財政預(yù)算績效管理對國庫工作的影響
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摘要:9月1日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的頂層設(shè)計。實施財政預(yù)算績效管理，是增強(qiáng)政府收支透明度、強(qiáng)化支出責(zé)任、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提升政府績效管理成效的有效途徑。而國庫作為現(xiàn)代財政體系的重要組成部分，在控制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、提升財政預(yù)算管理效率等方面發(fā)揮著重要的作用。本課題旨在通過研究國內(nèi)外財政預(yù)算績效管理發(fā)展變革，分析財政預(yù)算績效管理對國庫工作的影響，找出國庫參與財政預(yù)算績效管理的著力點，推動財政預(yù)算績效管理向更深層次的全面績效管理發(fā)展。
關(guān)鍵詞:財政;國庫;預(yù)算;管理
一、國內(nèi)外財政預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀
(一)我國財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
我國的預(yù)算績效管理體系起步于2003年黨的十六屆三中全會提出的“建立預(yù)算績效評價體系”，期間歷經(jīng)黨的十七屆二中全會推行的“政府績效管理和行政問責(zé)制度”，黨的十八大提出的“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”等多個歷程，已初步構(gòu)建起了一個適合我國國情的、中央和地方財政廣泛參與的、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理體系。近年來在財政部的大力推進(jìn)和各部委的積極響應(yīng)下，中央財政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系?？冃繕?biāo)管理范圍覆蓋一般公共預(yù)算所有本級項目和專項轉(zhuǎn)移支付，并已拓展到了大部分政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算項目。在中央財政的推動下，大部分省份積極開展預(yù)算績效管理改革，預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建立，績效管理的范圍和層次不斷拓展，預(yù)算績效管理不斷推進(jìn)。但是，隨著新公共管理運動的不斷發(fā)展，我國預(yù)算績效管理工作逐漸暴露出了績效管理的廣度和深度不足、績效評價體系不健全等諸多問題。為破解我國當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，黨的進(jìn)一步提出了“全面實施績效管理”的頂級構(gòu)思。2018年9月1日中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了力爭用3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果的總體目標(biāo)。
(二)美國財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
預(yù)算績效的理念最早起源于美國，美國的預(yù)算績效管理主要采用評級制預(yù)算管理體制，其主要做法在于由立法、司法、行政機(jī)關(guān)共同對預(yù)算進(jìn)行管理，并組織成立獨立的績效管理機(jī)構(gòu)—預(yù)算管理辦公室(OMB)，以完整的預(yù)算績效管理體系為依托，突出預(yù)算管理的結(jié)果導(dǎo)向，通過不斷創(chuàng)新的績效評估體系制定績效評價標(biāo)準(zhǔn)，采用平衡計分卡法將短期績效目標(biāo)與長期績效目標(biāo)相結(jié)合，評價各機(jī)構(gòu)的績效目標(biāo)的完成情況。同時在項目績效評估中，美國以項目為單位，通過“項目等級評估工具”(PART)，對項目的預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行評級，透過直觀的數(shù)據(jù)顯示為各部門的績效評估作出切實可行的評價，使各部門的工作結(jié)果具有可比性，從而達(dá)到提高財政資源配置效率和使用效益的目的。
(三)澳大利亞財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
澳大利亞的預(yù)算績效管理主要采用指標(biāo)體系預(yù)算管理體制，其主要做法是將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入到政府預(yù)算管理體系中，強(qiáng)化支出責(zé)任，細(xì)化資源使用成本，完善績效評估指標(biāo)體系，將財政支出的各項支出績效目標(biāo)和支出責(zé)任納入到評估指標(biāo)體系中，采用具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)來幫助政府進(jìn)行精準(zhǔn)的績效評估，借助績效評估指標(biāo)的評估情況促使管理者更加注重結(jié)果和績效。從而達(dá)到優(yōu)化公共預(yù)算支出配置資源，實現(xiàn)聯(lián)邦政府績效管理目標(biāo)的目的。
(四)英國財政預(yù)算績效管理發(fā)展情況
英國的預(yù)算管理實現(xiàn)嚴(yán)格的分權(quán)制管理原則，其預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)分別屬于財政部、議會以及政府部門;預(yù)算監(jiān)督包括外部審計監(jiān)督和內(nèi)部控制，其中外部審計由隸屬于議會的國家審計署進(jìn)行，內(nèi)部控制以財政部為主體實施。英國政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、報告編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行。在預(yù)算績效實施過程中，采取滾動預(yù)算方式，設(shè)立績效目標(biāo)，確定績效指標(biāo)，以保證預(yù)算管理的持續(xù)性和完整性。在預(yù)算績效管理的過程中，政府的績效管理以部門為主，按照各部門與財政部門協(xié)商的具體的績效任務(wù)、衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立績效目標(biāo)。預(yù)算績效管理評估體系以成果和產(chǎn)出為衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用一個個具體的指標(biāo)作為各個部門預(yù)算支出工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
二、財政預(yù)算績效管理對國庫工作的影響
(一)為國庫工作增加了新的內(nèi)涵。全面實施預(yù)算績效管理既是黨中央、國務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署，也是推進(jìn)國家治理，構(gòu)建現(xiàn)代化財政體系的內(nèi)在要求。實施預(yù)算績效管理對于增強(qiáng)政府收支透明度、強(qiáng)化支出責(zé)任、提升政府績效管理成效意義重大。國庫部門作為預(yù)算執(zhí)行的重要機(jī)構(gòu)，現(xiàn)代財政體系的重要組成部分，在控制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、提升財政預(yù)算管理效率等方面發(fā)揮著重要的作用，國庫部門要切實實現(xiàn)從“國庫資金撥付”的觀念向“國庫促進(jìn)國家治理”的觀念的轉(zhuǎn)變，通過國庫管理工作，促使有關(guān)部門轉(zhuǎn)變管理理念，走集約化管理之路，提升國庫資金配置效率。
(二)對國庫現(xiàn)金管理工作提出了更高的要求。全面實施預(yù)算績效管理的目的是為了提高財政資源配置效率和使用效益，當(dāng)前地方國庫現(xiàn)金管理職責(zé)由地方財政部門和人民銀行分支機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。但是我國地方國庫現(xiàn)金管理試點工作自2014年底啟動以來，目前的地方國庫現(xiàn)金管理還主要限于通過商業(yè)銀行定期存款或者進(jìn)行債券回購等方式操作，地方國庫現(xiàn)金管理手段單一，效率低下，造成國庫資金閑置，有悖于預(yù)算績效管理的初衷，如何測算國庫最佳存量，調(diào)控國庫現(xiàn)金流，進(jìn)一步提升國庫現(xiàn)金管理成效，優(yōu)化利用國庫現(xiàn)金資源，是國庫部門亟待解決的問題。
(三)為國庫集中支付帶來了新的挑戰(zhàn)。從國外公共支出預(yù)算管理的經(jīng)驗看，全面推行財政預(yù)算績效管理，離不開高效、快捷的財政支付方式。當(dāng)前，國庫集中支付系統(tǒng)已逐漸成為財政部門的主要支付方式，擔(dān)負(fù)著預(yù)算資金運轉(zhuǎn)的中樞紐帶。但是，隨著當(dāng)前全面實施預(yù)算績效管理工作的不斷推進(jìn)，為國庫集中收付帶來了新的挑戰(zhàn)。一是隨著全面實施預(yù)算績效管理工作的不斷推進(jìn)，對各項目資金的運轉(zhuǎn)效率和財政資金收付效率提出了更高的要求。二是全面預(yù)算績效管理實施后，財政資金管理將從“重分配”向“重管理”“重效益”轉(zhuǎn)變，對國庫集中支付資金各科目的細(xì)分程度和各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計口徑將更趨嚴(yán)格。
(四)對我國單一賬戶體系改革提出了新的要求。根據(jù)國外公共支出預(yù)算管理的經(jīng)驗看，完善的預(yù)算績效管理體系離不開完善的國庫單一賬戶制度和嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。如:英國在財政支出的管理方面要求所有的政府收支直接進(jìn)入國庫賬戶。完善的國庫單一賬戶制度和嚴(yán)格的預(yù)算管理制度是財政收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，財政資源高效配置的基礎(chǔ)。但從當(dāng)前我國的單一賬戶體系改革情況來看，地方政府財政資金分散收付、專戶資金沉淀等問題仍然存在，不利于全面實施預(yù)算績效管理工作的開展。
三、國庫參與財政預(yù)算績效管理的建議
(一)轉(zhuǎn)變思想觀念，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，是推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的關(guān)鍵點和突破口。國庫部門作為國家預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，應(yīng)切實轉(zhuǎn)變思想觀念，積極行動，主動作為，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與國家治理中的作用。
(二)加強(qiáng)地方國庫現(xiàn)金管理，探索建立現(xiàn)金流預(yù)測機(jī)制。地方國庫現(xiàn)金管理的難點在于準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金收支流量和國庫現(xiàn)金余額，但是地方國庫現(xiàn)金流管理技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣。需要國庫部門、財政部門、稅務(wù)部門、金融系統(tǒng)等多家的信息溝通協(xié)作。因此，一方面需要完善財稅庫銀信息溝通機(jī)制，統(tǒng)籌部門合力，實現(xiàn)信息資源共享，準(zhǔn)確把握國庫資金流向和流量，加強(qiáng)對國庫現(xiàn)金流的實時監(jiān)控，及時全面掌握國庫現(xiàn)金流相關(guān)信息;另一方面要完善國庫現(xiàn)金收支存數(shù)據(jù)庫建設(shè)，探索建立地方國庫現(xiàn)金流的滾動預(yù)測機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移性收支管理，提升國庫現(xiàn)金流管理水平。
(三)持續(xù)深化國庫集中收付制度改革，提高國庫信息反饋能力。國庫集中收付制度改革是預(yù)算管理改革的一項重要實踐。作為我國進(jìn)行財政資金管理的主要手段，現(xiàn)行國庫集中收付制度已運行了十幾年，雖然十幾年來現(xiàn)有國庫集中收付系統(tǒng)促進(jìn)了預(yù)算單位預(yù)算管理模式的優(yōu)化，提高了財政資金的運行效率和透明度。但是，不可否讓，面對全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的要求，現(xiàn)有國庫支付系統(tǒng)仍需作出進(jìn)一步改進(jìn)，一是優(yōu)化國庫集中收付業(yè)務(wù)流程，提高資金運轉(zhuǎn)效率。二是細(xì)化資金統(tǒng)計科目，加強(qiáng)資金后序監(jiān)管，提高財政資金數(shù)據(jù)跟蹤，為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理提供數(shù)據(jù)支撐。
(四)深化國庫單一賬戶體系改革，加強(qiáng)政府預(yù)算編制和執(zhí)行管理。國庫單一賬戶體系改革是深化財稅體制改革、優(yōu)化財政資源配置、建立現(xiàn)代財政制度的一個重要前提。為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，一是建議地方財政部門和國庫部門進(jìn)一步加大對地方財政專戶的清理力度，持續(xù)深化國庫單一賬戶體系改革，完善非稅收入收繳制度，切實增強(qiáng)對財政資金的控制能力，確保地方政府所有財政收支經(jīng)由國庫單一賬戶收付。二是建議地方政府進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，建立健全預(yù)算執(zhí)行考核評價體系，加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、考核力度，確保地方政府財政收入及時入庫，財政支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。
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作者：董毅 柳挺 單位：中國人民銀行臨澤縣支行 中國人民銀行張掖市中心支行