深化基層單位預算績效審計淺析
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摘要：本文在全面預算績效管理背景下，分析了基層單位預算績效審計存在的突出問題，探討基層單位深化財政資金執(zhí)行績效審計，希望為基層單位相關(guān)人員提供參考，提高財政資金使用效率，增強基層單位公共服務供給質(zhì)量。
關(guān)鍵詞：基層；預算；績效管理；審計
一、部門預算績效管理的含義
部門預算績效管理是指以提高部門預算收支質(zhì)量和效益為目的，將績效理念融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的管理活動，主要包括事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果運用等。預算績效管理是一種全周期、全覆蓋的管理模式，是一項長期的、系統(tǒng)性的政府治理工程。
二、部門預算績效管理與預算績效審計的關(guān)系
首先，不同部門實施預算績效管理，各有側(cè)重點?？冃Э己瞬块T側(cè)重績效評價和結(jié)果運用，審計部門側(cè)重審計預算執(zhí)行、績效評價開展等情況，并在審計報告中披露預算管理情況、效果和審計問題，促進全面預算績效管理的實施。但兩個部門由于側(cè)重點不同、信息不對稱，往往績效評價結(jié)果存在不同。加強預算績效審計，有利于開展預算績效管理工作，推動相關(guān)部門更好地實施全面預算管理。其次，實施全面預算績效管理，為開展預算績效審計提供了制度保障和支撐，進一步促進預算科學管理，有助于基層單位調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，促進基層單位增強公共服務能力。
三、深化預算績效審計的意義
首先，預算績效審計有利于實現(xiàn)基層單位社會管理目標和預算目標的統(tǒng)一，進而促使預算責任主體提高預算績效管理水平。其次，通過預算績效審計能夠?qū)ω斦Y金預算執(zhí)行中的相關(guān)情況進行全面了解與分析，更好地提升預算管理效果，保證預算管理目標實現(xiàn)。最后，通過預算績效審計能夠更好地幫助基層單位開展預算績效管理，保證績效考核結(jié)果更加科學、準確，為預算績效考核結(jié)果的運用提供了條件。深化預算績效審計是推進基層單位預算績效工作的重要抓手，能夠全面提升預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的科學性。
四、深化預算績效審計中存在的問題
1.預算績效審計時效性相對較差
預算績效審計能夠更好地提升基層單位預算管理水平，但由于預算審計時效性問題，預算績效審計監(jiān)督糾偏作用無法得到及時體現(xiàn)。目前，基層單位開展預算績效審計主要是采取事后審計的方式，根據(jù)預算單位年終決算數(shù)據(jù)與年初預算數(shù)據(jù)差異對比分析財政資金使用的情況，即使審計過程中發(fā)現(xiàn)預算管理中的一些問題，也無法得到及時的解決和彌補，被審計單位也無法及時糾正、整改。預算審計的滯后性影響了基層預算單位預算績效管理工作的全面開展，也影響了預算審計監(jiān)管效力的發(fā)揮。
2.預算績效審計標準不科學
在預算績效管理視角下，各單位通過審計對各部門的預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度進行監(jiān)控和管理。但在預算執(zhí)行審計過程中，部分審計人員往往按照提前設(shè)置的預算方案執(zhí)行具體的審計工作，發(fā)現(xiàn)實際執(zhí)行數(shù)據(jù)與預算方案存在偏差后，往往認定為預算執(zhí)行差異屬于預算執(zhí)行失效的表現(xiàn)。實踐中，基層單位面臨各種問題，工作受眾廣、情況各異、信息萬變，基層難以做到預算標準如一。而各單位預算執(zhí)行標準是上年度綜合以往年度數(shù)據(jù)和單位規(guī)劃制定的，由于外部環(huán)境發(fā)生變化、規(guī)劃調(diào)整等因素影響，預算標準與基層單位實際運行情況經(jīng)常脫節(jié)。如果審計工作人員按照不符合被審計單位實際情況的預算執(zhí)行標準開展審計，審計工作質(zhì)量難以得到合理的保障，也影響基層單位預算績效管理工作的積極性，不利于基層單位更好地開展預算績效管理，進而影響基層單位的公共服務質(zhì)量。
3.預算執(zhí)行審計的獨立性不足
預算績效管理需將績效管理理念融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，而預算執(zhí)行是預算績效管理的重要內(nèi)容。因而，開展預算執(zhí)行審計工作是全面實施預算績效管理的關(guān)鍵一環(huán)，也是重中之重。在實踐中，審計人員由于受到單位內(nèi)部各種環(huán)境因素影響，在預算執(zhí)行審計工作中沒有嚴格執(zhí)行審計要求和標準，對被審計單位預算執(zhí)行存在的審計問題避重就輕，進而影響預算執(zhí)行審計的公平性和合理性，也影響了審計部門和審計人員聲譽，不利于基層單位預算績效管理工作的開展。
4.審計技術(shù)方法滯后
目前，基層單位整體審計人員業(yè)務素質(zhì)、單位信息技術(shù)水平、審計方法等方面相對較低。首先，基層單位缺乏審計、信息技術(shù)類專業(yè)技術(shù)人才，更不用談復合型人才。其次，信息技術(shù)的整體應用水平相對比較低，大部分審計工作仍采取傳統(tǒng)抽樣審計，無論審計效果和效率都無法滿足深化預算執(zhí)行審計的需求。因而，基層單位難以利用信息技術(shù)開展預算執(zhí)行審計工作，也無法通過信息技術(shù)手段快速、全面提取預算執(zhí)行方面的數(shù)據(jù)信息，大量的有效信息無法通過信息系統(tǒng)進行收集、整理、分析，導致預算執(zhí)行審計工作質(zhì)量和工作效率都受到了不利影響。
5.預算審計流程不規(guī)范，制度缺失
目前，基層單位基本設(shè)置了審計部門，要求開展預算執(zhí)行情況審計。影響預算執(zhí)行審計效果的原因主要有：基層單位審計人員的整體專業(yè)水平不高、內(nèi)部審計流程還不夠完善、審計方法和審計技術(shù)手段相對單一、對于被審計單位的預算執(zhí)行情況不夠了解、審計工作隨意性也比較大。由于基層單位內(nèi)部缺乏規(guī)范化審計流程和標準作為指導，審計工作人員在進行預算審計工作時顯得有些盲目，目標性不強，自然影響預算執(zhí)行審計效果，對單位開展預算績效管理工作可能產(chǎn)成不利影響。另外，基層單位內(nèi)部缺乏針對審計行為的約束制度，審計人員在工作的過程中由于缺乏制度規(guī)范，審計問題披露和審計深度存在彈性。因此，審計行為不規(guī)范，無法滿足預算執(zhí)行審計工作需要，也影響預算執(zhí)行審計工作質(zhì)量的全面提升。
五、深化預算績效審計的措施
1.加強事前事中的預算審計管理
在預算績效管理過程中，財政資金預算執(zhí)行審計的開展應該貫穿于整個預算執(zhí)行過程，只有這樣才能更加及時地發(fā)現(xiàn)預算績效管理中存在的問題，及時糾正預算執(zhí)行審計中的問題，保障最終績效管理考核結(jié)果公平、合理、公正。首先，應該對預算績效管理方案進行全面的審計，保障預算方案符合未來單位預算績效管理的需求，從源頭上把控預算績效管理工作，為今后財政資金預算執(zhí)行審計工作的開展創(chuàng)造良好的環(huán)境。其次，預算執(zhí)行審計應重點審查是否按照批準的年度預算項目、預算科目、預算指標、項目支出范圍和標準支出；是否按照國庫集中支付制度規(guī)定的方式、程序和賬戶等支付；是否按照政府采購管理規(guī)定支付采購資金；是否按照公務卡制度使用公務卡和報銷公務支出；是否按照財政財務管理規(guī)定的范圍和標準報銷費用；是否按照規(guī)定發(fā)放工資、津補貼、獎勵金等；是否按照厲行節(jié)約反對浪費有關(guān)規(guī)定支付使用資金等，真實、客觀、準確評價被審計單位資金使用部門和承擔預算執(zhí)行監(jiān)控部門。最后，預算績效審計績效評價結(jié)果運用情況。審查是否真正建立并實施了績效評價結(jié)果運用機制，項目績效評價結(jié)果是否與項目庫建設(shè)和預算安排、預算管理進行結(jié)合，是否建立績效考核結(jié)果與相關(guān)責任人員的待遇掛鉤機制，是否落實了獎懲機制。
2.合理確定審計指標，以提升預算績效審計效用
開展預算績效審計，基層單位應構(gòu)建科學、合理的預算績效審計指標，有效運用預算審計成果，發(fā)揮預算績效審計作用，建立審計結(jié)果與預算資金安排直接掛鉤的機制，推進基層單位更好地開展預算績效管理工作。首先，應構(gòu)建預算績效審計指標?，F(xiàn)階段，基層單位預算績效審計尚未構(gòu)建較為科學、合理的績效審計指標體系。在考慮制定預算績效審計指標時，可參考績效考核部門的預算績效指標體系，將審計的合規(guī)性指標納入其中，構(gòu)建預算績效審計指標體系，促進預算績效審計與績效評價結(jié)果的銜接與運用。審計部門按照構(gòu)建的預算績效審計指標體系，結(jié)合預算項目績效評價資料，展開重點項目的預算績效審計。目前，基層單位預算績效管理工作已有相應進展，已經(jīng)從單一項目績效向單位的整體績效擴展，從單純的預算績效評價轉(zhuǎn)向預算資金安排與預算績效考核掛鉤。因而，審計部門在績效審計中，一是重點審查部門預算執(zhí)行收支、決算草案及績效考核部門有關(guān)預算編制、預算執(zhí)行和決算草案等；二是審查單位對預算收支是否按照全面績效管理要求進行事前績效評估、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價和應用，建立了全過程的預算績效管理；三是審查基層單位的績效考核部門是否有效履行了預算績效運行監(jiān)控、評價等職責。其次，切實有效運用預算審計成果，發(fā)揮預算績效審計作用。審計部門審查相關(guān)部門績效監(jiān)控結(jié)果，是否作為以后年度預算安排和政策制定的參考，以及審計結(jié)果運用情況。預算績效審計目的是發(fā)現(xiàn)問題和落實問題整改，只有加強預算管理審計成果運用，才能真正發(fā)揮預算績效審計的效果。在實踐中，審計部門把審計重點放在預算管理程序的完整和規(guī)范上，而忽略績效審計結(jié)果的有效運用，對于審計報告提出的審計問題和整改建議是否得到落實整改，后續(xù)跟蹤檢查，缺乏閉環(huán)管理。因此，審計整改督促相關(guān)部門切實有效地運用審計成果，建立預算績效管理與預算安排和政策調(diào)整掛鉤的長效機制。
3.全面提升預算執(zhí)行審計人員的獨立性
首先，各基層單位應該獨立設(shè)置審計部門，并由單位主要負責人負責審計工作，建立一套審計監(jiān)督機制，并參與單位內(nèi)部咨詢、決策管理。審計部門能夠獨立開展預算執(zhí)行審計工作，提高預算執(zhí)行審計報告的質(zhì)量，以提升預算績效管理效果和質(zhì)量。其次，各基層單位應對預算績效管理工作進行全面的規(guī)劃，提升預算執(zhí)行審計人員的獨立性，保障單位預算績效管理工作更好地開展，提升績效管理的科學性和公平性。只有全面提升預算執(zhí)行審計人員的獨立性，才能保證預算績效管理環(huán)境下，各基層單位能夠不斷地深化預算執(zhí)行審計，提升審計效果，為基層單位更好地發(fā)展社會經(jīng)濟創(chuàng)造良好的環(huán)境。最后，為了保證預算執(zhí)行審計工作更好地開展，應全面提升審計工作的獨立性，基層單位可以借助外部專業(yè)機構(gòu)提供審計服務，一是專業(yè)機構(gòu)擁有更專業(yè)的人才儲備和更先進的審計方法及理念，二是外部專業(yè)機構(gòu)獨立性更具優(yōu)勢，有利于提升審計效果，對提升審計質(zhì)量更具積極意義。
4.強化審計技術(shù)方法創(chuàng)新
在預算績效管理視角下，基層單位應與時俱進，不斷優(yōu)化審計技術(shù)方法，從而實現(xiàn)高質(zhì)量審計效率。一是要提高審計人員綜合素質(zhì)。首先，應增強現(xiàn)代信息技術(shù)理念，建立信息化審計思維。在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展的時代，信息化工具發(fā)揮著不可替代的作用，審計人員應具備大數(shù)據(jù)審計思維，將信息化工具運用到審計工作中去，從而提高審計效率。其次，應不斷學習審計理論知識，提升專業(yè)水平，增強自身業(yè)務能力，促進審計業(yè)務與大數(shù)據(jù)技術(shù)融合，提高財政資金績效管理質(zhì)量；加強新技術(shù)的運用，加強其審計能力，進而促進審計質(zhì)量管理不斷提升。在預算執(zhí)行審計過程中，要重點關(guān)注財政資金政策的落實情況、支出情況、使用績效等內(nèi)容，有效避免財政資金使用效率較低的問題。
5.優(yōu)化審計流程，規(guī)范審計制度
各基層單位審計部門應了解全面預算績效管理的要求，根據(jù)審計要求制定規(guī)范性的預算績效審計工作標準和審計流程，并要審計人員嚴格按照審計工作標準和流程開展審計工作。一方面，有利于保證預算執(zhí)行審計質(zhì)量，同時也能更好地規(guī)范審計人員的審計行為，讓審計工作人員明確審計目標和要求，將大大提升審計工作效率及效果，也對于基層單位提升預算績效管理質(zhì)量具有積極的作用。另一方面，制定預算績效審計規(guī)范，有利于調(diào)動審計工作人員的工作積極性，增強工作責任感和使命感，無論是保障工作效果，還是提升工作的整體效率具有非常積極的意義。在制定預算執(zhí)行審計規(guī)范時，應保障審計規(guī)范的全面性和完整性，全面梳理預算績效審計中的相關(guān)問題并進行規(guī)范。為落實好預算績效審計標準和規(guī)范，各基層單位審計部門需要設(shè)置監(jiān)管人員，對預算績效審計工作質(zhì)量進行監(jiān)督和審核，發(fā)現(xiàn)存在未嚴格執(zhí)行預算績效審計標準和規(guī)范的行為，應及時提醒，并采取相應措施及時予以糾正，提升審計人員對于預算績效審計工作的重視程度，全面提升預算績效審計工作質(zhì)量、效果和效率，為提升基層單位全面預算績效管理能力創(chuàng)造良好的環(huán)境和氛圍。
六、總結(jié)
本文首先分析了預算績效管理視角下深化預算績效審計的意義，通過分析預算績效管理中存在的問題，提出了有效提升預算績效審計效果的意見和建議，希望能幫助更多的基層單位全面提升預算績效管理能力，為深化預算績效審計工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此，應不斷深化預算績效審計，通過預算績效審計找準財政資金使用過程中存在的問題，強化審計結(jié)果運用，督促基層單位的財務部門和預算執(zhí)行部門采取更科學、更有效的管理方式來規(guī)避財政資金分配不公和無效的現(xiàn)象，進一步改進預算執(zhí)行監(jiān)管措施，強化預算目標管理，推進全面預算績效管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政資金使用效率。
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作者:王兵 單位:深圳市眼科醫(yī)院