財政預算績效管理方略

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一、引言

隨著我國公共財政支出不斷增加，加強財政預算績效管理勢在必行。2016年以來，財政部和地方財政部門已初步建立了重點項目績效評價常態(tài)機制，每年都會選擇支出規(guī)模大，受益群體廣，與教育、醫(yī)療、社保、交通等民生支出相關(guān)的重點項目進行績效評價，效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。黨的報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，將財政績效預算提升到了新的戰(zhàn)略高度。財政績效預算涉及三個維度：績效預算管理、預算績效管理和預算支出績效評價。績效預算管理是通過制定相關(guān)的事業(yè)、工程計劃，依據(jù)政府職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用而編制預算的一種方法；預算績效管理是以支出結(jié)果為導向、以績效評價為手段、以評價結(jié)果應用為保障，覆蓋所有納入政府預算管理的財政資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，運用一系列管理方法實施的相關(guān)活動；預算支出績效評價是對財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性開展的量化評估活動，對項目投入、過程、產(chǎn)出和效果進行業(yè)績評估和科學評判。應當厘清并解決當前財政預算績效管理的問題，全面提升財政預算績效管理。

二、財政預算績效管理面臨的問題

當前，財政預算績效管理主要面臨預算績效管理理念尚未完全建立、目標考核不完整、專業(yè)人才缺乏、制度體系不夠健全以及信息化水平較低等問題，直接或間接地影響了公共財政支出績效。

1.預算績效管理理念尚未完全建立

長期以來，由于財政預算體制導致的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的舊觀念根深蒂固，預算績效管理理念尚未完全深入人心。政府官員缺乏積極性和主動性來追求財政資金支出績效，在財政支出過程中，既不追求節(jié)約也不追求效率。公眾對財政支出績效不了解，更缺乏對財政支出績效的關(guān)注，財政績效管理理念更無從談起。

2.財政預算績效管理目標考核欠科學

項目預算績效目標是預算部門（單位）使用財政資金，計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果。預算部門在申請項目立項時應設(shè)置具體而明確的項目績效目標，且在申請項目預算時應按照規(guī)定同時申報績效目標。預算績效目標包括預期產(chǎn)出目標、預期效果目標和保障目標。在財政預算績效管理實踐中，預算部門申請項目立項時，重點關(guān)注預期產(chǎn)出目標和預期效果目標，而忽視了包括制度、措施、計劃以及相應要求在內(nèi)的保障目標。在項目結(jié)束時，重點考核的是產(chǎn)出目標，給予產(chǎn)出目標的分值權(quán)重過高，而對于保障目標權(quán)重很低，甚至會忽視，最終導致績效評價結(jié)論不夠科學，績效評價報告總結(jié)的經(jīng)驗不具備可復制性和可推廣性。

3.財政預算績效管理專業(yè)人才匱乏

財政預算績效管理專業(yè)人才匱乏是全面實施績效管理面臨的重要難題。全面實施績效管理需要有專業(yè)的人才作支撐。只有專業(yè)人才能夠充分理解、掌握、熟練運用績效相關(guān)的知識完成財政預算績效管理工作，并對財政預算支出做出科學、準確、有效的績效評價，才能將績效評價結(jié)果用于未來的財政預算績效管理。但是，目前在財政部門和預算單位工作的財政預算績效管理專業(yè)人才嚴重不足，從事此項工作的人員同時還從事其他工作，且不少還是從其他科室抽調(diào)的人員，不具備財稅專業(yè)背景，缺少預算績效專業(yè)知識，理論積淀不夠，實踐能力不強。此外，現(xiàn)有人員也不注重對現(xiàn)代財政制度及其改革動向的學習，對新的財政管理制度和新的財經(jīng)法規(guī)掌握不全，在財政預算績效管理工作實踐中，其業(yè)務能力不高、知識結(jié)構(gòu)老化的缺點凸顯。

4.財政預算績效管理制度體系不夠健全

《中華人民共和國預算法》對一般公共預算收支管理進行了明確的規(guī)定，但新修訂的《預算法》對財政預算績效評價主體（誰評價）、評價對象（評價誰）、評價依據(jù)、評價內(nèi)容、評價程序（怎么評）等沒有明確規(guī)定，預算績效管理沒有上升到法律的高度。地方財政部門在開展績效評價的過程中難以找到權(quán)威的指引和依據(jù)。財政預算績效管理存在的一系列問題，以及地方公共財政資金支出效果不好，其根本原因是現(xiàn)有的預算制度不夠完善。一方面，現(xiàn)行預算制度不科學。在現(xiàn)行的部門預算編制制度下，各部門申報預算時不受制于資金限額的約束，也不關(guān)心政府財政支出重點領(lǐng)域和支出細節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)自行申報數(shù)額遠超實際支出需求的現(xiàn)象，大量財政資金被浪費。另一方面，現(xiàn)行預算制度下，財政資金用途不透明、不精細。預算單位提交的預算申請只提及資金使用領(lǐng)域，而不提及資金具體用途，只涉及支出大類，而不涉及具體的支出項目和支出明細，從而無法對資金使用進行績效考核，導致財政支出效益低下。

5.財政預算績效管理信息化水平比較低

財政預算績效管理不僅需要長期的實踐經(jīng)驗積累，也需要現(xiàn)代化的先進信息技術(shù)的支撐和輔助。由于財政預算績效管理改革起步較晚，傳統(tǒng)的預算管理觀念在財政部門、預算執(zhí)行部門、資金使用單位工作人員頭腦中居于主導地位，統(tǒng)一的財政預算績效管理軟件系統(tǒng)、相關(guān)的數(shù)據(jù)庫以及相對統(tǒng)一的評價指標體系均未建立，財政預算績效管理信息化水平較低。因此，迫切需要建立一套科學而完整的財政預算績效管理信息系統(tǒng)，提升財政預算管理效率，提高財政預算績效管理質(zhì)量。

三、全面實施預算績效管理的對策建議

（一）強化預算績效目標考核

在公共財政模式框架下，公共財政要彌補市場失靈，財政支出的使命和任務必須轉(zhuǎn)化為具體的公共支出目標。財政部門應通過目標對財政預算支出進行后續(xù)管理，必要時要對財政支出目標進行有效分解，轉(zhuǎn)變成預算執(zhí)行部門的分目標，再對預算執(zhí)行部門的分目標進行分解形成項目目標，最后對項目目標進行考核與評價。這就需要建立完善、全覆蓋的預算績效目標體系，并對所有目標進行科學的賦值和考核。此外，在對目標進行考核和賦值時，應盡量采用可量化的指標。在預算績效目標考核中，績效評價要徹底改變“重績輕效”現(xiàn)狀，以財政支出結(jié)果為導向，從較側(cè)重技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，向側(cè)重效益指標靠攏。

（二）樹立預算績效管理理念

財政部門、預算執(zhí)行部門、資金使用單位必須認識到預算績效管理改革的重要性及其對建立現(xiàn)代財政制度的重大意義。財政部門和預算單位要落實好主體責任，要有責任意識，應將“每一分錢花到刀刃上”，并大力宣傳績效評價理念，培養(yǎng)本部門人員的財政績效管理意識，引導資金使用單位也樹立預算績效管理理念。此外，堅持財政收支信息公開和財政資金支出績效評估報告公開，主動接受納稅人監(jiān)督，培養(yǎng)納稅人主人翁意識，共同營造一種全員參與的預算績效管理氛圍。財政部門和預算單位要摒棄“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的舊觀念，做到稅收“取之于民，用之于民，造福于民”，逐步形成地方政府主導、財政部門牽頭、預算執(zhí)行部門具體實施的預算績效管理工作新格局，使預算績效管理理念貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，真正做到“用錢必問效、無效必問責”。

（三）加強專業(yè)人才培養(yǎng)

不斷加強專業(yè)人才培養(yǎng)，加大相關(guān)業(yè)務培訓力度，順利推進全面預算績效管理。一是要加強對財政部門和相關(guān)預算單位人員的培訓，不斷提高其業(yè)務能力和水平，培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識背景、業(yè)務能力強，懂財政預算、懂預算績效管理的人員，提高財政預算績效的管理質(zhì)量。二是財政部門要組織具有公益性的專業(yè)人士培訓，重點培訓第三方評估機構(gòu)（包括會計師事務所、資產(chǎn)評估所、決策咨詢機構(gòu)、高校）的工作人員，使其在承擔績效評價項目時，能夠?qū)椖窟M行客觀、準確、科學的評價，進而得出正確的結(jié)論，提出合理的建議，為后續(xù)財政項目支出提供決策參考，提高預算績效管理效果。

（四）健全預算績效管理制度體系

地方政府及政府財政部門要出臺推進預算績效管理的具體實施意見或文件，建立涵蓋績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應用各環(huán)節(jié)的管理制度。對績效評價相關(guān)工作進行權(quán)威的規(guī)范，健全績效評價工作流程，并將績效管理貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。同時，對財政部門、預算執(zhí)行部門、資金使用單位的預算績效管理工作職責予以明確規(guī)定，形成預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預算績效管理制度體系，從而提高財政預算績效管理的質(zhì)量和效果，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。

（五）加快構(gòu)建預算績效管理信息系統(tǒng)

現(xiàn)階段，應盡快完善預算績效管理信息系統(tǒng)，建立財政預算績效管理信息化平臺，積極構(gòu)建績效考評指標庫、基礎(chǔ)項目庫、數(shù)據(jù)庫和專家?guī)臁八奈灰惑w”的績效管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)該系統(tǒng)與國有資產(chǎn)、會計數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)這些數(shù)據(jù)的整合和共享，為財政預算績效管理提供信息支撐。

（六）加強財政預算資金使用效益審計

審計部門要以真實性、合法性、效益性為基礎(chǔ)，對財政預算資金的使用進行績效審計。不斷強化財政支出績效審計，對形象工程、政績工程開展重點審計。對于用于民生工程和民生項目的財政資金，要重點對其帶來的社會效益和社會福利效應進行審計。對在民生工程中浪費財政資金，造成財政資金使用效益低下的問題實行責任追究。此外，加大支出規(guī)模不斷擴張的社會保障支出、科技支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、社會保障房支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護支出等項目的績效審計，對全部的項目資金都要按照投入與產(chǎn)出的比率來衡量其經(jīng)濟效益或社會效益，保證財政資金支出真實、合規(guī)、合法，獲得既定的經(jīng)濟效益或社會效益，以“取之于民、用之于民、造福于民”。

（七）全面深化預算制度改革

建立規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。一是改變預算編制程序。各預算部門在財政部門規(guī)定的支出限額內(nèi)，根據(jù)項目內(nèi)容以及人員、編制等情況初步測算出資金額度，據(jù)此向財政部門申請款項。財政部門根據(jù)預算年度政策重點，平衡各部門申報項目的輕重緩急，并對一些重復性項目進行有效整合后，公布當年各領(lǐng)域財政資金限額，然后由各部門進行預算申報。二是提高預算精確性。不僅要拓展預算公開范圍和程度，還要詳細編制資金用途的經(jīng)濟性質(zhì)預算。要將財政資金預算安排時間表細化到每個月、每個季度。宏觀上可以使用年度預算，微觀上要盡可能將年度預算進行細化，細化到每個月和每個季度。

作者：李永剛 單位：上海立信會計金融學院