鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)財(cái)政政策挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

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“宜居”追求人、社會(huì)、自然的和諧共存，以往政府與社會(huì)將宜居建設(shè)聚焦在城市建設(shè)，“宜居”理念在鄉(xiāng)村建設(shè)中沒(méi)有明顯的呈現(xiàn)。隨著2014年我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)政策的提出，鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)提升到一個(gè)新的高度。財(cái)政政策作為公共政策實(shí)現(xiàn)的重要手段，面對(duì)新的問(wèn)題，必須予以回應(yīng)和調(diào)整。為此，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政政策的重新審視具有重要的意義。

一、支持鄉(xiāng)村建設(shè)財(cái)政政策的演進(jìn)

(一)“可居”目標(biāo)下財(cái)政政策特征

我國(guó)“十五”規(guī)劃前，財(cái)政政策目標(biāo)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，呈現(xiàn)出單一特征，其行為邏輯是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境，而基礎(chǔ)環(huán)境的改善又能引來(lái)更多的投資。在這一邏輯下，人居生活條件的改善是作為生產(chǎn)條件改善的附屬而存在的。同時(shí)，人居環(huán)境建設(shè)的財(cái)政投入存在明顯的城市偏好，鄉(xiāng)村建設(shè)被邊緣化。而財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的有限支持也主要投向生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)田水利建設(shè)?！傲濉钡健熬盼濉逼陂g我國(guó)基本建設(shè)投資中農(nóng)業(yè)投資比重只占全國(guó)總投資的5%左右，其中水利基本建設(shè)投資所占比重一直維持在60%左右［1］。在人居生活上，這一時(shí)期政策目標(biāo)主要是解決鄉(xiāng)村居民溫飽、飲用水困難等基本生活需求。1994年，國(guó)務(wù)院“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，將基本解決農(nóng)村飲水困難作為扶貧奮斗目標(biāo)之一。這一計(jì)劃目標(biāo)通過(guò)1997年國(guó)家出臺(tái)的扶貧資金管理辦法得以制度化，該辦法明確將修田造地以及解決人畜的飲水困難作為扶貧資金的投入重點(diǎn)［1］。“十五”期間，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村飲水工程的財(cái)政支持，共安排國(guó)債資金117億元。到1999年年底，解決了占任務(wù)數(shù)70%以上人口的飲水困難［2］。

二)“安居”目標(biāo)下財(cái)政政策特征

“十五”后國(guó)家調(diào)整了國(guó)民收入分配格局，出臺(tái)了一系列扶持農(nóng)業(yè)的政策。黨的十六大提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的政策開(kāi)始了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，逐步改變了以發(fā)展農(nóng)業(yè)為中心的政策取向，將鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的保障納入公共財(cái)政的考量范圍，適用于鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到財(cái)政支持。這一時(shí)期飲用水安全、交通便捷的鄉(xiāng)村生活品質(zhì)逐漸成為獨(dú)立的價(jià)值取向，鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村飲用水安全、村際之間的公路建設(shè)、鄉(xiāng)村危房改造等成為公共財(cái)政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的著重點(diǎn)。財(cái)政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的效果明顯，2004年年底我國(guó)基本結(jié)束了飲用水在鄉(xiāng)村嚴(yán)重匱乏的狀況。這一時(shí)期我國(guó)開(kāi)始重視因水源、供水管理等問(wèn)題導(dǎo)致的水質(zhì)較差的問(wèn)題?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)對(duì)農(nóng)村飲水安全的實(shí)際投資達(dá)1053億元，解決了2.18億農(nóng)村人口的飲水安全問(wèn)題［3］?！笆晃濉逼陂g我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)也取得了顯著成績(jī)。中央對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)投資達(dá)1978億元，年均遞增30%，新改建農(nóng)村公路186.8萬(wàn)km，其中新增農(nóng)村公路52.7萬(wàn)km［4］，財(cái)政支持下的鄉(xiāng)村道路建設(shè)，極大改進(jìn)了鄉(xiāng)村與城市的連接網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村發(fā)展提供了便捷的交通保障。

(三)“宜居”目標(biāo)下財(cái)政政策特征

黨的十七大提出的改善民生與生態(tài)文明，開(kāi)啟了“宜居”建設(shè)的序幕。鄉(xiāng)村人居環(huán)境的品質(zhì)目標(biāo)由安全、便捷向綠色、生態(tài)、舒適轉(zhuǎn)變。與此相應(yīng)，綠色觀念滲入財(cái)政決策，綠色財(cái)政在財(cái)政政策上占有了一席之地。2006年財(cái)政部正式把環(huán)境保護(hù)納入政府財(cái)政預(yù)算支出科目，2009年財(cái)政部首次設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金并予以單項(xiàng)列支。這一時(shí)期，公共財(cái)政覆蓋范圍由宏觀進(jìn)一步深入到微觀，財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的支持由面精確到點(diǎn)，由著重對(duì)全局性、區(qū)域性的縣際之間、村際之間建設(shè)的財(cái)政支持進(jìn)一步擴(kuò)大到對(duì)“社區(qū)性”的村莊內(nèi)公共事務(wù)建設(shè)的財(cái)政支持。2008年國(guó)家實(shí)行“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策，第一次直接將著眼點(diǎn)放在村級(jí)公益事業(yè)上，填補(bǔ)了公共財(cái)政對(duì)村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施的投入空白。綠色財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的深入支持成績(jī)顯著，截至2013年年底，中央財(cái)政共安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金195億元，帶動(dòng)地方各級(jí)政府財(cái)政投入260多億元，支持4.6萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展環(huán)境整治，8700多萬(wàn)農(nóng)村人口直接受益［5］。村莊環(huán)境治理，改善了農(nóng)村居民的生活條件，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游以及綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提升了農(nóng)村居民的生活品質(zhì)

二、宜居鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)財(cái)政政策的挑戰(zhàn)

(一)對(duì)財(cái)政支出科學(xué)決策的挑戰(zhàn)

與“可居”“安居”相比，“宜居”更加追求人、社會(huì)、自然的和諧共存。繁榮的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、和諧的社會(huì)環(huán)境以及優(yōu)美的自然環(huán)境是宜居鄉(xiāng)村的重要指標(biāo)。宜居鄉(xiāng)村建設(shè)促使財(cái)政政策價(jià)值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)向，由一維的以經(jīng)濟(jì)為中心到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三維共進(jìn)。然而，由于民生、生態(tài)觀念滲入財(cái)政政策的時(shí)間較短，傳統(tǒng)財(cái)政支出的體制結(jié)構(gòu)還存在路徑依賴，在有限的公共財(cái)政支出中協(xié)調(diào)三者的關(guān)系，是財(cái)政支農(nóng)支出決策面臨的一個(gè)重要難題。目前，我國(guó)財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的絕對(duì)規(guī)模在不斷增加，然而，相對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)的龐大需求，財(cái)政支持仍然顯得力不從心。截至2013年年底，全國(guó)建制鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到45.1%，綠化覆蓋率卻只有15.4%。全國(guó)農(nóng)村用水普及率達(dá)到59.4%，而對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村比例僅有9.0%，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比例也僅僅達(dá)到35.9%［6］。加大對(duì)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的支持，是財(cái)政支出決策必須面對(duì)的考驗(yàn)。同時(shí)，自然環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的差異也導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)的區(qū)域失衡。目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然面臨著基本生活設(shè)施需改進(jìn)和環(huán)境污染需治理問(wèn)題，從鄉(xiāng)村發(fā)展階段來(lái)看，大部分鄉(xiāng)村仍然處于“可居”和“安居”階段。我國(guó)只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)已進(jìn)入追求“宜居”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段。鄉(xiāng)村建設(shè)的階段性差異導(dǎo)致了村莊對(duì)公共產(chǎn)品需求的差異。財(cái)政支出需要在這種動(dòng)態(tài)的不平衡中把握公平，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)決策面臨新的挑戰(zhàn)。

(二)對(duì)財(cái)政責(zé)任合理分配的挑戰(zhàn)

保持村莊風(fēng)貌與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)與融合是宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的基本目標(biāo)，宜居鄉(xiāng)村建設(shè)需要加快對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的整治和鄉(xiāng)村環(huán)境的美化。因此，宜居鄉(xiāng)村建設(shè)涵蓋的內(nèi)容多樣、類型復(fù)雜，包括大江大河的治理、跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)、村莊內(nèi)公共衛(wèi)生建設(shè)、村莊內(nèi)的道路建設(shè)、鄉(xiāng)村自來(lái)水工程與電信工程建設(shè)等。基于公共產(chǎn)品理論，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由政府財(cái)政供給，準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同供給。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，因建設(shè)類型的不同，政府財(cái)政的責(zé)任邊界與責(zé)任權(quán)重是有差異的。江河治理、跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)屬于純公共產(chǎn)品，需要政府高程度投入;村莊環(huán)境保護(hù)、村莊公共衛(wèi)生、村莊道路建設(shè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府投入與市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合;鄉(xiāng)村自來(lái)水工程與電信工程建設(shè)則更接近于市場(chǎng)，財(cái)政政策應(yīng)發(fā)揮輔助引導(dǎo)作用。然而，我國(guó)目前財(cái)政供給責(zé)任在中央與地方政府之間的分配存在失衡現(xiàn)象，省以下地方政府之間的財(cái)政關(guān)系并沒(méi)有理順，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)、收入與支出關(guān)系也存在模糊現(xiàn)象。財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)踐中，存在財(cái)力向上集中而責(zé)任向下轉(zhuǎn)移的傾向。盡管我國(guó)中央政府對(duì)地方政府正在逐年加大轉(zhuǎn)移支付的力度，部分地區(qū)也在試行“省直管縣”以縮短分權(quán)過(guò)程，但地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，客觀抑制了地方政府支持鄉(xiāng)村建設(shè)的激情。對(duì)政府間的財(cái)政責(zé)任進(jìn)行合理分配面臨新的挑戰(zhàn)。

(三)對(duì)財(cái)政政策有效運(yùn)行的挑戰(zhàn)

“三農(nóng)”問(wèn)題具有全局性、系統(tǒng)性，關(guān)涉國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大局。要將“三農(nóng)”問(wèn)題作為一個(gè)整體來(lái)考慮。由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展是一個(gè)綜合系統(tǒng)工程，公共財(cái)政政策的有效性在相當(dāng)程度上取決于政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)運(yùn)行。由于職能分工的需要，目前與宜居鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的財(cái)政政策分別由不同部門(mén)執(zhí)行。除了農(nóng)業(yè)部是主管農(nóng)村建設(shè)的專門(mén)部門(mén)外，有關(guān)農(nóng)村建設(shè)的諸多政策事項(xiàng)還分散在發(fā)改委、扶貧辦、水利部、交通部、衛(wèi)生部、環(huán)保部等部門(mén)。這些部門(mén)掌控不同的公共扶持資金并分散在財(cái)政支出的不同項(xiàng)目中，形成了財(cái)政資金運(yùn)用中的“碎片化”問(wèn)題。一方面，政策之間相互制約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，不同渠道的資金在使用方向、實(shí)施范圍上又存在某種程度的交叉重復(fù)。而分散管理的資金呈現(xiàn)點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的特點(diǎn)，這都在很大程度上影響了公共財(cái)政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的有效性。協(xié)調(diào)和整合財(cái)政資金，提高財(cái)政政策運(yùn)行效率面臨新的挑戰(zhàn)。

三、財(cái)政政策轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)策

(一)以民生為導(dǎo)向優(yōu)化財(cái)政政策設(shè)計(jì)

第一，加強(qiáng)對(duì)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政支持并予以法治化。從社會(huì)正義視角透視宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，不難看出鄉(xiāng)村建設(shè)不僅體現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村居民基本生存權(quán)的尊重，也彰顯著對(duì)鄉(xiāng)村居民發(fā)展權(quán)的尊重。從功利角度透視宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，不難看出宜居鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)村居民生活、社會(huì)整體進(jìn)步的重要意義。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)的民生項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)獲得政府大力支持，使公共財(cái)政對(duì)社會(huì)資源分配的公平性得到體現(xiàn)。這就要求建立民生框架下的財(cái)政政策體系，提高對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的支持權(quán)重，使其穩(wěn)定化、制度化，改變財(cái)政隨機(jī)行為。具體來(lái)說(shuō)，就是要在鄉(xiāng)村建設(shè)“公共性”程度高的領(lǐng)域，加強(qiáng)立法，確保公共財(cái)政支持宜居鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，實(shí)行差別化的財(cái)政支出策略。自然情況和長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)積淀決定了我國(guó)東部及沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，對(duì)國(guó)家公共財(cái)政依賴程度低。而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府財(cái)力及農(nóng)村公共建設(shè)水平相對(duì)較低［7］。因此，需要實(shí)行差別化的財(cái)政投入策略。差別化的財(cái)政投入機(jī)制不是投入資金上的差別對(duì)待，而是投入技術(shù)上的差別，即根據(jù)區(qū)域差異，采取差異化的財(cái)政支持策略。公共財(cái)政在鄉(xiāng)村建設(shè)中要保障利益均等，這種均等是動(dòng)態(tài)的，形式上的差異是為了保障實(shí)質(zhì)上的正義。

(二)以多元合作為導(dǎo)向改善財(cái)政政策主體結(jié)構(gòu)

第一，完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高鄉(xiāng)村建設(shè)中的政府合力。調(diào)動(dòng)地方財(cái)政投入鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，最根本的途徑是改革政府間財(cái)政支出責(zé)任的劃分，但這是一個(gè)很艱難的過(guò)程。盡管中央財(cái)政逐年加大對(duì)“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付力度，但由于配套改革相對(duì)滯后，以及地方政府財(cái)政預(yù)算缺乏透明度，轉(zhuǎn)移支付很難克服“粘蠅紙”效應(yīng)［8］，即中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，常常被地方政府截留，改變用途。因此，有必要建立一套規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，確保中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付能夠增強(qiáng)地方財(cái)政支持鄉(xiāng)村建設(shè)的能力，發(fā)揮引導(dǎo)作用，激發(fā)地方自有資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)。第二，提升受益村民的主體責(zé)任和社會(huì)力量的倫理責(zé)任。財(cái)政政策主體是指財(cái)政政策的制定者和執(zhí)行者。狹義的財(cái)政政策主體主要是中央與地方各級(jí)政府，而廣義的政策主體也包括配合政策執(zhí)行的社會(huì)力量和受益者。宜居農(nóng)村建設(shè)不只是政府的單方責(zé)任，也是受益者的責(zé)任。村民是鄉(xiāng)村建設(shè)的主體。激發(fā)村民主動(dòng)參與，是宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵。在財(cái)政政策設(shè)計(jì)上應(yīng)有激勵(lì)農(nóng)村社區(qū)參與的制度空間，完善鄉(xiāng)村自治組織的議事決策制度，鼓勵(lì)村民參與項(xiàng)目資金管理和監(jiān)督，以此調(diào)動(dòng)村民的參與積極性。財(cái)政政策還要喚醒企業(yè)和各種社會(huì)力量的社會(huì)責(zé)任感，開(kāi)拓鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的資金渠道，充分利用民間資本。政府應(yīng)當(dāng)提供與鄉(xiāng)村發(fā)展相應(yīng)的吸引社會(huì)力量參與、市場(chǎng)力量介入的賦權(quán)性和授能性制度框架，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)，以此改善公共財(cái)政資金短缺現(xiàn)狀。

(三)以效益為導(dǎo)向協(xié)調(diào)財(cái)政政策措施

第一，靈活整合支持宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政資金。對(duì)支持鄉(xiāng)村發(fā)展的各種資金進(jìn)行有效整合并不是簡(jiǎn)單歸并，而是要以使用效益為導(dǎo)向明確資金的重點(diǎn)投向，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展資金整合，將通鄉(xiāng)筑路資金、財(cái)政扶貧資金、鄉(xiāng)村綠化資金、新農(nóng)村發(fā)展資金等科學(xué)整合。根據(jù)財(cái)政部的指導(dǎo)意見(jiàn)，各地應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)資金進(jìn)行適當(dāng)歸并，通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施帶動(dòng)支農(nóng)資金的集中使用。第二，協(xié)調(diào)運(yùn)用多種財(cái)政政策工具。財(cái)政補(bǔ)貼不能激發(fā)農(nóng)村居民的主體責(zé)任，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)功能和杠桿作用，繼續(xù)探索“先建后補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等激勵(lì)措施。應(yīng)更多地發(fā)揮稅收減免的作用，稅收減免的可行領(lǐng)域很多，包括對(duì)社會(huì)力量捐資鄉(xiāng)村環(huán)保和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供減免稅，對(duì)進(jìn)入落后和邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)的電信、電力、水利企業(yè)實(shí)行有年限的減免稅等。另外，還應(yīng)發(fā)揮政策性銀行的積極作用，通過(guò)貸款優(yōu)惠，助力市場(chǎng)機(jī)制在宜居鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中的形成與發(fā)展。

作者：趙凱 單位：東北大學(xué)