采購人在采購管理中不足淺析
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摘要：政府采購是根據(jù)政府采購政策、相關(guān)法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，使用財政性資金采購規(guī)定范圍內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。目前國家相關(guān)部門已擬定《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和財政部公布《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，將在廣泛征求意見后出臺修訂后的法律法規(guī)及規(guī)章。筆者作為法學教學、研究及法律實踐者，借此機會，并結(jié)合自己的政府采購評審工作經(jīng)驗，僅對采購人在政府采購活動中的管理問題進行分析并提出改進建議。
關(guān)鍵詞：采購人實施過程管理現(xiàn)狀
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，政府采購指的是國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。因此政府采購有其特殊性，該行為與其他采購行為的區(qū)別主要在于：實施采購行為的主體不同，實施主體為國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織等管理和公益性的機構(gòu)（本文中統(tǒng)稱為采購人），不包括企業(yè)、個體組織等；采購資金來源不同，政府采購資金來自于各級財政性預(yù)算資金，而非自籌資金；采購行為要實現(xiàn)的目的不同，政府采購要實現(xiàn)國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的目標及社會公共利益。為規(guī)范政府采購行為，近年來國家制定了《中華人民共和國政府采購法》，且相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件已陸續(xù)出臺，對政府采購行為進行全方位規(guī)范和監(jiān)督，以確保政府采購行為的順利實施。事實證明，我國建立和推行政府采購制度以來，財政性采購資金的支出管理更加規(guī)范有序，資金的使用效益更加高效，為國家節(jié)約了大量的財政支出，同時有力地促進了依法治國政策在財政管理行為上的順利落實，促進了依法行政，對采購行為的約束和規(guī)范指引、各級財政資金的合理投入和行為績效、廉政政府建設(shè)等方面發(fā)揮了較大的作用。筆者作為政府采購評審專家，在多年的評審實踐中，發(fā)現(xiàn)在政府采購實施過程中，也存在一些不完善和不規(guī)范的現(xiàn)象，如采購預(yù)算過高或過低導(dǎo)致中標金額過低或履行質(zhì)量降低、投標人提供虛假資料中標影響公正評審、甚至出現(xiàn)違法違規(guī)嚴重損害采購人利益和國家及社會公共利益的行為，違背了國家實施政府采購政策的初衷。尤其是極少部分的事業(yè)單位，自身具有很大的自主管理權(quán)限，采購監(jiān)管具體措施落實不到位，內(nèi)部采購機制不夠完善，采購預(yù)算編制缺乏科學性和合理性，對采購行為的實施、監(jiān)督及處罰有所缺失，導(dǎo)致采購效率不高，對政府采購的法律風險防范效果欠佳。
（一）采購人對采購執(zhí)行的職能定位不夠科學合理
從我國現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，采購人的共同特點是履行國家公共管理職能和社會公益事業(yè)的機構(gòu)，采購的資金來源于國家財政撥款或納入國家財政預(yù)算。而采購人在履行社會職能的過程中，部分用于采購的資金并非財政預(yù)算，比如高校學生食堂的食材采購資金、學生的教材采購資金等，資金管理主體就會利用法律監(jiān)管上的漏洞自行實施采購，規(guī)避政府采購的監(jiān)管，另外由于政府采購法律法規(guī)未對政府采購的機構(gòu)選用等作出具體細化規(guī)定，采購人在實施過程中在對政府采購機構(gòu)的選擇上及采購機構(gòu)的項目范圍存在一定隨意性，對于政府采購管理的重視程度也存在不足。以高校和國有醫(yī)院這兩種典型的具有較大自主管理權(quán)的事業(yè)單位為例，不到65%的單位設(shè)置了單獨的采購管理職能部門，對本單位的政府采購行為進行專門管理，而其它的單位在政府采購項目的實施管理方面存在職能混淆不清，有的單位將政府采購實施部門設(shè)在國有資產(chǎn)管理部門、后勤管理部門或者財務(wù)管理部門，甚至個別單位的采購實施行為由各需求部門自行實施，各自為政。由于采購實施部門和其他管理職能部門沒有有效地分離設(shè)置，猶如裁判員和運動員不分，缺乏健全有效的管理和監(jiān)督機制，很難形成一套完整科學的采購執(zhí)行系統(tǒng)及機制，在缺乏有效的執(zhí)行和監(jiān)督制約機制的情況下，難免會存在部門之間爭奪利益或相互推諉而使得采購效率低下的現(xiàn)象發(fā)生，也很難避免部門之間缺乏監(jiān)督牽制而縱容不公正招標等不良行為的出現(xiàn)。再者，采購人職能部門的內(nèi)設(shè)采購管理崗位人員對自身的職責定位不清，管理缺乏規(guī)范性。按照政府采購法的規(guī)定，實施采購的主體應(yīng)當按照本單位內(nèi)部管理制度要求，建立一套科學合理的政府采購管理和監(jiān)管制度，對本單位的政府采購行為進行內(nèi)部控制和監(jiān)督。但實踐中，基于政府采購項目實施的程序性較多、時限要求嚴，實施需要的時間較長，且各單位采購的項目多、工作量大，在缺乏系統(tǒng)制度監(jiān)管，加之執(zhí)行采購的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊等諸多因素的影響下，導(dǎo)致執(zhí)行過程脫節(jié)，反復(fù)修改采購文件，效率較低，更有甚者為了按時完成項目，在時間倉促的情況下實施各個采購程序，一定程度上影響采購質(zhì)量，繼而影響整個項目的后續(xù)實施和效果，甚至造成供求雙方的合同糾紛。
（二）采購人實施政府采購行為的規(guī)范性有待進一步提高
國家政策和法律法規(guī)的落實效果如何，和執(zhí)行主體的具體行為有較大關(guān)系，政府采購也是如此。近年來，隨著我國依法治國的有力推進，政府采購法律法規(guī)和國家監(jiān)管措施也進一步完善，政府采購監(jiān)管效果和采購效能有了較大提升。但也有少數(shù)采購人在實施采購行為時存在不規(guī)范的現(xiàn)象，對政府采購效率的提升造成一定負面影響。例如，個別采購人將一些集中采購目錄內(nèi)的品目，例如電腦、打印機等人為劃歸到某一教學、科研等建設(shè)項目的配套設(shè)施中，規(guī)避集中采購；有的采購人將超過政府采購額度的項目進行拆分，化整為零進行分散采購，甚至不列入采購預(yù)算而通過內(nèi)部自主采購方式實施項目采購。筆者通過調(diào)查還了解到個別單位通過制定內(nèi)部招標管理制度，忽略項目的實際情況和技術(shù)要求，以確保公正為理由不采納具體需求部門的合理技術(shù)參數(shù)建議，且在評審項目時，指派非需求部門的人員擔任業(yè)主代表參與評審，造成項目在履約或?qū)嶋H使用時，引發(fā)業(yè)主和供應(yīng)商的糾紛，影響項目的實際效果，從而影響了整個項目采購的效率，甚至造成采購人在執(zhí)行合同中的法律風險。根據(jù)現(xiàn)行的采購法律法規(guī)規(guī)定，非集中采購目錄內(nèi)的項目，采購人可以自行組織招標采購工作，也可以根據(jù)自身需要委托社會性的采購機構(gòu)協(xié)助實施采購。法律的此規(guī)定賦予了采購人一定的自主權(quán)，即采購人可以通過一定程序確定年度內(nèi)固定的招標機構(gòu)協(xié)助實施政府采購，也可以在實施采購項目時，自主選擇非固定的機構(gòu)進行。因此個別采購人的執(zhí)行部門在實施政府采購行為時，根據(jù)個人的傾向性選擇機構(gòu)，有的采購人執(zhí)行部門在項目評審階段，全權(quán)委托機構(gòu)邀請本單位外的專家代替本單位的業(yè)主代表參與評審；甚至有的非納入政府采購項目，則全權(quán)委托機構(gòu)全部邀請本單位外的專家參與評審，雖然這種做法具有更為專業(yè)的評審優(yōu)勢，但如果在監(jiān)督不到位的情況下，存在采購人執(zhí)行部門人員操縱評審程序的風險，因此對此情形需進一步約束規(guī)范。
二、對采購人加強政府采購管理的建議
（一）科學設(shè)置政府采購執(zhí)行職能部門，強化政府采購制度管理
就當前我國的政府采購制度而言，執(zhí)行政府采購政策的采購人為國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，與國有企業(yè)不同之處在于采購人不是自主經(jīng)營和自負盈虧的創(chuàng)收主體，其運行資金全部或者部分來源于是國家財政撥款，從事的是公共管理、社會公益事業(yè)等職能行為。采購人的采購資金來自于財政預(yù)算資金，即資金來源于國家或地方財政，也就是來源于廣大的納稅人，資金的使用情況備受社會關(guān)注。因此采購人肩負合法合理使用財政資金，以更好地服務(wù)社會的職責。第一，建議采購人根據(jù)自身情況，設(shè)置獨立的采購職能部門。目前，部分采購人在二級部門編制中尚未設(shè)置獨立的采購部門，而是在二級職能部門內(nèi)部設(shè)置采購管理科室。從項目預(yù)算編制、采購計劃備案、采購執(zhí)行等方面看，容易造成職能混淆，不利于項目的實施和監(jiān)督。因此建議采購單位設(shè)置獨立的采購管理職能部門，獨立履行政府采購管理職責，確保采購行為不受其他部門的影響。第二，建立健全完善的政府采購管理機制。在采購管理機制上，實行嚴格的采購和監(jiān)督分離的制度，即采購項目由采購管理部門組織需求部門進行項目的前期可行性論證，確定列入采購預(yù)算，經(jīng)單位財務(wù)預(yù)算管理程序批準后，報批列入采購項目執(zhí)行計劃和備案；項目的專家論證、采購文件編制、采購執(zhí)行等均由采購管理部門獨立負責組織實施。同時在采購實施過程中，積極引入需求單位、審計部門、紀檢部門以及外部監(jiān)督部門的參與和監(jiān)督，使得項目的采購結(jié)果符合使用需求，確保項目順利履行和驗收，避免合同糾紛的發(fā)生，同時保證整個政府采購行為在陽光下運行，提高政府采購的公信力，維護國家和社會公共利益，提高社會經(jīng)濟效益。第三，進一步提高政府采購執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。政府采購涉及的不僅僅是專業(yè)技術(shù)問題，更多的是專業(yè)和程序規(guī)則的結(jié)合，政府采購項目實施的政策性較強，相關(guān)法律法規(guī)較多。實踐中，少數(shù)采購人對政府采購項目的預(yù)算意識不強，在編制項目的政府采購預(yù)算時沒有進行充分的調(diào)研和論證；采購預(yù)算編制人員專業(yè)素質(zhì)不強，對項目的認識不足，對項目的相關(guān)信息不進行考察比較，未對項目成本和市場行情進行分析論證，造成項目預(yù)算資金與項目實際需求情況相差甚遠，無法完成項目實施或造成采購資金浪費的現(xiàn)象，不能充分發(fā)揮政府采購的積極性和社會效益。因此建議采購人在崗位工作安排時，挑選專業(yè)素養(yǎng)高、懂政策和法律的人員，對人員的崗位職責和要求進行明確的規(guī)定，加強崗位人員的技能培訓(xùn)和技能考核，強化崗位人員的職業(yè)道德建設(shè)，確保政府采購各項制度得到落到實處，采購的各個環(huán)節(jié)合法有效，促進政府采購工作的有序開展。
（二）加強對采購行為的主動監(jiān)督
政府采購是采購人使用財政性資金通過競爭性交易，以合同方式購買貨物、工程和服務(wù)的行為。從法律上將也是從事社會公共事務(wù)的行為，因此應(yīng)加強對該行為的監(jiān)督。從采購人角度講，除了國家專門機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督外，其也需加強主動性監(jiān)督，防范風險。第一，做好事前監(jiān)督。政府采購是在多方主體參與下實施的行為，參與者涉及采購人、采購機構(gòu)、評審專家與投標商等，每方主體在采購過程中發(fā)揮著不同的作用，承擔的任務(wù)也各不相同，甚至有的主體方還有著不同的經(jīng)濟利益沖突，基于利益沖突因素的存在，對每一采購參與人行為的監(jiān)督必不可少。對于采購人內(nèi)部履行采購管理職能人員的監(jiān)督前面已經(jīng)論述，在此不再贅述；對機構(gòu)而言，采購人在考察選擇時應(yīng)該審慎為之，以委托合同的方式，明確約定機構(gòu)的權(quán)限、義務(wù)和違約責任，并在采購前期環(huán)節(jié)對機構(gòu)的行為進行指示和確認，檢查監(jiān)督機構(gòu)的行為是否越權(quán)和合法，預(yù)防機構(gòu)可能存在的不良行為，必要時以法律手段強化對機構(gòu)的監(jiān)督，防范于未然；同時采購人也要主動與行使政府采購管理的權(quán)力國家機關(guān)部門對接，接受相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理監(jiān)督，避免滋生腐敗現(xiàn)象，造成財政資源的浪費。第二，抓好事中監(jiān)督。在政府采購實踐中，對具體采購事務(wù)承擔得最多的一方是機構(gòu)，其基于較強的專業(yè)性和服務(wù)特性，不僅進行采購的整個過程性活動，還承擔起草編制采購文件，組織潛在供應(yīng)商報名投標，組織評審等，與供應(yīng)商存在較多的業(yè)務(wù)往來和交集。在實施過程中，尤其是采購文件編制和評審階段，如監(jiān)督力度不夠，存在縱容機構(gòu)與供應(yīng)商以及評審專家之間發(fā)生暗箱操作的風險。因此，在采購實施過程中，采購人要加強對采購文件編制過程的監(jiān)督，對招標文件設(shè)定的資格條件、實質(zhì)性要求、評審因素等進行認真審查，必要時可邀請專業(yè)人員指導(dǎo)審查，確保采購文件的合法性、公平性與公正性；在評審程序中，采購人應(yīng)指派本單位使用需求部門的專業(yè)人員或外部專家擔任業(yè)主代表，同時指派監(jiān)督人員對評審過程進行全程監(jiān)督，著重對機構(gòu)的評審組織、評審專家的抽取、評審專家的評審行為、評審問題的處理情況等是否合法以及各方的履職情況進行嚴格監(jiān)督，確保采購評審過程的合法性和公平公正性。第三，強化事后監(jiān)督。采購人對政府采購的事后監(jiān)督主要是評審結(jié)果的質(zhì)疑和履約階段的監(jiān)督。采購結(jié)果公示后，有的項目會收到投標人的質(zhì)疑和投訴，對此情況，采購人應(yīng)積極履行職責，督促機構(gòu)組織評審專家進行復(fù)審或復(fù)議，對質(zhì)疑和投訴的事項進行核實，查清事實，并對該事項進行監(jiān)督檢查，確保采購行為和結(jié)果的合法性和公正性。在履約階段，采購人要按政府采購的程序規(guī)定，督促相關(guān)部門及時簽約、督促履行合同等職責，并對項目驗收、付款等程序進行有效監(jiān)督，必要時向相關(guān)部門反應(yīng)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀行為，維護采購活動的合法性和公信力，以充分發(fā)揮采購人自身在政府采購程序中的監(jiān)督職能，保證整個采購機制的有序運行，確保采購項目的順利完成。
三、結(jié)語
政府采購行為既涉及公法領(lǐng)域，和國家機構(gòu)的行政管理行為及社會利益密不可分，同時也涉及私法領(lǐng)域，采購人和供應(yīng)商、機構(gòu)等在實施過程中又存在平等的民事法律關(guān)系。因此，對于采購人而言，政府采購工作不僅涉及到本單位內(nèi)部的管理體制和效能問題，從采購的行為結(jié)果看，還涉及到對國家政策和法律法規(guī)的具體貫徹落實問題，以及與中標商、結(jié)構(gòu)等社會主體的利益關(guān)系及合同法律關(guān)系問題。采購人的政府采購管理體制和制度、落實措施、監(jiān)管程序等是否完善，執(zhí)行力度是否有力可行，執(zhí)行效果是否公正有效，對國家推行政府采購制度的成效具有直接影響，對我國社會主義法治建設(shè)進程也有著較大影響，對構(gòu)建和諧的社會主義法律關(guān)系具有重要意義。采購人應(yīng)及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷完善政府采購的內(nèi)部管理體制，進一步規(guī)范制約各環(huán)節(jié)的執(zhí)行行為，加強政府采購崗位人員的職業(yè)道德教育和政府采購法律法規(guī)及技能培訓(xùn)，提高工作人員的履職能力，協(xié)調(diào)和處理好本單位在政府采購實施過程中存在的常見和突出問題，并在加強自身管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，與國家、社會形成執(zhí)行和監(jiān)管合力，增加政府采購的透明度，促進政府采購過程和結(jié)果的公平、公正，推進政府采購工作健康有序發(fā)展。
作者:毛啟剛 單位:成都醫(yī)學院
