論負面清單管理下自貿區(qū)服務業(yè)開放度
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[摘要]在自貿試驗區(qū)實行負面清單管理模式，是中國擴大對外開放的新路徑，對中國深化經濟體制改革具有重要意義。廣東自貿區(qū)自設立以來，在擴大服務業(yè)開放和深化粵港澳合作方面取得了一定的成效，但仍存在服務業(yè)人才培養(yǎng)制度不完善等問題。基于2015年至2019年的四版負面清單，根據修正后的霍克曼頻度指數法來測算廣東自貿區(qū)服務業(yè)的開放程度及其變化，并結合實際情況，對廣東自貿區(qū)服務業(yè)的進一步開放提出提高負面清單的制定技巧，加快服務業(yè)人才培養(yǎng)，進一步深化粵港澳合作等相關建議。
[關鍵詞]廣東自貿區(qū)；服務業(yè)開放度；負面清單；頻度指數法
在全球產業(yè)結構升級的背景下，服務貿易正逐漸成為促進國際經濟貿易增長的新驅動力，發(fā)展服務業(yè)能有效促進經濟發(fā)展，提升地區(qū)競爭力水平[1]。“十四五”規(guī)劃提出，要完善外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，有序擴大服務業(yè)對外開放。當前，中國服務業(yè)正處在全面開放的階段，遵循國民待遇和最惠國待遇原則，給國外服務提供商提供平等的競爭機會，促進中國市場成為國際性市場。服務貿易自由化以及國內放松管制將有效地促進國內服務業(yè)的開放程度[2]。為此，中國在逐步減少服務貿易管制的同時，也在推動服務貿易自由化的發(fā)展。目前，中國正積極推進自由貿易試驗區(qū)(簡稱自貿區(qū))的建設，至2020年已批準設立18個自貿區(qū)，在自貿區(qū)內實行負面清單管理模式，進行單邊開放試驗，探索服務業(yè)對外開放的中國模式。作為第二批設立的自由貿易試驗區(qū)，廣東自貿區(qū)在服務業(yè)和對外發(fā)展方面，將充分發(fā)揮毗鄰港澳優(yōu)勢，重點強調金融優(yōu)勢，以更好地吸引外資企業(yè)進行投資和推進跨境人民幣的使用，有效促進廣東自貿區(qū)服務業(yè)的開放[3]。
一、文獻綜述
負面清單管理模式是指政府規(guī)定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領域和經濟活動都許可。國內有很多學者對負面清單的模式進行了研究，龔柏華(2013)認為負面清單模式實際上是原則的例外，體現了“法無禁止即可為”的法理，它的實施標志著中國的外商投資管理方式發(fā)生了重要轉變[4]。孫嬋和肖湘(2014)則從經濟、法律和政治三個角度闡述了負面清單制度對深化改革的深遠意義[5]。也有學者針對負面清單模式的發(fā)展過程中存在的問題提出了建議,高凜(2017)認為負面清單模式的實施會提高政府的事中事后監(jiān)管能力，并且提出要完善誠信體制和信息共享機制，必需實現監(jiān)管主體的多元化[6]。施元紅(2019)認為中國負面清單在透明度方面與國際標準相比還存在著差距，建議提高“制定前通知、制定中參與、制定后評估”三個階段的透明度；與負面清單模式相配套的法制保障還不夠健全，建議及時完善和調整其配套的政策和措施，做好相關開放領域的立法完善工作[7]。針對服務業(yè)開放度的測量主要由頻度指數法、價格指標法和數量指標法這三種方法來測量國家或地區(qū)的服務貿易壁壘?；艨寺?2008)根據GATS中成員國的承諾情況，將承諾方式分為無限制、有保留的承諾和不作承諾三類[8]。盛斌(2002)首次運用頻數法將中國服務貿易承諾減讓表的具體承諾做出了評估和分析[9]。黃建忠、袁姍(2011)將開放/約束因子賦值細化為1、0.75、0.5、0.25和0共五個級別[10]。張皞(2017)運用頻數法測度了中國區(qū)域服務貿易協定的開放度，并與其它國家和協定的開放度進行比較[11]。夏杰長和姚戰(zhàn)琪(2018)將頻數法的開放/約束因子賦值進一步細化成十個等級，測算了中國服務業(yè)開放40年來服務業(yè)分部門的開放度[12]。馮凱和李榮林(2019)用傳統的霍克曼頻度指數法，研究計算了上海自貿區(qū)自成立以來的服務業(yè)開放度及其變化[13]。數量指標法是在頻度指數法的基礎上建立起來的，通過建立計量經濟模型來測量服務貿易壁壘。但由于服務貿易數據收集和處理的復雜性以及方法本身易造成較大誤差的局限性，使得數量指標法少有學者使用。而價格指標法同樣要建立計量經濟模型，對數據要求比較高，相比起頻度指數法客觀性更強，比數量指標法的誤差要少。綜上，學者對服務業(yè)開放度測量的研究是十分豐富的，研究的方法和模式也在不斷進行修正。但大多數的文獻研究的是不同時期中國的服務業(yè)開放度，針對地區(qū)自由貿易試驗區(qū)的研究較少，且主要以上海自貿區(qū)為研究對象。因此，本文以廣東自貿區(qū)為研究對象，探討其服務業(yè)的開放度是很有必要的。
二、廣東自貿區(qū)的服務業(yè)發(fā)展現狀
2014年12月，國務院決定設立廣東自貿區(qū)，并設立三大片區(qū)：廣州南沙新區(qū)片區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)。
(一)制度創(chuàng)新成效顯著
制度改革和創(chuàng)新對于服務業(yè)開放意義重大，廣東自貿區(qū)自掛牌運作5年來，一直以制度創(chuàng)新為核心，堅持大膽探索和自主創(chuàng)新，涌現出多項制度創(chuàng)新成果。截至2020年4月，廣東自貿區(qū)在投資開放、貿易便利、金融創(chuàng)新等領域，累計形成了527項改革創(chuàng)新成果，202項制度創(chuàng)新案例，其中38項全國首創(chuàng)，6項成為全國最佳實踐案例。其中，南沙新區(qū)片區(qū)累計形成658項制度創(chuàng)新成果，其中42項在全國復制推廣，104項在全省復制推廣；橫琴新區(qū)片區(qū)累計形成440項制度創(chuàng)新成果，其中12項在全國復制推廣，56項在全省復制推廣；前海蛇口片區(qū)累計形成520項制度創(chuàng)新成果，其中50項在全國復制推廣，36項在全省復制推廣(見表1)。表12015-2020年廣東三大片區(qū)累計制度創(chuàng)新情況單位：項資料來源：根據廣東自貿區(qū)門戶網站整理廣東自貿區(qū)自成立以來，主要以投資便利化指數、貿易便利化指數和跨境金融指數對自貿區(qū)的對外開放和制度創(chuàng)新進行評估。2019年，廣東自貿區(qū)的投資便利化指數得分為161.6分(以2014年為基期，指數為100分)，表明了自貿區(qū)獲得政府的投資支持力度正在逐年地增加。2019年廣東自貿區(qū)貿易便利化指數為107.25分(以2018年為基期)，同比提升7.25%，可見廣東自貿區(qū)的口岸效率、通關環(huán)境、貿易成本和輻射帶動效應也逐漸得到了提高。截至2019年，廣東自貿區(qū)跨境金融指數達到6408.18點，同比增長14.47%，金融業(yè)逐步顯現出聚集效應，廣東自貿區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境、跨境交易情況也逐漸得到了提升。這三大指數均從側面反映了自貿區(qū)建設發(fā)展環(huán)境較好，與廣東省自貿區(qū)的制度創(chuàng)新密不可分①。
(二)科技推動金融創(chuàng)新
科技發(fā)展推動金融創(chuàng)新，不僅依賴于良好的科技創(chuàng)新氛圍，更離不開各自貿片區(qū)通過搭建平臺和園區(qū)、完善基礎設施及服務來推動金融與科技融合發(fā)展的舉措。前海蛇口片區(qū)在深港青年夢工場搭建金融科技垂直孵化平臺，以促進金融機構和科技創(chuàng)新企業(yè)間的合作，并且出臺發(fā)布相應的優(yōu)惠措施和補助政策，助力金融科技創(chuàng)新項目的發(fā)展。南沙新區(qū)片區(qū)建立粵港澳新型金融和科技創(chuàng)新企業(yè)孵化平臺，構建金融、科技、產業(yè)一體化模式，推動南沙的金融創(chuàng)新。橫琴新區(qū)片區(qū)繼續(xù)完善基本配套設施及服務，建設推進科技與金融相融合的智慧金融產業(yè)園，并與海內外高校聯合以推動橫琴金融科技產業(yè)的發(fā)展。
三、廣東自貿區(qū)服務業(yè)的開放度測算及分析
(一)服務業(yè)開放度賦值
本文采用霍克曼頻度指數法對服務業(yè)開放度進行測量，結合參考文獻[2]、[11]、[14]、對開放/約束因子的賦值方法，將承諾賦值進行細化(具體見表2)。根據不同服務部門的開放/約束因子和該部門的承諾數量，計算出霍克曼的三類覆蓋率指標，如式(1)、(2)、(3)所示：平均承諾比=(有限制+無限制)的承諾數最大承諾數×100%(1)無限制承諾比=無限制承諾數最大承諾數×100%(2)平均覆蓋率=開放/約束因子加權承諾數最大承諾數×100%(3)其中，開放/約束因子加權承諾數＝無限制的承諾數×1+限制較少的承諾數×0.75+限制適中的承諾數×0.5+限制較多的承諾數×0.25。計算結果中三類指標的比重越大，表明該部門的開放度越大。
(二)數據來源及處理
廣東自貿區(qū)自建立以來，國家共出臺了四版負面清單，分別為2015年、2017年、2018年、2019年的《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》(簡稱負面清單)，本文以這四版負面清單為統計對象進行研究。在數據處理時，發(fā)現四版負面清單均已取消了原來的中類代碼，并改為了具體的文字描述，而每一版的描述不盡相同。為了測算的便利和準確性，需對四版負面清單進行標準化處理。本文以《國民經濟行業(yè)分類及代碼》(2011年版)的中類項目為標準，把四版負面清單的特別管理措施與對應的中類代碼進行一一對應并整理，再進行測算。
(三)測算結果
經測算，四版負面清單中各服務業(yè)的三類指標測算結果分別如表3和表4所示。從整體上看，在2015年、2017年、2018年和2019年這四版負面清單中，服務業(yè)平均覆蓋率的均值分別為76.92%、77.82%、82.07%和82.71%，數據表明廣東自貿區(qū)在2015年到2019年這4年間，服務業(yè)開放程度保持逐年遞增的趨勢。從具體行業(yè)看，居民服務、修理和其他服務業(yè)，住宿業(yè)和餐飲業(yè)，房地產業(yè)這三個行業(yè)已經實現了完全開放。水利、環(huán)境和公共設施管理服務業(yè)在2019年實現了全面開放。信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)在2018年呈現了一定程度的增長，其余服務業(yè)的對外開放程度變化不明顯。尤其在衛(wèi)生和社會工作服務業(yè)中的開放程度基本保持不變，表明國家對基礎醫(yī)療衛(wèi)生領域的開放十分慎重。金融業(yè)及教育、文化、體育和娛樂業(yè)的變化要更復雜一些，限制條目變化較大，但總體均呈現出逐漸開放的趨勢。以金融業(yè)為例，在2015年版的負面清單中，限制的條目要求比較多，其中對貨幣銀行和非貨幣銀行服務的特別管理措施就包括了股東機構類型要求、資質要求、股比要求和外資銀行要求這四部分。2017年版則將該類下的十個項目整合為資本市場服務、銀行服務和保險業(yè)三項。2018年版則進行了較大幅度的縮減，減去了銀行服務的項目，留下的資本市場服務和保險業(yè)。預計到2021年后，自貿區(qū)將會逐漸擴大金融業(yè)的開放范圍。四版負面清單經過修改、刪減和合并后，使得各門類下的特別管理措施更具體明確，增強了操作性，廣東自貿區(qū)服務業(yè)開放程度得到進一步提高。四、結論與啟示依據2015年、2017年、2018年和2019年這四版負面清單，探討了廣東自貿區(qū)的服務業(yè)開放程度，得到了以下幾點啟示。第一，需提高負面清單的制定技巧。一方面，負面清單的禁止領域要明確，內容也要具體，才能為自貿區(qū)的行政審批提供切實的依據，留下更有限的自主操作空間。另一方面，負面清單的內容太具體又會過于死板，不能很好地應對未來出現的新情況。若要在這兩種矛盾中找到平衡，就要不斷地提高負面清單的制定技巧。而負面清單制定后，相應的法律法規(guī)或行政措施也應修訂完善，才能真正使負面清單的每一條措施都有法可依。第二，需加快服務業(yè)人才培養(yǎng)。廣東自貿區(qū)可以利用靠近新加坡的地理優(yōu)勢，學習其先進的服務業(yè)理念，建立服務業(yè)人才合作培養(yǎng)機制，培養(yǎng)專業(yè)性強的國際化人才；與省內高校聯合構建校企合作模式，激勵和扶持學生在自貿區(qū)內的企業(yè)進行實習，培養(yǎng)應用型人才；充分利用互聯網，加強與海內外高校的人才信息交流，培養(yǎng)定向人才。另一方面，優(yōu)化環(huán)境和建立良好薪酬制度，適度放寬對人才流動的限制，吸引海外人才回流，進而滿足自貿區(qū)對人才的多層次和多樣化的需求。第三，進一步深化粵港澳合作。香港作為世界一流的自由港，在航運、商貿、金融等服務業(yè)領域擁有較強的國際競爭力。廣東自貿區(qū)要加強與香港的服務合作，深化貨運信息、貨物通關查驗、供應鏈等方面的合作協同機制，探索香港在貨物運輸和代理等方面的管理制度，利用香港地區(qū)較為成熟的國際航線資源，推動廣東自貿區(qū)國際航運高端產業(yè)的發(fā)展；同時加強與香港的金融合作，學習香港先進的金融管理措施，構建粵港澳金融發(fā)展開放新格局，為中國的進一步的金融開放和金融管理積累經驗。針對港澳地區(qū)與自貿區(qū)在市場監(jiān)管方面的差異，可根據雙方市場經營管理方面的差異制定責任豁免機制，以吸引更多的投資與合作。
作者:黃慧霞 梁芊華 單位:佛山科學技術學院 廣東省社會科學研究基地創(chuàng)新與經濟轉型升級研究中心