土地開發(fā)的規(guī)范管理原則

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作者：邵文龍 薛學盛 單位：運城市國土資源局

山西省土地開發(fā)整理工作已走過十多年的歷程，在此期間，先后出臺了《山西省土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》、《山西省土地開發(fā)整理專項資金管理暫行辦法》、《山西省土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件，標志著我省土地開發(fā)整理工作已全部納入建設項目規(guī)范管理軌道。其中包括：項目選址、評估評審、立項入庫、規(guī)劃設計、預算下達，以及項目實施、竣工驗收等方面。經過多年的實踐，已日趨規(guī)范。但是，隨著項目的增多，也逐漸暴露了行業(yè)發(fā)展中的不足。

1存在的問題

土地開發(fā)整理項目工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到國土、財政、水利、農業(yè)、環(huán)保、交通、規(guī)劃、林業(yè)、電力等許多行業(yè)和部門，涉及面廣、技術要求高、政策性強。加之土地開發(fā)整理項目情況復雜、特點各異、制約因素多，在項目的運行過程中，存在的問題將阻礙和影響著項目正常實施。1）項目申請立項工作不扎實。由于土地整理項目資金充足有保障，加之屬于民心工程，相關部門往往將其當作政績工程，在項目選點時考慮外在因素多，不能完全按原則進行立項。2）規(guī)劃設計質量有待提高。從已實施的項目來看，相當一部分項目沒有針對項目區(qū)實際情況或項目特點作科學、嚴謹?shù)脑O計，多是抄襲和閉門造車。設計深度也達不到施工階段相應的要求，部分項目的施工設計圖達不到工程量核定，工程量的出處和核實無從下手，更達不到指導施工的要求。此外，部分項目設計方案與實際情況有出入，方案征求各方面意見工作做得不到位，成為施工階段設計變更的主要因素之一，從而影響了項目實施進度和建設質量。3）項目施工單位和監(jiān)理單位專業(yè)性不強。部分施工單位、監(jiān)理單位對土地開發(fā)整理行業(yè)涉及的工程內容不清楚，不懂行；現(xiàn)場施工隊伍技術力量薄弱，責任心差；現(xiàn)場監(jiān)理人員配備少，專業(yè)不對口，無法滿足實際工作的需要。4）項目不能按期完工。原因有三：一是項目施工要考慮耕種及季節(jié)要求，只能在農閑或種植作物輪種時施工，影響工期；二是一旦出現(xiàn)變更，從申請到批復周期過長，變更內容及相關的審批權限不明確，導致工程延期；三是部分干部群眾對土地開發(fā)整理工作認識不足，在項目實施過程中出現(xiàn)矛盾時，或與其預期有差距時，以沒有達到施工標準為由阻撓施工，拉長了項目建設工期。5）單項工程質量評定體系不完善。對工程質量如何鑒定沒有統(tǒng)一的標準，缺乏行業(yè)有效的檢測體系，影響工程質量的認定和核準。6）后期管護工作不到位。缺乏資金支持，缺乏制度管理。已建成的基礎設施只是簡單地移交給村委會，村民對于工程管護缺乏積極性，不能完全發(fā)揮建成項目應有的作用。上述問題，既有體制、機制、組織等方面的原因，也有管理者能力、水平、敬業(yè)精神等方面的原因。如何做才能減少矛盾，規(guī)避風險，在現(xiàn)有條件、環(huán)境下確保項目的順利實施，作為一名基層從事土地開發(fā)整理項目管理工作者，我認為必須抓好以下幾個環(huán)節(jié)。

2規(guī)范管理的關鍵環(huán)節(jié)

2．1嚴格遵循項目選址條件擇優(yōu)選擇申報項目在項目正式申報前，要深入備選區(qū)進行全面細致地調查核實。保證所選項目滿足以下條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃；二是項目區(qū)地塊相對集中連片，核查現(xiàn)狀圖數(shù)據庫，確保新增耕地率符合要求；三是具備開展土地開發(fā)整理的基礎設施條件；四是項目區(qū)土地權屬清楚，無爭議；五是項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村干部、農民群眾積極性高，有較強的組織協(xié)調能力，能全心意地為項目服務。

2．2做好公眾參與工作項目前期工作中的測量、可研、初設預算是項目提出、論證、評價和決策的基礎，對項目建設順利與否和建成后的效益、合理性和可靠性都將起到決定性的作用。測量工作。土地利用現(xiàn)狀圖大多變更不及時，不能真正反映現(xiàn)狀實際，圖斑面積、規(guī)模與實際不符，因此必須提高勘測質量。測量結果要真實反映項目區(qū)權屬、地類、地形、工程勘察的實際情況，指導規(guī)劃設計。）規(guī)劃設計與預算工作。加大設計深度，保證設計指導施工。要開好三個會，把設計方案和預算落到實處。一是相關單位協(xié)調會，項目實施涉及到的農業(yè)、水利、環(huán)保、電力、交通等部門，由政府牽頭組織召開部門一把手會議，統(tǒng)一思想，明確職責，落實方案，做到國土搭臺，各家協(xié)同，共唱一臺戲。二是征求意見會，項目承擔單位督促和要求設計單位深入項目區(qū)，充分了解當?shù)馗髁晳T和生產建設要求，召開鎮(zhèn)、村干部及群眾代表會議，充分聽取群眾意見和要求，讓農民規(guī)劃先行。三是設計方案反饋意見會，設計突出一個“實”字。結合項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，針對項目特點、項目區(qū)土地利用限制因素等，做好主要建設工程位置、走向、工程量的設計，選定工程的主要施工方法和施工布置，提出分項工程量和項目實施方案。并召開鎮(zhèn)、村干部及群眾代表設計方案反饋會。

2．3科學編制實施方案合理劃分標段項目施工是一個復雜的系統(tǒng)工程，工程類型多，作業(yè)面大。依據工程特點和項目區(qū)現(xiàn)場條件，綜合考慮、統(tǒng)籌安排、科學全面地編制實施方案，做到針對性強、操作性強。編制實施方案。包括項目建設任務目標、項目組織設置、公告制度、合同管理制度、工程監(jiān)理制度、工作制度、資金管理、權屬管理、文件管理、后期管理、安全制度、項目驗收等12個實施方案。方案的科學編制，是確定項目管理者對工程質量、數(shù)量、進度、資金使用等實行無條件的檢查和監(jiān)督的權力。合理劃分標段。標段劃分既要考慮施工內容的專業(yè)要求，將土地平整、道路工程、機井、排、灌、溝渠等工程施工和電力安裝劃分開，又要考慮施工過程中幾個獨立的工程施工單位能夠平行施工，避免交叉干擾，避免兩個標段交界面工作責任的推諉和扯皮；還要有利于監(jiān)理單位對各標段的協(xié)調管理，保證工程進度、計劃目標的實現(xiàn)。

2．4成立全面高效的現(xiàn)場指揮部指揮部領導組成員應由縣（市、區(qū)）國土、財政、農業(yè)、水利、交通、電力、林業(yè)、環(huán)保等相關職能部門及項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導組成，縣（市、區(qū)）政府主要領導擔任領導組組長。指揮部主要職責：一是協(xié)調各職能部門形成合力；二是解決施工中出現(xiàn)的矛盾、問題，在出現(xiàn)突發(fā)事件或糾紛時，能及時協(xié)調到位，化解矛盾，形成集體決策；三是可抽調水利、電力、道路等方面的工程技術專家，配合項目承擔單位開展相關技術指導工作；四是制定嚴格的管理制度，實現(xiàn)用制度管人，用制度管項目。

2．5嚴格施工管理施工單位是將工程項目的建設意圖和目標轉變成具體工程的生產經營者，對其管理的成敗直接關系到工程質量和群眾的滿意度。除用設計文本、投標承諾及施工單位編制的施工方案約束施工單位外，還要做到以下幾點。編制符合項目特點、切實可行、有操作性的施工方案。針對工程實際和特點拿出具體施工工序和方法；配備技術人員和管理人員；安排的機械種類、數(shù)量；預進場材料的質量、數(shù)量；預計工期；檢測手段與達到的標準；制度建設、獎罰辦法、安全措施等。施工方案要能指導全部施工內容，并能讓監(jiān)理單位、承擔單位可用于監(jiān)管。

2．6選好用好工程建設監(jiān)理單位工程建設監(jiān)理是實現(xiàn)項目有效管理、控制和協(xié)調的重要手段之一。在項目管理中實行監(jiān)理制，有利于承擔單位真正抓好項目實施建設協(xié)調、控制和管理，承擔單位僅需派出少量人員直接負責項目實施建設的管理工作，從較為宏觀的角度對項目建設過程進行控制，對總工期、總投資、最終建設成果和重要工程部位質量等方面進行控制。具體的實施過程由監(jiān)理單位對工程施工單位履行合同義務的工作加以控制、監(jiān)督和管理，一方面有利于借助和發(fā)揮專業(yè)機構的技術資源優(yōu)勢，為項目實施提供技術保證和支持，保證項目建設達到預期目的；另一方面可以使承擔單位將更多的精力投入到后續(xù)工作的規(guī)劃決策中，做好項目順利實施的外部協(xié)調工作。因此，對項目承擔單位來講，選擇好監(jiān)理單位，處理好與監(jiān)理單位的關系，是實現(xiàn)項目工程質量、投資和進度控制的重要保障。承擔單位既要尊重監(jiān)理單位，放手讓其大膽工作，嚴格質量、投資、進度監(jiān)理，讓其客觀、公正、科學、獨立地完成監(jiān)理工作。又要嚴格要求，勤溝通，了解其工作內容的技術手段，最終做到事事心中有數(shù)，盡在掌控之中。讓監(jiān)理完全服從、服務于項目管理，做到施工方滿意，業(yè)主滿意，群眾滿意。

2．7嚴格控制項目變更在項目實施建設過程中，存在著多種因素干擾項目進行，項目總是處在一個變化的環(huán)境之中。項目管理得再好，也避免不了發(fā)生變更。對于承擔單位來說，關鍵是要通過不斷的監(jiān)控，有效的溝通協(xié)調，認真的分析研究，做到嚴格程序，控制變更，科學合理變更。

2．7．1變更原則因地制宜，實事求是；優(yōu)化、完善原規(guī)劃設計；項目建設規(guī)模、新增耕地面積不減少，建設標準不降低，設計功能不減弱，投資效益不減少，國家投資不增加；如期竣工，杜絕安全隱患。

2．7．2變更程序遞交變更申請報告（施工單位或承擔單位）；召開聯(lián)席會議，由項目所在鎮(zhèn)村群眾代表、施工單位、設計單位、監(jiān)理單位、承擔單位參加，會議結論簽字蓋章；變更方案及變更設計、預算由相關專家組織論證；簽訂變更補充合同（與原合同具有同等法律效力）；變更內容的實施及工程決算。變更申請報告內容包括：變更的原因、依據；變更的內容、范圍；變更引起的工程費用增加或減少；變更引起的工期提前或延長是否會造成土地權屬重新調整，設計變更前后土地利用結構變化情況等。

2．8完善驗收標準促進驗收工作制度化規(guī)范化、制度化的驗收是明確各級國土資源管理部門的驗收責任，完善項目驗收的組織管理，提高項目實施管理水平的重要手段。單項、單位、分部、單元工程的驗收，要嚴格按照《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》所規(guī)定的驗收人員、時間、程序、方法，從基礎做起，明確監(jiān)理、承擔單位、主管單位的責任和權力，既不能越位更不能缺位，逐級驗收，逐級審核。質量評定按照土地開發(fā)整理標準或相關行業(yè)現(xiàn)行的標準執(zhí)行，并形成報告。

2．9做好資料收集編制歸檔工作項目資料是實施、管理工作的真實再現(xiàn)，從前期立項、審批，到施工管理，再到竣工驗收的全過程都要真實記錄。它將為以后的檢查、審計等工作提供重要依據，同時為以后工作提供借鑒。資料收集從時間順序上分為：工程準備階段，包括工程開工前在項目立項申請、立項、批復、勘察、設計、招投標、項目實施方案等有關文件資料；工程施工階段，包括監(jiān)理資料、施工管理資料（施工單位），重要會議紀要、大事記、重要問題的書面匯報、請示和上級的批復等；竣工驗收階段，包括竣工總結報告、竣工圖、施工總結報告、監(jiān)理報告、竣工決算報告、審計報告、設計總結報告、初驗報告、工程管護工作報告，評審驗收的會議記錄，總結紀要以及驗收部門的意見書和竣工驗收結論等；施工管理全過程影像資料。對工程建設有關的重要活動、記載工程建設主要過程和現(xiàn)狀，具有保存價值的各種載體的文件，均應收集齊全，建立信息檔案制度，規(guī)范整理，立卷成冊。

3結論

在以上規(guī)范管理各環(huán)節(jié)中，承擔單位要對土地開發(fā)整理相關法律法規(guī)及有關規(guī)程全面掌握，嚴格執(zhí)行，從業(yè)人員要加強業(yè)務學習，熟練掌握各種現(xiàn)有規(guī)程及管理辦法，在實踐中做到程序與實體并重，具備計劃、決策、組織、協(xié)調、控制五種能力。對項目實施通盤考慮，系統(tǒng)安排。圍繞項目實施的全過程、總目標，在控制進度、質量、資金的前提下，做好內部分工與配合的協(xié)調，做好外部參建單位協(xié)助和配合，達到同心協(xié)力，共建優(yōu)質工程的目的。