǎo)全省醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革工作;負(fù)責(zé)管理基本醫(yī)療的藥品、診療和醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的范圍及支付標(biāo)準(zhǔn);負(fù)責(zé)實(shí)施定點(diǎn)醫(yī)院、藥店的管理辦法及費(fèi)用結(jié)算方法;參與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和醫(yī)療收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作;研究制訂省直單位、在杭部屬單位職工醫(yī)療保險(xiǎn)改革方案,負(fù)責(zé)實(shí)施省本級(jí)離休人員和子女統(tǒng)籌醫(yī)療管理辦法。
(十)工傷生育保險(xiǎn)處(省勞動(dòng)鑒定委員會(huì)辦公室)
制訂全省工傷、生育保險(xiǎn)基本政策、發(fā)展規(guī)劃、改革方案并組織實(shí)施;制訂工傷、生育保險(xiǎn)費(fèi)率確定辦法、基金征繳和管理、待遇項(xiàng)目和給付標(biāo)準(zhǔn)及因工死亡供養(yǎng)直系親屬的待遇政策;指導(dǎo)全省工傷、生育保險(xiǎn)制度改革工作;負(fù)責(zé)管理全省工傷認(rèn)定政策和辦法;指導(dǎo)全省職工工傷與職業(yè)病致殘程度和因病、非因工致殘喪失勞動(dòng)能力程序的鑒定工作,負(fù)責(zé)省部屬單位和行業(yè)單位職工的勞動(dòng)鑒定和市地申請(qǐng)的勞動(dòng)鑒定復(fù)鑒工作;承擔(dān)省勞動(dòng)鑒定委員會(huì)辦公室工作。
(十一)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)處
制訂全省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本政策和發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施;制訂農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用籌集辦法、待遇項(xiàng)目、給付條件和給付標(biāo)準(zhǔn);研究完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理規(guī)則;負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理服務(wù)工作。
(十二)人事教育處
負(fù)責(zé)廳機(jī)關(guān)和直屬單位的機(jī)構(gòu)編制、人事和勞動(dòng)工資的管理工作;參與審核市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的任免;擬定全省勞動(dòng)保障系統(tǒng)干部教育的規(guī)劃、計(jì)劃;負(fù)責(zé)勞動(dòng)保障系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審工作;負(fù)責(zé)全省勞動(dòng)保障系統(tǒng)先進(jìn)單位和個(gè)人的評(píng)比表彰工作;負(fù)責(zé)廳機(jī)關(guān)離退休人員的管理服務(wù)工作。
(十三)駐廳監(jiān)察專(zhuān)員辦
一、目標(biāo)任務(wù)完成情況
(一)國(guó)資管理制度日趨完善,管理水平顯著提升。嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》精神,持續(xù)推進(jìn)國(guó)資國(guó)企深化改革,深入貫徹落實(shí)黨的四中全會(huì)精神,不斷推進(jìn)國(guó)資國(guó)企治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一是進(jìn)一步完善了國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+國(guó)資國(guó)企”建設(shè),信息化管理水平顯著提升。二是開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)安全隱患大排查和國(guó)資國(guó)企“靠山吃山”問(wèn)題整改專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),排查安隱患3類(lèi)5項(xiàng)并全面完成整改,有效維護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)的安全,提升了國(guó)有資產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是抓好國(guó)有資產(chǎn)的摸底和處置工作,減少了國(guó)有資產(chǎn)的閑置和流失,并做好國(guó)有資產(chǎn)的保值增值工作,國(guó)有資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力顯著提升。(二)國(guó)企改革步伐穩(wěn)健扎實(shí),深化改革成果喜人。依法依規(guī)、科學(xué)統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)國(guó)有企業(yè)改革。一是福安公司改革方案已經(jīng)區(qū)政府專(zhuān)題會(huì)討論修訂,突出可行性和可操作性,方案修訂稿已報(bào)區(qū)政府再次研究審定。二是公司完成股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn),成為國(guó)有獨(dú)資公司,公司權(quán)責(zé)更加明晰,市場(chǎng)參與度和核心競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升;完成組織機(jī)構(gòu)重組,設(shè)立了董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)并配齊成員,法人治理結(jié)構(gòu)更加合理,治理能力更加現(xiàn)代化;作為擬納入經(jīng)開(kāi)區(qū)平臺(tái)公司,區(qū)政府組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了前期的可行性討論,公司草擬了運(yùn)行管理方案草案,為下步劃轉(zhuǎn)工作好了充分的準(zhǔn)備。三是公司選聘了董事長(zhǎng)和副總經(jīng)理,并完成了增資擴(kuò)股;公司選聘了副總經(jīng)理。兩公司充實(shí)了管理層,提高了管理效率。四是區(qū)稅務(wù)局已經(jīng)完成公司清稅工作,補(bǔ)繳稅款后啟動(dòng)注銷(xiāo)程序,屆時(shí)公司將按程序合并公司;公司暫由公司代管。四是在區(qū)、區(qū)成立商貿(mào)公司的方案已經(jīng)區(qū)政府同意,正在緊密推進(jìn)相關(guān)成立工作。(三)完善國(guó)企分類(lèi)管理制度,激發(fā)國(guó)資國(guó)企活力。按照《市區(qū)區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)實(shí)施辦法》要求,根據(jù)各區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)主要業(yè)務(wù)定性分析并結(jié)合定量測(cè)算情況,結(jié)合我區(qū)實(shí)際,將區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)劃分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi),嚴(yán)格實(shí)行分類(lèi)管理和監(jiān)管,優(yōu)化資源配置,激發(fā)國(guó)資國(guó)企活力。一是分類(lèi)確定國(guó)有股權(quán)比例,明晰權(quán)責(zé);二是分類(lèi)確定重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容,防范化解風(fēng)險(xiǎn);三是分類(lèi)實(shí)施經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核,獎(jiǎng)罰客觀公正;四是分類(lèi)核定企業(yè)負(fù)責(zé)人收入水平,薪酬與實(shí)績(jī)匹配;五是分類(lèi)完善工資總額管理方式,優(yōu)化資金配置;六是分類(lèi)優(yōu)化投資項(xiàng)目管理措施,明確職能提高效率。
二、存在的主要問(wèn)題
(一)企業(yè)遺留問(wèn)題阻礙改革推進(jìn)。由于歷史原因,我區(qū)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)主要功能是作為融資平臺(tái)為政府開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行融資。目前,一些區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)的融資貸款尚未還清,導(dǎo)致企業(yè)撤銷(xiāo)、合并工作無(wú)法按時(shí)推進(jìn),阻礙了國(guó)有企業(yè)的優(yōu)化重組。(二)國(guó)有資產(chǎn)處置問(wèn)題多難度大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)證件不齊,未進(jìn)行權(quán)屬登記等問(wèn)題,按照法律規(guī)定,必須對(duì)問(wèn)題資產(chǎn)補(bǔ)辦相關(guān)權(quán)屬證明后方可進(jìn)行處置,阻礙處置進(jìn)程,造成資源浪費(fèi)。(三)廉政建設(shè)不力影響改革進(jìn)程。部分國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人違反廉潔從業(yè)規(guī)定,因嚴(yán)重違紀(jì)違法接受紀(jì)律講審查和監(jiān)察調(diào)查。因主要負(fù)責(zé)人的缺位導(dǎo)致原本進(jìn)展較為順利的改革進(jìn)程出現(xiàn)中斷,嚴(yán)重阻礙了改革進(jìn)程。
針對(duì)20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)農(nóng)村信用社發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的資金“非農(nóng)化”和業(yè)務(wù)發(fā)展上的商業(yè)化、市場(chǎng)化傾向,1996年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》做出了“按合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社”、“恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制性質(zhì)”的制度變遷選擇。從21世紀(jì)初開(kāi)始,學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門(mén)展開(kāi)了合作金融是否符合國(guó)情的討論,概括起來(lái)大致有三種觀點(diǎn)。一是從農(nóng)村信用社產(chǎn)生到1957年曾有過(guò)短暫的合作制發(fā)展時(shí)期,1958年“”以后就再也沒(méi)有堅(jiān)持過(guò)合作制原則;二是從國(guó)際合作社聯(lián)盟的基本原則出發(fā),認(rèn)為農(nóng)村信用合作社從誕生之日起就從來(lái)沒(méi)有真正實(shí)行過(guò)合作制;三是認(rèn)為我國(guó)還不具備合作金融發(fā)展的前提條件,必須培育“合作”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ),在主客觀條件成熟的條件下,發(fā)展我國(guó)的合作金融事業(yè)。
20世紀(jì)50年代初期,中國(guó)農(nóng)村信用社設(shè)立的初衷的確是要按照合作金融模式運(yùn)轉(zhuǎn),但是50多年來(lái)的中國(guó)農(nóng)村金融體制變遷,特別是農(nóng)村信用社體制變遷,似乎并不盡人意,并沒(méi)有導(dǎo)致能夠滿足農(nóng)村需求的農(nóng)村金融供給機(jī)制的產(chǎn)生。農(nóng)村金融從而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“瓶頸”之一。那么,為什么又出現(xiàn)了后來(lái)對(duì)其合作性的認(rèn)定?農(nóng)村信用社在發(fā)展過(guò)程中為什么出現(xiàn)了異化?異化的動(dòng)因何在?等等,這些問(wèn)題需要結(jié)合50多年來(lái)改革的軌跡,對(duì)農(nóng)村信用社制度變遷的內(nèi)在原因與機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性回顧才可能明了。本文試圖就此探究正規(guī)合作金融在中國(guó)隕落的成因。
政府主導(dǎo)制度變遷
按照諾斯的界定,制度被理解為與具體行為有關(guān)的規(guī)范體系,它提供了人類(lèi)相互影響的框架,并約束著人們的行為選擇。制度是在一定條件下,多個(gè)參與主體之間博弈達(dá)到的一種均衡狀態(tài)。作為在農(nóng)村信用社領(lǐng)域約束金融參與主體行為規(guī)則的農(nóng)村信用社制度安排,必將影響到中國(guó)金融制度結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的總體均衡。因此,作為制度變遷與轉(zhuǎn)型過(guò)程中的農(nóng)村信用社改革,目的不僅在于要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社直接參與主體(農(nóng)戶(hù)、農(nóng)村信用社)之間博弈的均衡,而且要有利于中國(guó)金融制度結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的總體均衡。而總體均衡的協(xié)調(diào)者主要是政府,所以,農(nóng)村信用社制度變遷過(guò)程就變成農(nóng)戶(hù)、農(nóng)村信用社、政府多主體參與下的博弈均衡過(guò)程。政府是博弈中的天然強(qiáng)勢(shì)主體,并根據(jù)其意志和需要支配博弈過(guò)程的走向。由此,也決定了中國(guó)農(nóng)村信用社制度變遷過(guò)程的復(fù)雜性和政府在其中的作用。
制度異化過(guò)程四個(gè)階段
在不同的歷史時(shí)期,政府主導(dǎo)的農(nóng)村信用社改革的舉措是不同的,農(nóng)村信用社制度變遷的動(dòng)因也不一致,進(jìn)而改革和制度變遷也就呈現(xiàn)出一定的階段性特征。
1951~1979年,農(nóng)村信用社在為小農(nóng)提供金融服務(wù)的同時(shí),還成為政府獲取農(nóng)村金融剩余的工具,是工業(yè)導(dǎo)向型金融體系的一部分。為推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化,從1950年代初期開(kāi)始,我國(guó)實(shí)施的是以?xún)?yōu)先發(fā)展重工業(yè)為核心的趕超型戰(zhàn)略。為擺脫經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重短缺的約束,政府排斥了市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)人為限制生產(chǎn)要素流動(dòng)、扭曲生產(chǎn)要素和產(chǎn)品價(jià)格等手段,向重工業(yè)發(fā)展提供廉價(jià)的資源。為獲取農(nóng)村金融剩余,政府以信貸資金的“統(tǒng)收統(tǒng)支”將農(nóng)村信用社納入了公有制經(jīng)濟(jì)體系,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)化為對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的金融支持,保證了工業(yè)化的推進(jìn)和體制內(nèi)產(chǎn)出的增長(zhǎng)。
1951~1959年,農(nóng)村信用社的資本由農(nóng)民入股,管理者由社員選舉,信貸為社員提供,合作制性質(zhì)明顯,是扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要金融力量。但合作化運(yùn)動(dòng)中,農(nóng)村信用社范圍內(nèi)的所有社員不論自愿與否,均在政治壓力下加入了信用合作社組織。而且,社員只有入社的義務(wù),退社自由的權(quán)利實(shí)際上被剝奪。合作社的性質(zhì)由“重復(fù)博弈”變成“一次性博弈”,決定合作社成功的“自我實(shí)施”協(xié)約被自我強(qiáng)制實(shí)行的協(xié)議所替代。這樣,“人們就不再可能用退出來(lái)保護(hù)自己,或以此作為制止其它成員可能偷懶的方式。其結(jié)果是,自我實(shí)施的協(xié)約在一個(gè)‘一次博弈’的合作社中就無(wú)法維持”,一個(gè)社員或部分社員的偷懶行為就會(huì)導(dǎo)致全體社員“倒退”到更低的勞動(dòng)供給水平上,成為中國(guó)合作金融組織效率低下的重要原因。
在政府的強(qiáng)制參與下,管理體制發(fā)生了多次變遷:1958年農(nóng)村信用社與設(shè)在的銀行營(yíng)業(yè)所合并,農(nóng)民從利他出發(fā)而參與合作的私有產(chǎn)權(quán)關(guān)系至此開(kāi)始被忽視;1959年農(nóng)村信用社下放給生產(chǎn)大隊(duì),由生產(chǎn)大隊(duì)和公社信用部雙重領(lǐng)導(dǎo);1962年,中央政府明確提出,信用社是農(nóng)村人民的資金互助組織,是國(guó)家銀行的助手,是中國(guó)社會(huì)主義金融體系的重要組成部分,被強(qiáng)制納入國(guó)有金融體系,走上了“官辦”的道路。農(nóng)戶(hù)以合作名義加入農(nóng)村信用社的私有產(chǎn)權(quán)納入公有制經(jīng)濟(jì)體系之后,由于無(wú)論在物質(zhì)資源和組織資源上均無(wú)法與公有產(chǎn)權(quán)對(duì)抗,農(nóng)戶(hù)之間基于相互了解的信任結(jié)構(gòu)被行政權(quán)威沖散,增加了合作成本,致使農(nóng)戶(hù)不愿意在信用社內(nèi)部開(kāi)展合作;1977年,國(guó)務(wù)院提出信用社既是集體金融組織,又是國(guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu);1979年,中央政府決定,農(nóng)村信用社辦理農(nóng)村各項(xiàng)金融業(yè)務(wù),執(zhí)行國(guó)家金融部門(mén)的職能任務(wù)。
在這個(gè)過(guò)程中,合作性農(nóng)村信用社被集體化、準(zhǔn)國(guó)有化,服務(wù)于新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),農(nóng)村信用社的職能發(fā)生了異化,僅具有合作經(jīng)濟(jì)的外衣,與真正的合作金融組織相去甚遠(yuǎn)。
1980~1996年,農(nóng)村信用社成為政府促進(jìn)農(nóng)村企業(yè)發(fā)展的工具。1980年代初開(kāi)始,政府先后啟動(dòng)了農(nóng)村改革和,推動(dòng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和城市私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于國(guó)有銀行在滿足國(guó)有企業(yè)發(fā)展的資金需求上力不從心,無(wú)力滿足農(nóng)村工業(yè)化和蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金需求,農(nóng)村信用社就成為政府支持農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的工具。為此,首先在1984年啟動(dòng)了恢復(fù)農(nóng)村信用社合作制的改革,提出要把農(nóng)村信用社辦成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的群眾性合作金融組織,意在將農(nóng)村資金需求以?xún)?nèi)在化的形式得到滿足。
此后,在中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的管理下,農(nóng)村信用社在民主管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、組織機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了探索。但是,農(nóng)村信用社仍然處于國(guó)有銀行基層機(jī)構(gòu)的地位,被“官辦化”。雖然1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》要求農(nóng)村信用社逐漸從農(nóng)業(yè)銀行分離出來(lái),并于1994年實(shí)行了農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社分門(mén)辦公,但是,由于這次改革沒(méi)有突破國(guó)家銀行的制度邊界,農(nóng)村信用社仍然生存在國(guó)有金融制度安排的邊緣。所以,恢復(fù)合作制的努力并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的成果,政府改革和促進(jìn)制度變遷的目標(biāo)沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。
1996~2003年,國(guó)有商業(yè)銀行逐漸退出農(nóng)村領(lǐng)域,特別是退出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)域,農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的“主力軍”,并被賦予“支農(nóng)”的政策性職能。這一時(shí)期,政府改革和促進(jìn)農(nóng)村信用社制度變遷的指導(dǎo)思想在于提高農(nóng)村金融服務(wù)水平,增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,促進(jìn)貿(mào)、工、農(nóng)綜合經(jīng)營(yíng),促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放。
為了提高農(nóng)村金融服務(wù)水平,1996年再次啟動(dòng)了農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制改革,《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》提出了“按合作制原則重新規(guī)范農(nóng)村信用社”、“恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作制性質(zhì)”、“農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系”,并在此基礎(chǔ)上“把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作性金融組織”。1999年,全國(guó)農(nóng)村信用社工作會(huì)議提出組建縣(市)聯(lián)社,承擔(dān)行業(yè)管理和服務(wù)職能,農(nóng)村信用社的組織制度安排得以強(qiáng)制性創(chuàng)新。
1997年亞洲金融危機(jī)后,國(guó)有商業(yè)銀行出于化解金融風(fēng)險(xiǎn)、提高資產(chǎn)質(zhì)量及盈利等方面的考慮,先后退出農(nóng)村領(lǐng)域,特別是退出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)域,為農(nóng)村信用社的發(fā)展留下了足夠的市場(chǎng)空間。那么為什么1996年的改革方案以及后來(lái)的一些改革主張沒(méi)能付諸實(shí)施?其重要原因有三:一是1996年的改革方案有削弱政府控制因素,有些方面不符合國(guó)家、政府部門(mén)的效用函數(shù),因而沒(méi)有最終轉(zhuǎn)化為改革的行動(dòng);二是農(nóng)村信用社對(duì)合作成員合作激勵(lì)的喪失。合作金融組織對(duì)成員的激勵(lì)主要表現(xiàn)在能否獲得金融服務(wù)及利潤(rùn)返還,而從1950年代初至20世紀(jì)末,中國(guó)農(nóng)戶(hù)在近50年的金融合作參與過(guò)程中不僅難以獲得金融服務(wù),并且沒(méi)有參與過(guò)利潤(rùn)分配;三是由于農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)制和運(yùn)作方式日益商業(yè)化。同時(shí),基于幾十年來(lái)農(nóng)村信用社從合作制到公有制的特殊制度變遷軌跡,其路徑依賴(lài)決定了回歸合作制的成本是極其高昂的,無(wú)論是國(guó)家、信用社還是社員,都不可能再選擇實(shí)施合作制。
2003年以后,農(nóng)村信用社成為地方政府支配金融資源的工具,正規(guī)合作金融制度在中國(guó)隕落。2003年6月和2004年8月,關(guān)于農(nóng)村信用社改革的指導(dǎo)文件明確提出,農(nóng)村信用社改革要“堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革取向,以服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為宗旨,按照‘明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)’的總體要求,圍繞不斷改善金融服務(wù),擴(kuò)大支農(nóng)效果的首要目標(biāo),逐步推進(jìn)和完善管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革,促進(jìn)農(nóng)村信用社加強(qiáng)內(nèi)部控制,改善經(jīng)營(yíng)機(jī)制,將農(nóng)村信用社逐步辦成具有自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力,為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融企業(yè)。”
在這輪改革中,農(nóng)村信用社面臨幾種模式的選擇:農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣聯(lián)社統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人。合作制是一種可選擇的制度安排,但這次改革和制度變遷的重要原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則,農(nóng)村信用社領(lǐng)域?qū)嶋H上明確地開(kāi)始了一場(chǎng)以市場(chǎng)化、商業(yè)化為導(dǎo)向的改革和制度變遷。在現(xiàn)實(shí)中,合作制實(shí)際上被忽視和拋棄了。至此,中國(guó)正規(guī)的合作金融制度在政府強(qiáng)制推進(jìn)的制度變遷中終結(jié)了。
與以前的歷次改革不同,2003年啟動(dòng)的改革在明晰產(chǎn)權(quán)的同時(shí),把對(duì)農(nóng)村信用社的管理權(quán)限下放給省政府,而在改革實(shí)施過(guò)程中,各省市毫無(wú)例外地選擇了成立省級(jí)聯(lián)社(銀行類(lèi)機(jī)構(gòu))的體制。盡管建立省級(jí)聯(lián)社在理論和實(shí)踐上有其合理性,但是,從現(xiàn)有省級(jí)聯(lián)社的運(yùn)作情況看,在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社縣級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)社”框架下,實(shí)際上從下而上的股權(quán)性控制異化成為了從上對(duì)下的行政性控制,縣級(jí)聯(lián)社失去了應(yīng)該有的對(duì)省級(jí)聯(lián)社機(jī)構(gòu)在權(quán)益基礎(chǔ)上的控制權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中,由于地方政府參與太多,農(nóng)村信用社實(shí)際上成為“地方準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)”。
地方政府在農(nóng)村信用社發(fā)展中的支配作用被強(qiáng)化后,其可能通過(guò)農(nóng)村信用社向農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)提供貸款,以支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。由此也可能會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。
首先,可能在農(nóng)村信用社與政府之間形成一種剛性依賴(lài),農(nóng)村信用社(非國(guó)有產(chǎn)權(quán))享受政府的隱性擔(dān)保并不斷獲得廉價(jià)的再貸款支持,使國(guó)有金融產(chǎn)權(quán)邊界以看不見(jiàn)的方式在農(nóng)村領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)張,不但可能將中央政府對(duì)農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)移成省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保,而且還可能削弱農(nóng)村信用社通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)所建立起來(lái)的治理機(jī)制作用的發(fā)揮,導(dǎo)致治理弱化。
其次,農(nóng)村信用社可能成為地方政府與中央討價(jià)還價(jià)和爭(zhēng)取金融資源控制權(quán)和使用權(quán)的工具,增加宏觀調(diào)控的難度和成本。
第三,為地方政府控制農(nóng)村信用社、控制金融資源提供了機(jī)遇。盡管改革的本意不在強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村信用社的干預(yù),但現(xiàn)有改革方案執(zhí)行的結(jié)果卻存在強(qiáng)化政府干預(yù)和控制的可能。農(nóng)村信用社依然受到政府或銀行監(jiān)管當(dāng)局過(guò)多的干預(yù),社員(股東)大會(huì)的權(quán)利被削弱甚至從某種程度上被剝奪,使其失去對(duì)管理層的監(jiān)督作用。農(nóng)村信用社聯(lián)社改革方案不是由社員(股東)大會(huì)產(chǎn)生,而是由政府主導(dǎo)或主管部門(mén)制定,這顯然有悖于公司治理最基本的原則和內(nèi)容。
農(nóng)村信用社管理權(quán)下放給地方政府后,雖然有利于促進(jìn)國(guó)有金融體制的“內(nèi)部變異”與新體制因素的成長(zhǎng),但就已實(shí)現(xiàn)的運(yùn)轉(zhuǎn)而言,其在顯著性地強(qiáng)化了地方政府對(duì)金融資源控制權(quán)的同時(shí),還強(qiáng)化了金融資源配置的空間分割,為農(nóng)村金融制度的進(jìn)一步整體變遷設(shè)置了障礙,并可能導(dǎo)致中央政府金融監(jiān)管作用效應(yīng)的弱化。
2003年以來(lái)的改革要點(diǎn),實(shí)際上是對(duì)1996年改革方案的繼承和某種程度的回歸,其能夠推進(jìn)的原因,一是1996年以來(lái)國(guó)有產(chǎn)權(quán)以外的金融形式的增長(zhǎng)導(dǎo)致了國(guó)有產(chǎn)權(quán)份額的下降,政府對(duì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)擴(kuò)張的忍耐程度提高;二是此次改革把權(quán)力下放給了地方政府,制度變遷的動(dòng)力由中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府。
中國(guó)農(nóng)村信用社改革與制度變遷、合作金融制度在中國(guó)隕落的過(guò)程,實(shí)際上是政府強(qiáng)制性制度變遷的發(fā)展過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,中國(guó)二重社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的缺陷盡顯無(wú)疑,在缺乏獨(dú)立地位與談判能力的農(nóng)村個(gè)人和經(jīng)濟(jì)主體面前,強(qiáng)大的政府充分顯示了其主宰力量,將農(nóng)村信用社“商業(yè)化”、“準(zhǔn)國(guó)有化”和“半工農(nóng)中建化”,離農(nóng)民、農(nóng)村更遠(yuǎn)了。
合作金融制度的未來(lái)
農(nóng)村信用社的運(yùn)轉(zhuǎn),既然已經(jīng)走上了市場(chǎng)化的道路,就應(yīng)該徹底擺脫政府的隱性擔(dān)保局面,嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出,真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。改革的過(guò)程應(yīng)是以明確的市場(chǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展過(guò)程,是一個(gè)發(fā)展市場(chǎng)力量、減少計(jì)劃控制和政府干預(yù)的過(guò)程,并在這個(gè)過(guò)程中逐漸完善治理機(jī)制。
正規(guī)合作金融制度雖然隕落了,但并不意味著合作制在中國(guó)的終結(jié),也不意味作中國(guó)沒(méi)有合作金融制度和不會(huì)產(chǎn)生新的正規(guī)合作金融制度。盡管2003年及其后的改革不再把合作制放在突出地位,但只要民眾獲得了自主選擇、自主發(fā)展的權(quán)利,只要經(jīng)濟(jì)金融中弱勢(shì)群體依然存在,合作金融就有存在的基礎(chǔ)。原有的合作金融組織異化,但新的嚴(yán)格意義上的合作金融組織會(huì)不斷應(yīng)運(yùn)而生,從而合作金融形式與商業(yè)金融形式始終保持著互補(bǔ)關(guān)系。
中國(guó)有眾多的弱勢(shì)群體(農(nóng)戶(hù)、中小企業(yè)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)),合作制的需求是存在的。同時(shí),經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后仍然需要合作,合作經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度無(wú)關(guān)。即使是強(qiáng)勢(shì)群體,也需要合作。這也是合作經(jīng)濟(jì)在發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在的原因。
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