公共選擇理論對(duì)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)淺析

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摘要：目前，深化預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)已成為社會(huì)公眾共同關(guān)注的話題，同時(shí)也會(huì)推動(dòng)政府職能由合規(guī)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的改變。本文首先探討預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的背景以及公共選擇理論的歷史背景；其次分析公共選擇理論在預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的適用性，并提出我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題。最后提出改善建議，從而健全預(yù)算績(jī)效管理體系、更加有效地規(guī)范政府預(yù)算行為，本著取之于民，用之于民的態(tài)度，高度保障人民群眾真正的當(dāng)家作主。

關(guān)鍵詞：公共選擇理論；預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)；全面預(yù)算績(jī)效管理

第一章預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革體制的不斷提升，績(jī)效審計(jì)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中順利地推展開(kāi)來(lái)?，F(xiàn)初步對(duì)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)概括：在現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的概念上和績(jī)效審計(jì)的有機(jī)融合，遵守預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要求的同時(shí)把審計(jì)重點(diǎn)放在“績(jī)效”上，以國(guó)家審計(jì)作為高度指導(dǎo)，依照批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，對(duì)審計(jì)監(jiān)督的財(cái)政資金使用情況、是否合理分配財(cái)政資源以及資金的配置效率等所開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，著重體現(xiàn)“3E”即經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性。在審計(jì)目標(biāo)方面：前者主要將重點(diǎn)放在國(guó)家財(cái)政資源的科學(xué)合理分配、增強(qiáng)財(cái)政資金的使用效率以及分析資金的高效利用，從而推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；而后者則將重心放在核實(shí)國(guó)家財(cái)政收支情況、查處違紀(jì)同時(shí)揭露反映問(wèn)題等為審計(jì)目標(biāo)；審計(jì)形式和內(nèi)容方面：前者將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為中心，主要審查績(jī)效類的問(wèn)題，同時(shí)還可獨(dú)立地結(jié)合預(yù)算執(zhí)行開(kāi)展績(jī)效審計(jì)；而后者主要是全面掌握財(cái)政資金管理和使用情況，對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行分析，以達(dá)到為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策服務(wù)的目的。因此，相比之下預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)更加順應(yīng)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。例如；江蘇省南京市審計(jì)局發(fā)文：《多平臺(tái)統(tǒng)籌助力預(yù)算執(zhí)行審計(jì)——多維度全覆蓋》。這其中三個(gè)維度之一：就是以績(jī)效為導(dǎo)向，統(tǒng)籌實(shí)施市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，推動(dòng)有“高度”的全覆蓋。

第二章公共選擇理論之與預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的適用性分析

（一）公共選擇理論的歷史背景

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末。它是由于特定社會(huì)歷史條件下理論和現(xiàn)實(shí)的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。以個(gè)人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)促進(jìn)個(gè)人選擇的最大化。公共選擇理論在本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會(huì)領(lǐng)域中的應(yīng)用。其研究對(duì)象：選民、政治人物。以及政府官員們的行為。公共選擇理論代表人物有美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南。他當(dāng)稱為公共選擇理論的創(chuàng)始人，并于1958年至1969年逐步奠基公共選擇理論基礎(chǔ)?！渡鐣?huì)選擇、民主政治與自由市場(chǎng)》就是他研究公共選擇理論所發(fā)表的文章；著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·阿羅對(duì)公共選擇理論的建立和發(fā)展也做出了重要貢獻(xiàn)，提出“阿羅不可能性定理”。在我國(guó)，有很多學(xué)者對(duì)公共選擇理論進(jìn)行了研究。許百軍[1]（2004）認(rèn)為，可以借助公共選擇理論的特征來(lái)分析公共領(lǐng)域中產(chǎn)生與官僚主義相關(guān)的問(wèn)題，及研究其存在的原因，最終提出政策主張抑制存在的官僚主義問(wèn)題，這對(duì)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的目標(biāo)模式起著決定性影響。陳少煉[2]（2017）從公共選擇理論視角出發(fā)，通過(guò)研究我國(guó)地方近十年財(cái)政支出相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題并提出增進(jìn)財(cái)政預(yù)決算透明度等措施，從而優(yōu)化我國(guó)地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。楊潤(rùn)紅[3]（2015）從公共選擇理論的不同角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)某地方生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)估進(jìn)行分析，研究其現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，最后從所需人才，機(jī)構(gòu)等不同方面提出了合理的措施方法。

（二）政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的主體符合理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)

公共選擇理論三要素之一“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中提到，自然人是理性的行為者，努力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。其中選民希望的的是投票后結(jié)果利益最大化；而有決策權(quán)的政府人員則追求部門(mén)預(yù)算或收益達(dá)到最大程度。自然也包括在政治領(lǐng)域中的人；即政治官員或者代表其他國(guó)家利益的官員，他們同經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中經(jīng)濟(jì)人一樣追求最大利益收入。除此之外每一個(gè)參與主體都會(huì)有個(gè)人偏好，從而達(dá)到個(gè)人效用最大化。但由于會(huì)受到自身能力或其他條件的約束，不會(huì)使這種效用達(dá)到最大，這就是西蒙（Simon）所稱的“有限理性”。在政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的審計(jì)主體是本級(jí)財(cái)政部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等。從本質(zhì)上講，這些部門(mén)或機(jī)構(gòu)都是由人組成的。公共選擇理論認(rèn)為：政府決策等的提出及實(shí)現(xiàn)是受相關(guān)人員主觀動(dòng)機(jī)操控的。政治行為不會(huì)因?yàn)樗麄兯幍恼苇h(huán)境而改變其“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。這種假設(shè)驅(qū)動(dòng)著他們受到名利、社會(huì)地位及相關(guān)利益的誘惑，最終有可能偏離公共目標(biāo)和公共選擇的結(jié)果。為了避免這種利己主義行為的發(fā)生，就需要建立一種機(jī)制對(duì)政府決策及行為進(jìn)行監(jiān)督、報(bào)告及評(píng)價(jià)。讓財(cái)政資源受制于人民的最大利益，使政府服務(wù)和社會(huì)公眾利益“帕累托最優(yōu)”。綜上，運(yùn)用公共選擇理論理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)分析政府預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)具有可行性，且從這個(gè)角度出發(fā)為預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的工作提供了參考基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)審核的內(nèi)容存在著“交易的政治市場(chǎng)”

公共選擇理論認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不僅可以來(lái)分析經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中人們的行為，而且可以分析政治市場(chǎng)中人員的行為。在某種程度上來(lái)講，政治行為實(shí)際上是在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下單人或者多人組織發(fā)生的一系列交易過(guò)程。與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)不同的是，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中交易對(duì)象是私人產(chǎn)品，而在政治市場(chǎng)中，將公共產(chǎn)品作為交易過(guò)程的對(duì)象。從本質(zhì)上看，政治交易過(guò)程又與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的交易過(guò)程是有著共同目標(biāo)的，因?yàn)檫@兩者的本質(zhì)都是各自利益的交換。公共選擇理論認(rèn)為，其中可能會(huì)導(dǎo)致政府的變異，如滋生尋租和腐敗現(xiàn)象等。在預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的價(jià)值取向中需要關(guān)注專項(xiàng)資金的使用效益、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金審計(jì)等。其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的交易過(guò)程就符合政治市場(chǎng)的交易特征。公共選擇理論認(rèn)為，在通常的情況下，政客或者官僚們都會(huì)選擇給自己帶來(lái)最大效益的決定，即使此決定不符合公共的利益。從這點(diǎn)可以看出，他們會(huì)看重自身的利益。與人民的利益就會(huì)產(chǎn)生矛盾。為了解決這種矛盾，除了提高官員們的自身品德，還可借助第三方的干涉，努力做到私利與公眾利益共贏局面。

第三章當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

從《2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告》整理發(fā)現(xiàn)：在關(guān)于財(cái)政支出效率還不夠高的問(wèn)題中存在是預(yù)算編制不夠細(xì)化和精準(zhǔn)問(wèn)題，對(duì)中央本級(jí)支出預(yù)算年初未落實(shí)到單位問(wèn)題。，有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步明確了編制要求，完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，嚴(yán)把自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、提高自評(píng)質(zhì)量。這些諸多問(wèn)題都體現(xiàn)出對(duì)健全預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系的迫切需要。

（二）部分部門(mén)執(zhí)行財(cái)政制度不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量不高

從管理制度角度看：直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量不夠高的直接原因是部分部門(mén)執(zhí)行力度不夠強(qiáng)，執(zhí)行管理不夠嚴(yán)格。將其落實(shí)到生活中看，這其中存在著以下問(wèn)題：項(xiàng)目支出存在“花舊補(bǔ)新”不良現(xiàn)象，而往來(lái)賬款也存在長(zhǎng)期堆積未清理的漏習(xí)；在資產(chǎn)支配與管理環(huán)節(jié)，可以看出管理力度不足，角度不全面等薄弱點(diǎn)；在部門(mén)信息系統(tǒng)建設(shè)方面、成果不明顯、績(jī)效有待進(jìn)一步提升。因此看來(lái)，如果各地方有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)能夠嚴(yán)格按照國(guó)家財(cái)政制度履行自身職責(zé)，全面落實(shí)國(guó)家前沿政策，從而就會(huì)推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的運(yùn)用，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效率。

（三）大數(shù)據(jù)審計(jì)功能發(fā)揮力度不足，未深入全面覆蓋運(yùn)用

為了讓預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和時(shí)代進(jìn)一步發(fā)揮作用，就需要加強(qiáng)技術(shù)的創(chuàng)新及運(yùn)用，充分結(jié)合大數(shù)據(jù)審計(jì)優(yōu)勢(shì)。目前某些行業(yè)或單位已經(jīng)做出了積極的探索：如通過(guò)分析財(cái)政指標(biāo)、預(yù)算部門(mén)的會(huì)計(jì)核算等，來(lái)提高審計(jì)效率以及正確性；如：在地方審計(jì)署太原特派辦：采取“一二三四”工作法，扎實(shí)推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)等。這些都是值得學(xué)習(xí)的成功經(jīng)驗(yàn)，但依舊存在某些數(shù)據(jù)信息庫(kù)不夠完善、某些財(cái)政部門(mén)的財(cái)政管理系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)碎片化、提取的數(shù)據(jù)信息質(zhì)量不高等問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)全面覆蓋仍需較大的努力。

第四章改善預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的建議

（一）促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)與全面預(yù)算績(jī)效管理相融合以上兩者決策的融合可以說(shuō)是國(guó)家及人民眾望所趨。但如何將決策落實(shí)，如何將預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中去，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此時(shí)就要考慮預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)與全面預(yù)算績(jī)效管理相融合的具體辦法。如：各地區(qū)部門(mén)圍繞全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)去貫徹實(shí)施預(yù)算方法及實(shí)施條例，在工作中要遵循過(guò)“緊日子”的要求，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，監(jiān)管專項(xiàng)資金的下達(dá)與合理使用，除此，從制度角度出發(fā)，要加快健全完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。以上改進(jìn)措施，為全面預(yù)算編制、審計(jì)項(xiàng)目管理、相關(guān)財(cái)政支出政策提供了有力的依據(jù)。爭(zhēng)取全面做到邊審邊改、以審促改。

（二）完善財(cái)政管理制度機(jī)制，提高預(yù)算績(jī)效

為充分發(fā)揮財(cái)政職能，加強(qiáng)健全完善相關(guān)財(cái)政管理政策與制度，以便有效發(fā)揮財(cái)政所起的作用。以建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度為中心出發(fā)，加強(qiáng)預(yù)算收支管理、硬化預(yù)算約束、建立健全一套科學(xué)性規(guī)范性的政府公共支出預(yù)算體制。同時(shí)合理地提高預(yù)算績(jī)效管理的審計(jì)力度，從而逐漸提高預(yù)算績(jī)效。如：對(duì)項(xiàng)目連年結(jié)轉(zhuǎn)、連年申請(qǐng)預(yù)算問(wèn)題，控制結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模等；在項(xiàng)目建設(shè)上，有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證、提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，加大力度推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。著力構(gòu)建相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制。做到堅(jiān)持“治已病、防未病”。

（三）深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋

發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)功能，需要貫徹落實(shí)“科技強(qiáng)審，加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)”的要求。從這個(gè)角度出發(fā)，預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)也需要加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。如：針對(duì)國(guó)家層面的專項(xiàng)資金相關(guān)績(jī)效的內(nèi)外部數(shù)據(jù)展開(kāi)全方位、多角度對(duì)比，并利用數(shù)據(jù)建模進(jìn)行分析，建立人工疑點(diǎn)追蹤并落實(shí)臺(tái)賬，統(tǒng)籌“集中分析對(duì)比、分類歸集整理、明晰責(zé)任分配、定期反饋信息”等優(yōu)化方案，進(jìn)而提升審計(jì)工作效率；對(duì)本級(jí)預(yù)算單位情況進(jìn)行了全面梳理，精心謀劃推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和績(jī)效審計(jì)全覆蓋工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋，對(duì)資金量大、關(guān)注度高的重點(diǎn)單位開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，切實(shí)做到應(yīng)審盡審，消除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)。努力在已有的審計(jì)數(shù)據(jù)建設(shè)上，探索出一套屬于預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的操作系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]許百軍.公共選擇理論與對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)目標(biāo)取向的啟示[J].審計(jì)研究,2004(04):81-84+80.

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作者:鄒紅 唐靜宇 單位:西京學(xué)院