財(cái)政分權(quán)理論與公共財(cái)政改革

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摘要：引言改革開放以后,中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過了20多年的發(fā)展和變化,經(jīng)過1994年分稅制改革,已基本建立起了全國(guó)范圍的財(cái)政分權(quán)體制。政府的職能也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，地區(qū)財(cái)政不平衡的矛盾日益突出，這使得基層財(cái)政管理難度不斷增加。文章主要基于財(cái)政分權(quán)理論探討基層公共財(cái)政改革的策略。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)理論；基層公共財(cái)政改革

在中國(guó)的財(cái)政系統(tǒng)中，超過半數(shù)以上的收入與支出是集中在地方政府。在此背景下，研究地方財(cái)政體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。基層財(cái)政制度的規(guī)范對(duì)于中央財(cái)政具有直接影響。目前我國(guó)主要是采取中央與省級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展，地區(qū)財(cái)政不平衡的矛盾日益突出，這使得基層財(cái)政管理難度不斷增加。文章主要基于財(cái)政分權(quán)理論探討基層公共財(cái)政改革的策略。

一、基層公共財(cái)政體制中存在的問題分析

（一）政府財(cái)權(quán)配置不合理

在實(shí)施分稅制之后，中央政府從地方集中了較多的財(cái)力，在事權(quán)責(zé)任下移的同時(shí)，收入與財(cái)力仍舊向中央集中。且新世紀(jì)后這一問題更加突出，2001年中央決定在農(nóng)村開始實(shí)施稅費(fèi)改革，對(duì)于縣鄉(xiāng)減少的地方收入，中央給予部分補(bǔ)助。2002年實(shí)施的所得稅改革，企業(yè)所得稅以及個(gè)人所得稅中中央分配比例達(dá)到60%，之后的2004年實(shí)施的出口退稅從中央全額承擔(dān)變更為中央與地方的比例分擔(dān)，這樣導(dǎo)致地方財(cái)力轉(zhuǎn)移至中央且中央財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)接給地方，這增加了地方財(cái)政的壓力。政府收入與財(cái)力的過度集中加上權(quán)事的逐漸下移，導(dǎo)致地方政府的財(cái)力無法承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)責(zé)任，這也是目前縣鄉(xiāng)政府所面臨的最大問題。

（二）地方稅收系統(tǒng)不夠完善

地方稅收的穩(wěn)定性對(duì)于地方財(cái)政具有直接影響，除了增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等水費(fèi)之外，其他方面的稅源較為分散。從地方財(cái)政結(jié)構(gòu)來看，增值稅和企業(yè)所得稅作為地方主體稅額，所占比重不足30%，其他稅種在地方財(cái)政中的比重不足15%，主體稅種的取法以及地方收入穩(wěn)定性不足，導(dǎo)致地方財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來源，難以履行地方政府的事權(quán)責(zé)任。尤其是隨著營(yíng)改增政策的實(shí)施，對(duì)于地方稅收系統(tǒng)造成了更大的影響。此外，部分稅種的劃分也相對(duì)不夠合理，例如證劵交易印花稅從2016年1月1日起由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入，該稅稅源來自全國(guó)各地，收入應(yīng)當(dāng)由中央與各地分享，但是這一政策使得全部稅收歸于中央所有，不符合地方稅的收益原則。

（三）地方政府籌資能力不足

《預(yù)算法》中明確規(guī)定，各地政府預(yù)算不列赤字，除了法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定外，地方政府不能發(fā)行政府債券，這使得地方政府無法通過債券進(jìn)行融資。為了更好地履行政府權(quán)事，地方政府職能通過變通或是非正規(guī)的渠道進(jìn)行融資，雖然避開了地方債務(wù)的約束，但是增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、財(cái)政分權(quán)理論下基層公共財(cái)政制度改革策略

（一）分稅制與分成制相結(jié)合

分稅制只是簡(jiǎn)單的確立了中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，但是對(duì)于省級(jí)以下政府的財(cái)政體系沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，且目前各地也尚未形成統(tǒng)一的模式。在分稅制之后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難，需要根據(jù)目前財(cái)政劃分的方式，考慮到不同地方的財(cái)政收入特點(diǎn)，建立中央、省政府、市政府與縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌的財(cái)政體制。主要是堅(jiān)持共同發(fā)展的原則，也比較符合我國(guó)省級(jí)以下政府財(cái)政收入狀況。這主要是有目前我國(guó)各地區(qū)基層政府收入單一且薄弱，若從中央到縣鄉(xiāng)政府實(shí)施分稅制，那么很可能導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府過于被動(dòng)。同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府在稅收管理方面的能力與水平與省、市政府存在較大的差異，無法滿足分稅制的要求。隨著稅種劃分和財(cái)政層次的下分，往往到了基層可能出現(xiàn)無稅可分的情況。因此可以采取分稅制與分成制相結(jié)合的體制，一方面按照財(cái)政分權(quán)理論與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的分稅制制度，建立相互連接、相互補(bǔ)充的中央稅與地方稅系統(tǒng)，同時(shí)能夠提高市政府與縣鄉(xiāng)政府財(cái)力的整合，達(dá)到共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的要求，也能夠提高地方財(cái)政管理的可操作性，減少級(jí)次間收入不協(xié)調(diào)的情況發(fā)展。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)籌

財(cái)權(quán)與事權(quán)一直是財(cái)政分權(quán)的重要內(nèi)容，財(cái)權(quán)與事權(quán)的相統(tǒng)籌是地方財(cái)政體制改革中的重要問題。隨著改革的不斷深入，政府在實(shí)踐活動(dòng)中出現(xiàn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相符的現(xiàn)象存在較大的爭(zhēng)議。從政府財(cái)政關(guān)系分析，無論是稅收轉(zhuǎn)移還是資金補(bǔ)助均等化，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付都應(yīng)該是一種義務(wù)，而不是對(duì)基層政府的施舍，下級(jí)政府有權(quán)利獲得上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政體系之間的縱向與橫向平衡。筆者認(rèn)為，在財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的情況下，首先確定組織收入的缺口，由上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充，從而達(dá)到財(cái)力與權(quán)事相符合的要求。在此基礎(chǔ)上，若下級(jí)政府仍存在財(cái)政缺口，也可通過債務(wù)的方式進(jìn)行融資。

（三）完善地方稅收系統(tǒng)

根據(jù)基層政府的財(cái)政收入狀況，從而加強(qiáng)地方稅收制度的改革，同時(shí)實(shí)施垂直管理措施，按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，在縱向稅務(wù)體質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過一定的獎(jiǎng)勵(lì)和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式，激勵(lì)地方政府增收，同時(shí)還需要考慮到縣鄉(xiāng)之間的平衡，減少各縣鄉(xiāng)收入不平衡的現(xiàn)象出現(xiàn)，能夠有效減少混庫、花錢買稅等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、結(jié)語

綜上所述，本文主要基于財(cái)政分權(quán)理論探討基層公共財(cái)政改革的策略。目前我國(guó)基層公共財(cái)政制度中仍存在許多問題，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府財(cái)政管理存在較大的困難，因此需要立足于財(cái)政分權(quán)理論，提出有效的改進(jìn)措施，有助于提高基層政府的財(cái)政管理效率。

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作者：劉艷 單位：日照市嵐山區(qū)嵐山頭街道辦事處財(cái)政所