新公共管理理論下的績效預(yù)算改革

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［摘要］在新公共管理思潮影響下，績效預(yù)算改革最初在西方國家風(fēng)靡盛行。20世紀(jì)90年代末，我國財政部門出于合規(guī)性管理以及資金使用效率提升的需要，以行政主導(dǎo)為主要形式，對績效預(yù)算改革的探索實踐就此開始；此后一系列辦法、意見的出臺為改革的穩(wěn)步發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，改革試點的進(jìn)行與推廣為改革的順利推進(jìn)積累了經(jīng)驗，直到2015年《預(yù)算法》的正式實施，2017年黨的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”這一要求的明確提出，我國績效預(yù)算改革從法律上、從戰(zhàn)略上的地位被根本確立。以我國績效預(yù)算改革為研究對象，通過理論分析、文獻(xiàn)研究的方法，對新公共管理理論的價值取向、“績效預(yù)算”以及新公共管理與績效預(yù)算的契合點進(jìn)行了梳理，對我國績效預(yù)算改革歷程做了簡要闡述，發(fā)現(xiàn)績效預(yù)算改革理念初衷并未得到良好貫徹、法制建設(shè)薄弱、績效評價權(quán)威性不足、績效預(yù)算監(jiān)控反饋機制有待完善是當(dāng)前改革存在的主要問題；根據(jù)新公共管理理論倡導(dǎo)并結(jié)合對于績效預(yù)算的相關(guān)要求，從思想引領(lǐng)、制度保障、優(yōu)化績效評價三個方面給出了改革的路徑選擇。

［關(guān)鍵詞］新公共管理；績效預(yù)算；政府預(yù)算

1新公共管理理論闡釋及相關(guān)概念界定

1.1新公共管理理論價值取向

20世紀(jì)80年代，社會迅速發(fā)展，各方面都發(fā)生了極大的變化，政府運用的傳統(tǒng)科層體制的公共行政模式已經(jīng)解決不了迅速發(fā)展后的社會出現(xiàn)的種種問題，政府面臨嚴(yán)重的信任危機與財政危機，在這樣的背景下新公共管理理論應(yīng)運而生。結(jié)合實際需要，對于新公共管理理論的價值取向，主要提取以下幾點：其一，新公共管理理論主張改變傳統(tǒng)模式，對政府職能及其與社會的關(guān)系重新進(jìn)行定位，政府部門、工作人員、公民的角色從根本上發(fā)生了變化。政府部門由原來看似高高在上的履責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷崒嵲谠诘臑楣窠鉀Q問題；政府公務(wù)人員不再是過去一板一眼的履職人員，而應(yīng)該是具有一定的主觀能動性，享有適度范圍內(nèi)的授權(quán)，負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,公民則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”。其二,新公共管理理論強調(diào)在政府履責(zé)過程中，“產(chǎn)出效果”即提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率以及根據(jù)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期規(guī)劃做相應(yīng)的計劃與預(yù)算是應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的內(nèi)容。其三,傳統(tǒng)公共行政模式下，現(xiàn)行的法律法規(guī)為各級政府行使權(quán)力與為公民提供服務(wù)的依據(jù)，以績效高低與否作為依據(jù)的做法不受尊崇；而新公共管理理論反對其重依據(jù)既定法律法規(guī)、輕績效導(dǎo)向的做法,主張嚴(yán)格從確定的績效目標(biāo)出發(fā)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行評估與分析,從而使得分析結(jié)果能夠更好的指導(dǎo)政府行為，以求得政府辦事效率與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一與提升。其四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理理論主張政府應(yīng)當(dāng)廣泛采用私營部門成功的管理手段及競爭機制,例如“外包式服務(wù)”“競爭性招標(biāo)”等,并且還應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。

1.2績效預(yù)算概念界定

績效預(yù)算概念界定，可以追溯到最初西方語境里的“績效預(yù)算”一詞?！翱冃А弊钤缡撬饺瞬块T的市場化的概念，“績”就是成績、產(chǎn)出；“效”就是效率、效益?！邦A(yù)算”有廣義和狹義之分，狹義的預(yù)算僅指預(yù)算編制，廣義的預(yù)算則涵蓋了預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、評估、報告、監(jiān)督和審計等過程。從新公共管理的視角出發(fā)，將績效預(yù)算這一概念定義為：政府為了履行更高責(zé)任，追求更高的效率，以其施政計劃以及開展公共服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，同時測算實施該目標(biāo)的成本，當(dāng)財經(jīng)資金注入，將計劃付諸實施并考核實際產(chǎn)出或結(jié)果，將實際結(jié)果與績效目標(biāo)進(jìn)行比較后提交績效報告；該報告將成為下一期預(yù)算滿足支出單位請款要求的重要參考依據(jù)。績效預(yù)算并非單純指向資金的合規(guī)性和追求財政的執(zhí)行力，而是在合理控制的情況下實現(xiàn)某些關(guān)鍵的績效目標(biāo)，監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費。

1.3績效預(yù)算與新公共管理理論的契合點

1.3.1“結(jié)果導(dǎo)向”為根本出發(fā)點傳統(tǒng)預(yù)算制度由于主要以控制投入為預(yù)算目的，考核方式大多是例行程序式的合規(guī)性考核，造成了政府財政資源的濫用和分配使用的低效率；而在新公共管理理論中孕育產(chǎn)生的績效預(yù)算則強調(diào)注重結(jié)果導(dǎo)向，主張根據(jù)實際情況，在提升效率效益的前提下，適當(dāng)賦予部門更多的靈活性。這與新公共管理強調(diào)在政府管理中吸收私人部門的管理思想與方法，控制產(chǎn)出，用項目和績效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實際成果和結(jié)果甚于重視程序的觀點不謀而合。

1.3.2提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為基本要求績效預(yù)算以政府財政預(yù)算制度實施后收到廣大民眾需求的非政府自身認(rèn)為的良好社會效益為本質(zhì)要求。相應(yīng)的，新公共管理理論將企業(yè)文化中“顧客至上”的管理理念和方法運用于政府管理這一主張本質(zhì)上也是出于能夠為民眾提供更優(yōu)質(zhì)更高效公共服務(wù)的考量。

1.3.3“績效”為共同訴求從績效預(yù)算對于降低成本，提高財政支出效率的追求以及新公共管理理論主張依據(jù)經(jīng)濟、效率、效能為標(biāo)準(zhǔn)來衡量組織的成就，并據(jù)此提供的信息作為未來進(jìn)一步?jīng)Q策的參考這兩點可以看出，雙方以“績效”作為共同訴求是毋庸置疑的。

2我國績效預(yù)算改革發(fā)展歷程簡述

2.1初步探索試點階段

學(xué)界以及相關(guān)部門在21世紀(jì)初績效預(yù)算這一理念流入我國時便深入研究探討我國實行績效預(yù)算改革的必要性及可行性，他們認(rèn)為即使當(dāng)時實行績效預(yù)算改革的條件還不充分，但是改革的進(jìn)行對于財政資金使用效益的提高、預(yù)算管理體系的構(gòu)建、政府預(yù)算制度的完善而言具有重大作用。2001年，湖北恩施在財政部的安排下率先開展績效評價試點。2003年，黨的十六屆三中全會召開，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“建立預(yù)算績效評價體系”。隨著預(yù)算績效工作在我國地方的展開，關(guān)于預(yù)算績效的研究日益增多，此后，部分中央和地方財政部門開始績效評價試點，一系列管理辦法也相繼，如《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》等。2005年財政部《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)【2005】86號），這是規(guī)范部門績效考評工作的一個指導(dǎo)性文件，其中強調(diào)中央部門、財政部應(yīng)當(dāng)將績效考評結(jié)果作為以后年度編制和安排預(yù)算的重要參考依據(jù)，這標(biāo)志著我國向績效預(yù)算模式又大大地靠近了一步，為預(yù)算績效評價的全面推進(jìn)奠定了制度基礎(chǔ)。2006年財政部印發(fā)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》，指導(dǎo)各地建立基于項目支出的公共財政預(yù)算績效評價體系。2009年出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)【2009】76號），隨后全國相繼開展績效評價試點。同時在中央政府的支持和示范下，我國一些地方政府開始了績效預(yù)算的實踐摸索，這一階段為今后改革工作完成了試點經(jīng)驗的積累并且創(chuàng)造了條件。

2.2全過程預(yù)算績效理念確立階段

2011年4月，第一次全國預(yù)算績效管理工作會議召開，隨后《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》》（財預(yù)【2011】416號），首次正式提出全過程預(yù)算績效管理理念；同年8月，《績效評價工作考核暫行辦法》出臺，定位于全過程的預(yù)算績效管理機制初見雛形。2012年，《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》這一三年規(guī)劃，“講績效、重績效、用績效”“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念更為明確。

2.3全面持續(xù)推進(jìn)階段

2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預(yù)算法》的決定，首次以法律形式對財政預(yù)算提出了加強績效管理的要求。2015年6月，財政部《關(guān)于加強和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》，促使預(yù)算績效目標(biāo)管理工作朝著規(guī)范、科學(xué)、有效的方向進(jìn)行。2015年9月，財政部《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》，中央劃撥給地方的專項轉(zhuǎn)移支付開始實行績效目標(biāo)管理。2016年11月，財政部《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》，對地方財政管理工作完成情況，結(jié)合預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行考察，并對優(yōu)秀單位予以獎勵。2017年，財政部聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部《水污染防治專項資金績效評價辦法》，聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，對績效評價導(dǎo)向作用予以重視。同年10月，報告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，該文件為我國績效預(yù)算管理改革指明了新的方向，提出了新的要求。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確指出要“以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題”“用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。

3我國績效預(yù)算改革當(dāng)中存在的問題

3.1績效預(yù)算理念并未得到良好貫徹

績效預(yù)算改革最初從我國財政部門發(fā)端，由其進(jìn)行自上而下的推動，而后拓展到行政部門，一方面鑒于自我約束，提高資金使用效益，另一方面出于績效問責(zé)的外在壓力和證明支出合理的內(nèi)在需求，所以時至今日績效文化和傳統(tǒng)行政理念之間依然存在沖突，績效預(yù)算理念尚未完全落到實處。具體表現(xiàn)為：政府政策偏好以及對于預(yù)算支出減少可能會影響下一年預(yù)算額度的擔(dān)心都會影響單位的預(yù)算資金分配；部分單位仍然較為被動的順應(yīng)改革，缺乏真正實現(xiàn)資金使用效益最大化的決心與行動，而是簡單片面的局限于對資金使用合理性合規(guī)性的關(guān)注與追求。

3.2績效預(yù)算改革立法層次不高，法制建設(shè)比較薄弱

對于績效預(yù)算改革的順利完成而言，堅實的法律基礎(chǔ)和相關(guān)財政制度改革的匹配支持就像是左膀右臂，缺一不可。從目前我國績效預(yù)算改革立法層次和數(shù)量現(xiàn)狀來看，法制建設(shè)較為薄弱。中央以及地方出臺的相關(guān)規(guī)章制度，不僅層級偏低，從系統(tǒng)方面來講也不夠完善，而且我國至今沒有專門的績效預(yù)算管理法律，從而嚴(yán)重影響著績效預(yù)算的順利實施。

3.3績效評價權(quán)威性不足

3.3.1重過程輕結(jié)果績效評價是對資金使用部門的績效目標(biāo)完成情況以及預(yù)算執(zhí)行情況根據(jù)預(yù)先設(shè)定的度量指標(biāo)以及評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合性評價，然后根據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行復(fù)盤，發(fā)現(xiàn)資金分配決策以及使用中存在的問題，分析原因，向政府有關(guān)部門進(jìn)行信息反饋，促進(jìn)政府部門改進(jìn)預(yù)算決策、優(yōu)化預(yù)算安排、增進(jìn)施政責(zé)任。但是從目前各級政府，各個部門開展的績效評價實踐總體情況來看，存在著重過程輕結(jié)果的問題，對評價實施過程的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對評價結(jié)果應(yīng)用的重視程度，在改革的過程中存在走形式的影子。

3.3.2績效評價結(jié)果與應(yīng)用脫節(jié)各級政府、各個部門都依照規(guī)定開展了績效評價工作，但可能由于懲戒問責(zé)和整改監(jiān)督不到位，缺乏促成預(yù)算執(zhí)行單位自覺規(guī)范預(yù)算管理、提高財政資金使用效益的激勵制度，績效評價與結(jié)果存在脫節(jié)問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，缺乏績效評價結(jié)果應(yīng)用追蹤與反饋機制，評價意見是否真正落到實處、被評價單位是否真正按照評價意見完善資金分配決策，優(yōu)化預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)，無從知曉；第二，后續(xù)年度中會出現(xiàn)以往評價結(jié)果中反饋過的問題，這是未來改革需要高度關(guān)注并切實整改的問題。

3.4績效預(yù)算全過程監(jiān)控反饋機制有待完善

績效預(yù)算全過程監(jiān)控反饋機制的健全完善可以切實提升績效預(yù)算改革的質(zhì)量與效率，對比目前現(xiàn)實開展情況發(fā)現(xiàn)，資金使用的實際效益情況、項目預(yù)期完成情況未得到有效的持續(xù)性跟蹤和反饋，這就造成了不能實時根據(jù)實際情況及時向預(yù)算部門反饋意見，做出調(diào)整。

4新公共管理視角下我國績效預(yù)算改革的路徑選擇

要想實現(xiàn)政府全面績效預(yù)算改革的大格局戰(zhàn)略，理論的夯實、理念的指引、實踐的開展三者缺一不可，在新公共管理這一理論指導(dǎo)下，在黨的提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”這一理念的明確要求下，我國績效預(yù)算改革的實踐路徑應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)以上內(nèi)容要求從以下幾方面展開。

4.1“一全面、一強化”引領(lǐng)績效預(yù)算思想改革

4.1.1全面樹立績效思想根據(jù)前人研究發(fā)現(xiàn)，績效理念認(rèn)同程度對實施績效預(yù)算至關(guān)重要，而我國在某種程度上還存在理念認(rèn)知上的分歧，仍需在行政部門里培育“花錢必問效”的組織文化，要全面樹立績效思想，使其貫穿政府預(yù)算全過程。在項目實施前，依據(jù)支出項目的預(yù)估效益、輕重緩急謹(jǐn)慎選擇，嚴(yán)格控制支出；在項目實施時，將績效與負(fù)責(zé)人薪資、業(yè)績考核評定掛鉤，并進(jìn)行中期項目績效考核；在項目結(jié)束，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行績效信息反饋，以便作為下個預(yù)算周期的重要參考。

4.1.2在改革進(jìn)程中持續(xù)強化公共服務(wù)理念新公共管理的理論倡導(dǎo)以及績效預(yù)算改革的本質(zhì)便是滿足廣大民眾真正所需求的利益，達(dá)到更好的社會效益。所以在改革當(dāng)中首先應(yīng)當(dāng)持續(xù)強化公共服務(wù)理念，在內(nèi)部培育公共服務(wù)組織文化氛圍；其次需要改進(jìn)公共服務(wù)過程，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的公共服務(wù)運行機制。

4.2“一推動、一問責(zé)、一健全”引領(lǐng)績效預(yù)算制度改革

4.2.1高位推動配套法律制度建設(shè)績效預(yù)算改革應(yīng)當(dāng)有配套法律制度的保障才能夠更加穩(wěn)健規(guī)范的進(jìn)行，日后應(yīng)重點著力建立健全更加靈活有效的績效預(yù)算管理目標(biāo)、績效評價等法律制度和體系。其次，還要繼續(xù)加強對有關(guān)績效預(yù)算與管理預(yù)算法律法規(guī)的建設(shè)，特別是要健全落實績效監(jiān)控、績效問責(zé)及績效結(jié)果充分應(yīng)用等各個方面的規(guī)章制度。

4.2.2嚴(yán)肅問責(zé)制度為了讓最熟悉項目的管理者自己決定資源的配置，以鼓勵預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行提高績效的制度創(chuàng)新活動，改革進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)靈活性的下放部門部分預(yù)算執(zhí)行權(quán)，但是強調(diào)靈活性也應(yīng)防止隨意性，這就要嚴(yán)肅問責(zé)制度，制定與績效管理相適應(yīng)，與放權(quán)更呼應(yīng)的責(zé)任形式，如限額追償制度、限期整改制度、引咎辭職制度等新的責(zé)任形式，以切斷政府的腐敗、低效、失職的退路，使部門管理者在獲得權(quán)力的同時必須對績效結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。4.2.3健全績效預(yù)算全過程監(jiān)控機制績效預(yù)算全過程監(jiān)控機制是針對資金管理情況、支出效率情況以及績效目標(biāo)完成情況而開展的全過程跟蹤管理。健全這一機制，在項目全過程靈活運用定期與不定期抽查相結(jié)合的方式考察預(yù)算執(zhí)行情況，及時排查問題隱患、防范道德風(fēng)險，以此保障績效目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。

4.3“一提高、一完善”優(yōu)化績效評價

4.3.1提高績效評價結(jié)果利用率績效評價不僅是對政府實績的復(fù)盤總結(jié)評價，更是未來決策調(diào)整與預(yù)算安排的重要參考。提高績效評價結(jié)果利用率，根據(jù)績效評價結(jié)果進(jìn)行項目整合，優(yōu)化資金使用方式，調(diào)整項目資金支出方向，提高財政資金的使用效益。特別要關(guān)注重大項目支出結(jié)果和重要政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，做到績效評價常態(tài)化，利用績效評價結(jié)果改進(jìn)預(yù)算編制和調(diào)整財政政策。

4.3.2完善績效評價報告內(nèi)容和提高信息質(zhì)量績效評價報告作為政府管理和執(zhí)行預(yù)算監(jiān)督的重要基礎(chǔ)，直接反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的好壞，只有通過完善預(yù)算績效評價報告內(nèi)容和提高信息質(zhì)量，才能使行政管理人員更加清晰、準(zhǔn)確、完整地了解預(yù)算執(zhí)行的具體情況，現(xiàn)存的具體問題，為管理者進(jìn)一步調(diào)整改善預(yù)算安排提供方向。因此應(yīng)當(dāng)積極鼓勵要求相關(guān)部門重視完善預(yù)算績效評價報告內(nèi)容保障績效預(yù)算信息質(zhì)量，推動政府預(yù)算改革邁出重要一步。深化政府績效預(yù)算改革對于建立現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有著重要作用，需要決策層與執(zhí)行層的共同努力。未來在績效預(yù)算的改革浪潮中，我國應(yīng)立足國情，積淀經(jīng)驗穩(wěn)步推進(jìn)。相信隨著績效理念的深入，技術(shù)水平的提高以及實踐經(jīng)驗的積累，我國政府的預(yù)算工作一定會朝著績效預(yù)算的方向不斷前行。

作者：薛莉 單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院