深化土地要素市場(chǎng)改革路徑探析
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【摘要】土地要素資源的配置關(guān)系到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。深化土地要素市場(chǎng)改革，探索建立城鄉(xiāng)土地要素平等交換的制度機(jī)制，是新時(shí)期土地要素市場(chǎng)改革的重點(diǎn)任務(wù)之一?，F(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益凸顯，土地要素已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。為了解決當(dāng)前我國(guó)土地資源配置方式不合理問(wèn)題，必須加快深化土地要素市場(chǎng)改革，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的平等交換。
【關(guān)鍵詞】土地要素；市場(chǎng)改革；路徑；平等
一、我國(guó)土地要素市場(chǎng)的特征
（一）城鄉(xiāng)二元的土地制度我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)制度。城市土地歸國(guó)家所有，可以按照市場(chǎng)價(jià)格自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地歸集體所有，只有農(nóng)村集體內(nèi)部的成員才可以擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了保護(hù)耕地，我國(guó)嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用和商業(yè)開(kāi)發(fā)。只有當(dāng)集體建設(shè)用地經(jīng)過(guò)征收或征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后才能以國(guó)有土地“市場(chǎng)化方式”來(lái)運(yùn)作。
（二）城鄉(xiāng)二元且非市場(chǎng)化的土地配置方式城鄉(xiāng)二元的土地制度決定了城鄉(xiāng)分割的土地配置方式。農(nóng)業(yè)用地僅限于農(nóng)地農(nóng)用，被征收的耕地只有在被征收后才能轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)；國(guó)有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的管理制度；國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行政府壟斷配置；工業(yè)用地、商業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地和住宅用地采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓方式。
二、我國(guó)不合理的土地要素配置體系和配置方式帶來(lái)的問(wèn)題
（一）行政化的土地配置手段導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和問(wèn)題凸顯城鄉(xiāng)二元分割的土地市場(chǎng)導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配，土地要素不能平等交換。國(guó)有土地?fù)碛械盅簷?quán)，可以轉(zhuǎn)讓獲得收益權(quán)。而農(nóng)村的集體土地入市有很多限制。農(nóng)村土地不能自由轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地，只有通過(guò)國(guó)家征收之后才能在市場(chǎng)流通。地方政府通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)村土地再高價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商獲取了巨額的土地財(cái)政收入。這導(dǎo)致失地農(nóng)民及相關(guān)的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題逐漸增加。
（二）建設(shè)用地緊張與農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)并存由于我國(guó)城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得大量轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工沒(méi)法獲得城市戶口。這就導(dǎo)致了這些農(nóng)民工雖然在城市生活，戶口卻還在農(nóng)村，留在農(nóng)村的土地和宅基地閑置浪費(fèi)，形成了農(nóng)村空心化。一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)的城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張；另一方面，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)。
（三）國(guó)有建設(shè)用地和社會(huì)用地利用結(jié)構(gòu)不合理非市場(chǎng)化的建設(shè)用地配置方式以及各級(jí)地方政府采取殺價(jià)招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致我國(guó)建設(shè)用地和社會(huì)用地利用結(jié)構(gòu)不合理。工業(yè)用地成本低，導(dǎo)致全國(guó)出現(xiàn)大量工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，工業(yè)用地存在嚴(yán)重浪費(fèi)情況。商服用地和住宅用地占比小。
（四）土地金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯除了土地出讓收入，土地抵押融資已成為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中重要的融資來(lái)源。伴隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)建設(shè)的熱潮，銀行信貸大量流入這些領(lǐng)域。這種投資拉動(dòng)的城市化嚴(yán)重違背了以人為本的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，導(dǎo)致住房空置和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。
三、土地要素市場(chǎng)改革的邏輯體系
（一）土地要素市場(chǎng)改革的必要性第一，城鄉(xiāng)二元土地制度嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)平等發(fā)展。城鄉(xiāng)二元土地制度固化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元的土地制度導(dǎo)致通過(guò)征收等方式使農(nóng)地的增值收益大部分涌入城市，加劇了城鄉(xiāng)差距。第二，以土地謀發(fā)展的高速城市化必然加劇社會(huì)不公平。第三，不合理的用地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)不公平。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)用地比重偏高，而商業(yè)用地和住宅用地比例過(guò)低。第四，土地財(cái)政導(dǎo)致城鄉(xiāng)金融資源分配不公平。農(nóng)業(yè)及農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)效益偏低，導(dǎo)致金融資源和社會(huì)資本紛紛流入城市，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)的金融資源分配不合理。
（二）土地要素市場(chǎng)改革的價(jià)值理念一是保障平等權(quán)利。打破行政分割，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。二是實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)平等。在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。三是實(shí)現(xiàn)結(jié)果的平等。對(duì)于特殊的建設(shè)用地和城市居民建設(shè)用地要增加供給。對(duì)超出一定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的征收超額占用費(fèi)，形成地區(qū)間用地的公平競(jìng)爭(zhēng)。
四、深化我國(guó)土地要素市場(chǎng)改革的路徑選擇
（一）完善土地法律體系，形成對(duì)社會(huì)成員的平等保護(hù)我國(guó)在2014年出臺(tái)了土地三權(quán)分置改革意見(jiàn)，2020年新的《土地管理法》適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前發(fā)展的需要，對(duì)農(nóng)村土地征收、農(nóng)村宅基地管理制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性土地入市三大方面進(jìn)行了重大修改。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)主體享有平等的權(quán)利，就要堅(jiān)持維護(hù)契約、平等交換和公平競(jìng)爭(zhēng)的基本價(jià)值導(dǎo)向，不斷完善和修訂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，從法律形式上賦予不同要素市場(chǎng)主體平等的市場(chǎng)地位。
（二）按照市場(chǎng)決定土地要素價(jià)格的方式確定政府改革取向一方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，形成公平競(jìng)爭(zhēng)、充滿活力的社會(huì)秩序；另一方面，政府要做好產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、法律法規(guī)制定和市場(chǎng)監(jiān)管，改變政府職能缺位錯(cuò)位越位問(wèn)題，使市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用。
（三）形成合理的用地結(jié)構(gòu)一方面，要重視土地特別是工業(yè)用地的集約化使用問(wèn)題，避免地方政府以發(fā)展工業(yè)為目的，大建工業(yè)園區(qū)，造成工業(yè)用地閑置浪費(fèi)。要把土地利用效率納入考核體系，減少閑置土地，提高工業(yè)用地效率。另一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)住房及商業(yè)用地供應(yīng)分類管理，合理優(yōu)化住房及商業(yè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
（四）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融資源平等由于我國(guó)農(nóng)地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，因此沒(méi)有形成以村域或鄉(xiāng)域?yàn)檫吔绲霓r(nóng)民組織的內(nèi)置金融，農(nóng)地難以成為農(nóng)民的抵押物，也難以在金融機(jī)構(gòu)里獲得抵押貸款。我國(guó)可以借鑒日韓農(nóng)協(xié)和農(nóng)會(huì)金融經(jīng)驗(yàn)，政府鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民自己組織的農(nóng)村內(nèi)部金融，給農(nóng)戶提供貼息貸款，農(nóng)民內(nèi)置金融的收益歸農(nóng)民自身所有。
五、我國(guó)土地要素市場(chǎng)改革總結(jié)與展望
改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)土地要素市場(chǎng)經(jīng)歷了從包產(chǎn)到戶到土地市場(chǎng)培育再到建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。改革從我國(guó)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)和發(fā)展規(guī)律入手，遵循平等的價(jià)值理念，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為核心，不斷變革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的土地制度。土地政策改革的長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)該是以人為本，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)融合模式。
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作者：毛亞男 單位：中共河南省委黨校