城鎮(zhèn)化建設中集體土地論文

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一、集體土地物權(quán)屬性的立法偏差

立法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權(quán)屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設計在城鎮(zhèn)化推進以前確實具有其進步意義，至少能夠調(diào)動務農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設進程的加快，農(nóng)村人口流動加劇，國家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)未實現(xiàn)分離導致農(nóng)村土地經(jīng)營背離了城鎮(zhèn)化推進的現(xiàn)實需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度設計的彈性不足導致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯誤認識；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)實際滯后于法律制度的初始設計導致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。擔保物權(quán)視角下，集體土地財產(chǎn)權(quán)面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔保以外，其他均不能進行抵押擔保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保的限制進行了松綁，但現(xiàn)實中，由于農(nóng)村土地市場的未同步發(fā)育，金融機構(gòu)出于經(jīng)營風險的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項目上來?？梢灶A見的是，即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)擔保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營性建設用地與國有土地實現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價，勢必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價值之間的嚴重失衡，可能會進一步加劇建設用地對農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價值失衡問題，依賴的不僅僅是農(nóng)村土地市場的培育和完善，更要依賴于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價值劣勢。

二、集體土地財產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性的立法偏差

集體土地財產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性主要是從土地使用權(quán)流通環(huán)節(jié)考量土地的財產(chǎn)價值。由于在農(nóng)村土地與國有土地之間的流通價值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實中地方政府土地財政的依賴性不斷加大，同時也加大了地方政府債務的風險系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價機制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對土地財政的依賴性。《土地管理法》對農(nóng)村土地的價值衡量標準，至少存在三個方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價機制與國有土地市場化定價機制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場化運作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國家征地和城鎮(zhèn)化過程中，可能的侵權(quán)方恰恰是國家或者地方政府，決定補償標準的也是國家或者當?shù)卣?，這樣合作剩余的分配就會發(fā)生嚴重偏離，②也勢必會造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自主權(quán)；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補償，為城鎮(zhèn)化建設中政府低價取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運作可以造就高附加值的政府績效調(diào)動了地方政府的征地熱忱，一定程度上剝奪了農(nóng)戶和集體組織的土地發(fā)展權(quán)；三是土地征收補償費用計價依據(jù)的滯后性沒有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

利用事實上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價值的有效實現(xiàn)。按照《土地管理法》對土地用途的分類，土地主要分建設用地、農(nóng)用地和未利用地。在這種分類指導下，城市的土地幾乎都是建設用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用做宅基和公共設施建設的建設用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個方面：一是控制耕地向建設用地的轉(zhuǎn)化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國有建設用地和農(nóng)用地之間天然懸殊的市場價值差事實存在，這就造成了這種用途管制體現(xiàn)在農(nóng)用地上的約束有兩個方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。而對國有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規(guī)劃。但毋庸置疑的是，當下土地交易價值的最大擴容空間最關鍵的還是體現(xiàn)在土地用途變更上。從這個意義上，立法事實上為國有土地和農(nóng)村集體土地增值設置了兩種完全不同的空間?？梢哉f，土地用途管制在一定程度上約束了農(nóng)村土地交易價值的實現(xiàn)，造成國有土地與農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的巨大不公。當然，這并非說明當前法律規(guī)定的土地用途管制制度設計本身具有不合理性，而恰恰是為了說明土地用途管制制度需要進一步完善，最終是要實現(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的渠道壁壘上作出進一步的細化規(guī)定。

3．立法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制不足為農(nóng)

村經(jīng)濟健康發(fā)展留下隱患，損傷了土地流轉(zhuǎn)主體進行土地流轉(zhuǎn)的積極性。當前的土地立法對土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整至少存在兩個方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律導致土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。我國至今尚未出臺一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對土地流轉(zhuǎn)問題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同，但同時又規(guī)定對交由他人代耕時間不超過一年的可以不簽訂書面合同。由此造成的最大問題是沒有考慮到城鎮(zhèn)化推進過程中農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的實際。相當一部分農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強制要求采用書面形式之列，正因為立法的明示許可，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生埋下了隱患。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律限制事實上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶一宅”的原則進行無償分配，同時農(nóng)戶出租、出賣宅基地后不得在申請宅基地。而且各地出臺的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權(quán)利。就是說，立法對宅基地使用權(quán)取得采用是權(quán)利一次用盡、限制流轉(zhuǎn)的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來農(nóng)村人口流動性加大的條件下，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律的規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個人也無權(quán)對該房屋進行物權(quán)變動，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點地區(qū)審慎推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，但是這或許是為將來農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開了一個政策的口子，這一政策的具體實行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買賣的亂象會進一步加劇，甚至在某種程度上會加劇“小產(chǎn)權(quán)房”買房的現(xiàn)象。

三、因集體土地財產(chǎn)權(quán)立法偏差導致權(quán)利保護失衡

（一）集體土地的物權(quán)屬性弱化導致物權(quán)人權(quán)利救濟手段缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的弱化主要反映在兩個方面：一是獨立性不夠；二是支配性不強。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立性不足集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定上———“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立性不足的根本還在于立法為之設置了行政依附性的門檻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)支配性不強則集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第31條的規(guī)定上，依此規(guī)定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包外，其他土地的承包人則只有應得收益的繼承權(quán)，而并無土地承包繼承權(quán)。法律對尚在承包期內(nèi)的繼承人農(nóng)村土地承包經(jīng)營繼承權(quán)的剝奪，說明被繼承人生前無法支配剩余承包期的土地承包經(jīng)營權(quán)，也凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)支配性不強的問題。宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的弱化則集中表現(xiàn)為私權(quán)性特征不明顯和財產(chǎn)權(quán)屬性被淡化兩個方面?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)以準用性的立法規(guī)則將宅基地使用權(quán)的調(diào)整轉(zhuǎn)歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規(guī)定?！段餀?quán)法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規(guī)、規(guī)章屬于公法范疇，作為私法領域的宅基地使用權(quán)問題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權(quán)對私權(quán)的又一次資源侵占，本質(zhì)上說，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都采用了統(tǒng)一的不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度。當流通性缺失時，宅基地使用權(quán)自然不能算是一種完全意義上的財產(chǎn)權(quán)了。當宅基地使用權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的屬性被淡化后，其基本的物權(quán)屬性也就被弱化處理了。農(nóng)村土地弱化的物權(quán)屬性導致了土地權(quán)利人尋求物權(quán)保護的手段缺失。從物權(quán)保護的角度，物權(quán)的保護方法主要有物權(quán)請求權(quán)和債權(quán)請求權(quán)兩種形式。就物權(quán)請求權(quán)而言，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并未普遍推開，請求確認土地權(quán)利無物權(quán)登記的基礎，所以農(nóng)民對自己的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)保護請求往往受到諸多的現(xiàn)實制約。而集體組織在面對政府征地發(fā)生的所有權(quán)糾紛處理過程中更是處于無話語權(quán)、無決定權(quán)甚至無知情權(quán)的尷尬處境。不僅如此，無論是農(nóng)戶還是集體組織行使物權(quán)保護權(quán)利時，都沒有一個代表性的有力維權(quán)組織主體。在無組織化維權(quán)的法律掣肘下，集體土地權(quán)利物權(quán)保護的基礎注定是薄弱的。在確權(quán)不到位的情況下，農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時，多數(shù)時候只能通過行使債權(quán)請求權(quán)來實現(xiàn)。

（二）集體土地權(quán)屬的模糊化導致土地流轉(zhuǎn)糾紛的處理失范

按照《物權(quán)法》的基本精神，不動產(chǎn)物權(quán)的取得采用登記的方式。但農(nóng)村土地物權(quán)的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來的直接問題就是土地權(quán)屬的模糊。立法上對農(nóng)村土地權(quán)利的規(guī)定也是邊界模糊的，最突出的問題當然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權(quán)利內(nèi)容邊界模糊以及對公共利益界定不清等。當農(nóng)村土地物權(quán)的邊界處于模糊化的狀態(tài)時，土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛處理往往就缺失了統(tǒng)一準則，處理的結(jié)果也難以令人信服。土地確權(quán)工作之所以推進難度大，就在于過去的用地和農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)行為過于隨意，而由于歷史原因，農(nóng)村內(nèi)部進行的土地登記造冊行為又不規(guī)范，由此造成了土地確權(quán)時沒有可供查詢的依據(jù)，土地確權(quán)進程一延再延。在集體土地確權(quán)工作沒有完成之前，農(nóng)村集體土地的權(quán)屬狀態(tài)至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頻率加快，因為流轉(zhuǎn)而起的糾紛也逐漸增多，如果在無標準化準則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個人權(quán)威或者人情倫理等手段來完成糾紛調(diào)處，其結(jié)果的權(quán)威性就會喪失，可能會為更深一層的農(nóng)民土地糾紛埋下隱患。事實上，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生糾紛的原因主要在兩個方面：因土地流轉(zhuǎn)價格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補償不公而起。其中后者就是因土地產(chǎn)權(quán)模糊而起的問題。在農(nóng)村土地連片流轉(zhuǎn)的情況下，往往由村集體組織代表農(nóng)戶整體與土地流入方商定土地流轉(zhuǎn)的具體問題，而連片流轉(zhuǎn)過程中涉及的部分地間的公共設施、墳頭等地上物如何計量計價，因為過去沒有翔實的登記憑證，最終由此在流轉(zhuǎn)雙方之間引發(fā)爭議的不在少數(shù)。

（三）集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性導致公權(quán)與私權(quán)配置失衡

集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性主要有三個方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利自由打折。這一方面是來自法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的底限設置，另一方面來自于土地流轉(zhuǎn)市場平臺不健全的現(xiàn)實制約。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；三是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限而派生的土地融資擔保功能不足。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶角度是受法律禁止性規(guī)定約束的，但是反過來在土地整理和爭取建設用地指標的過程中又被間接地國有化征收了。當然，無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)還是宅基地使用權(quán)都未被允許設置為抵押物，即使在法律放開的條件下，由于真正意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場并不成熟，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)渠道不暢，現(xiàn)實操作中的農(nóng)村土地的融資擔保功能也不可能得到充分發(fā)揮。正因為在農(nóng)村內(nèi)部進行土地流轉(zhuǎn)存在著諸多的制約，在農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)行為無從體現(xiàn)土地的交易價值，而這部分土地一旦轉(zhuǎn)化為國有用地，僅僅因為一個國有化確權(quán)行為的完成就能使土地價值瞬間增值百倍，所以，農(nóng)村土地上的私權(quán)才會屢屢受到政府公權(quán)的侵犯，當公權(quán)凌駕于私權(quán)之上時，公權(quán)和私權(quán)之間的平衡狀態(tài)也隨之被打破。只有將公共利益和私人權(quán)益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村集體土地立法改革的建議

（一）農(nóng)村土地立法中站位糾偏

解決好當前立法中對農(nóng)村集體土地立法的站位偏差問題，要從根本上去除公權(quán)至上的錯誤思想，關鍵還是要消除土地權(quán)利的城鄉(xiāng)二元化差異，實現(xiàn)國有土地權(quán)利與集體土地權(quán)利的對等，最終是要將集體土地與國有土地一樣作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，糾正當前將國有土地作為要素而將集體土地作為要件來對待的法律態(tài)度。從土地權(quán)利取得上，堅持土地所有權(quán)取得方式同一化，嚴格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實現(xiàn)立法平等化，將規(guī)劃和土地用途轉(zhuǎn)用的雙重規(guī)則同等適用在國有土地和建設用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價值實現(xiàn)的方式上看，要減少行政行為對集體土地價值實現(xiàn)過程的過度干預，引入市場機制，在集體土地定價過程中，主要依靠市場手段完成定價行為，而非通過剛性的法律價值準則來確定土地交易價值。從土地權(quán)利保護的角度，對不同性質(zhì)土地的權(quán)利人應給予同等的法律保護，而不應對國有土地權(quán)利人使用的是物權(quán)保護方法，對集體土地權(quán)利人則采用債權(quán)保護方法。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度立法改革

1．實化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體

從所有權(quán)層面來說，盡管集體組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對集體組織邊界確定的表述不一的問題則是完全可以通過法律修訂加以完善的。在立法修訂過程中，應該結(jié)合農(nóng)村的實際，把村民小組這一已名存實亡的主體從立法中予以刪除，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級，對能夠代表每一級集體組織的機構(gòu)作出法律的標準性界定，而并不是明確指向到某一個機構(gòu)。從使用權(quán)層面，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要，應將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以進行二次分離，對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分別確權(quán)，以保護承包人和土地實際經(jīng)營人的各自利益，降低在土地流轉(zhuǎn)中糾紛發(fā)生的幾率。在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況下，承包人原始取得土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，但若承包人將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去以后，所流轉(zhuǎn)的也只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包權(quán)，土地流入方在流轉(zhuǎn)所得的經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)取得可以對抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權(quán)。

2．充實農(nóng)村集體土地權(quán)利的具體內(nèi)容

從立法上充實農(nóng)村集體土地權(quán)利的內(nèi)容最重要的還是解決好三個問題：一是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)實現(xiàn)問題。首先應修改《物權(quán)法》對農(nóng)村土地采用準用性規(guī)范的立法方式，對農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容、行使和保護等相關問題的規(guī)定應在《物權(quán)法》中直接予以體現(xiàn)。其次要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中部分對農(nóng)村土地私權(quán)設置公權(quán)制約的條款。對承包地調(diào)整、土地轉(zhuǎn)包等行為的審批權(quán)應下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問題。農(nóng)村土地的流通限制問題源起于農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)確認不充分，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值無法得以完全實現(xiàn)，就更進一步為行政權(quán)干預土地私權(quán)提供了便利。法律為農(nóng)村土地流通限制松綁的措施應該包括：放松對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場化交易機制在農(nóng)村土地領域全面建立；構(gòu)建集體土地與國有土地之間的雙向流通機制；完善政府行為干預農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)力監(jiān)督制約機制。三是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡問題。農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡主要表現(xiàn)在國家行政權(quán)過度滲透入農(nóng)村土地的私權(quán)領域。由于私權(quán)處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國土與農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)確認、流轉(zhuǎn)自由、用途管制、價值評估等各個環(huán)節(jié)的權(quán)利分配不均。

3．完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護制度體系

我國當前關于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領域，因為涉及土地所有權(quán)的變更，在政府與集體組織之間進行的所有權(quán)讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會就在實質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產(chǎn)生了“制”模式下的雙方問題，極易發(fā)生權(quán)濫用的情形。同時，由于征地雙方的信息不對稱地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權(quán)力尋租從一個行政領域的問題演繹為行政領域與村民自治領域共同存在的問題。在土地流轉(zhuǎn)領域，盡管法律作出了保護農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，但是弱化了物權(quán)屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)導致承包人并不完全享有對這一財產(chǎn)權(quán)利的獨立支配權(quán)，一方面要受到來自村集體的民間約束，另一方面還要受到來自法律的制度限制。而一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，又會村集體和國家行政機關的調(diào)處機構(gòu)和機制都不健全，導致農(nóng)民這種非市場主體與組織化的市場主體進行權(quán)利博弈時處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉(zhuǎn)的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個體之間的流轉(zhuǎn)在法律上幾無可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農(nóng)民的宅基地使用權(quán)就會被強制流轉(zhuǎn)。當法律對宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為采取禁止態(tài)度的同時，又允許了政府肆意地從農(nóng)民手中拿走這一權(quán)利，宅基地使用權(quán)的物權(quán)支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對農(nóng)村土地權(quán)利保護的現(xiàn)有立法基本呈現(xiàn)出一種矛盾的局面：農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移領域的制行為模式與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的確認與流通性限制并存。為此，構(gòu)建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護的法律制度體系，立法上還需要做幾個方面的改革：一是強化農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的物權(quán)保護；二是改變對農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府、集體組織和農(nóng)戶采用差異性保護措施的立法態(tài)度；三是放松對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法管控。

（三）農(nóng)村土地交易方式立法改革

1．設立統(tǒng)一的土地交易市場機制

農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國有土地與集體土地之間的同地不同價的價值懸殊。立法改革的任務應該重點圍繞三個方面的問題進行：一是農(nóng)村土地交易平臺的搭建，改變對國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用“招拍掛”方式而對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用的是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商的交易方式，實現(xiàn)土地交易機制的城鄉(xiāng)一體化。基于農(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的整體運作，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值，為農(nóng)地價值增值提供配套基礎。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權(quán)的基礎上，允許農(nóng)村建設用地的自由流轉(zhuǎn)，破除只有國有建設用地方可入市流轉(zhuǎn)的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價值的土地價格形成機制。三是各項法律的具體規(guī)定上要真正體現(xiàn)私權(quán)優(yōu)先的基本思想，切實保護集體組織和農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)，預防政府對農(nóng)村土地資源的過度擠占，對占補平衡的土地利用制度要作出細化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2．建立一元化土地價值衡量機制

造成城鄉(xiāng)土地價值差異過大的原因是法律的衡量準則二元化，為體現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價基準上，把土地價值衡量入向基準改為出向基準，征收農(nóng)村土地的補償價格主要應按征地用途計算。在定價方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價的行為模式，因為政府既不是農(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權(quán)人，更算不上是市場主體，由其為農(nóng)村土地定價的行為方式無論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频摹Ｈ绻⒎ㄉ喜荒芟耐恋囟▋r方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公平性就不可能得到保證，將來為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來越多。

3．建立健全行政權(quán)力對農(nóng)村土地私權(quán)干預的預警和監(jiān)督機制

農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶土地財產(chǎn)私權(quán)制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問題，更顯現(xiàn)出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權(quán)力對農(nóng)村土地私權(quán)滲透的缺口，最終的結(jié)果必然使公權(quán)失去制約，土地糾紛頻發(fā)，官員的職務風險也會加大。當前立法中的站位不準，造成土地行政管理權(quán)力的高度集中，進而使土地行政執(zhí)法權(quán)缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國家公權(quán)對土地私權(quán)過度干預的預警機制和他律性監(jiān)管機制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權(quán)力尋租和腐敗。為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可以通過村民自治解決的問題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權(quán)力應該僅僅局限在土地確權(quán)頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權(quán)介入的領域內(nèi)。為削減行政權(quán)力對農(nóng)村土地的過度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實現(xiàn)兩類不同性質(zhì)土地權(quán)利在法律上平等對待的關鍵之舉。

五、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，要擺脫舊型城鎮(zhèn)化中過度依賴土地城鎮(zhèn)化所帶來的社會問題，必須通過立法刺激土地要素作用的發(fā)揮。立法的動機應該轉(zhuǎn)向消除對城鄉(xiāng)不同性質(zhì)土地權(quán)利的“身份歧視”，而不應從根源上就將農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)當做城鎮(zhèn)化發(fā)展的犧牲品。同時，立法內(nèi)容上應改變對農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)物權(quán)屬性前后不一的錯亂表述，實現(xiàn)《物權(quán)法》與《土地管理法》的有效銜接，切實保護農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展中，只有糾偏土地立法的錯位問題，才能實現(xiàn)人地關系協(xié)調(diào)發(fā)展，走健康城鎮(zhèn)化的道路。

作者：劉艷 單位：安徽行政學院 安徽經(jīng)濟管理學院 政法社文教研部