協(xié)同治理下城市建筑垃圾處置對(duì)策淺析

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摘要:建筑垃圾是我國(guó)城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體廢棄物，其治理問題是我國(guó)城市治理亟需解決的難題之一。在分析了建筑垃圾產(chǎn)出及處置現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，闡述其處置出現(xiàn)問題的根源在于多元主體治理共同目標(biāo)尚未形成、治理的規(guī)則體系不健全、治理主體間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足，并提出了基于協(xié)同治理理論的建筑垃圾處置建議。

關(guān)鍵詞:建筑垃圾;協(xié)同治理;處置對(duì)策

1概述

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，舊城改造、新區(qū)開發(fā)及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遍地開花，但隨之產(chǎn)生的建筑垃圾也以驚人的速度在增長(zhǎng)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國(guó)城市建筑垃圾的年均產(chǎn)量超20億t，約為生活垃圾的10倍，在城市固體廢棄物總量中約占40%［1］。長(zhǎng)期以來，建筑垃圾產(chǎn)量大、難消化，其處置問題成為現(xiàn)代城市治理的一大難點(diǎn)。建筑垃圾是指構(gòu)筑物(所有類型的建筑物及市政基礎(chǔ)設(shè)施)在新建、修建、擴(kuò)建和拆毀活動(dòng)中產(chǎn)生的廢棄物［2］，主要由混凝土塊、碎石塊、廢砂漿、渣土、磚瓦碎塊、瀝青塊等組成。我國(guó)傳統(tǒng)的建筑垃圾處置方式以簡(jiǎn)易填埋和露天堆放為主，粗放的處理方式不僅浪費(fèi)自然資源，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。為加強(qiáng)建筑垃圾治理，2018年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織上海、南寧等35個(gè)城市(區(qū))開展建筑垃圾治理試點(diǎn)探索工作。試點(diǎn)城市因地制宜開展建筑垃圾綜合治理，積累了一定的創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)。有數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國(guó)建筑垃圾資源化處置率約為35%～40%［3］，遠(yuǎn)低于日本(97%)、歐盟(90%)、美國(guó)(70%)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)［4］。黨的十九大報(bào)告指出，要著力解決突出環(huán)境問題，加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。建筑垃圾作為我國(guó)城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體廢棄物，其產(chǎn)生及處置涉及資源利用、能源消耗、生產(chǎn)建設(shè)、社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域。因此，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾處置的協(xié)同治理，構(gòu)建政府主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)組織積極參與的協(xié)同治理系統(tǒng)，是解決建筑垃圾處置難題的有效對(duì)策。本文通過對(duì)城市建筑垃圾處置現(xiàn)狀進(jìn)行分析，運(yùn)用協(xié)同治理理論的基本內(nèi)涵，探討解決建筑垃圾處置困境的協(xié)同治理路徑。

2城市建筑垃圾處置現(xiàn)狀

1)建筑垃圾產(chǎn)出持續(xù)增長(zhǎng)。目前，我國(guó)各大城市正值快速發(fā)展更新之際，伴隨著城市日新月異而來的建筑垃圾產(chǎn)量也在高速增長(zhǎng)。在增速方面，從2006年到2014年，我國(guó)建筑業(yè)房屋施工面積呈指數(shù)型增長(zhǎng)。在建筑垃圾總量方面，有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)建筑垃圾年產(chǎn)出量約為15億t～25億t。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國(guó)建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，未來十年我國(guó)建筑垃圾產(chǎn)量將持續(xù)攀升。2026年我國(guó)建筑垃圾將突破40億t，2030年將達(dá)到73億t［5］。2)建筑垃圾處置現(xiàn)狀。面對(duì)龐大的產(chǎn)量，我國(guó)的建筑垃圾處置能力卻不容樂觀。當(dāng)前，我國(guó)建筑垃圾主要采用回填標(biāo)高、圍海造地、堆山造景和回收利用等處置方式，簡(jiǎn)單填埋仍是當(dāng)下建筑垃圾處置最主要的方式。自2018年全國(guó)35個(gè)城市開展建筑垃圾治理試點(diǎn)工作以來，政府及企業(yè)通過多方探索實(shí)踐，推進(jìn)了建筑垃圾的綜合治理工作向縱深發(fā)展。為加快我國(guó)建筑垃圾綜合治理，國(guó)家及地方政府出臺(tái)了一系列有關(guān)建筑垃圾減量及資源化利用的法律法規(guī);制定了相關(guān)政策促進(jìn)建筑垃圾的綜合利用，構(gòu)成了我國(guó)建筑垃圾管理的法律規(guī)范體系。在政策推動(dòng)下，部分城市開始規(guī)劃或興建建筑垃圾資源化處理廠，積極開展建筑垃圾減量化、資源化、產(chǎn)業(yè)化布局。此外，在政府的扶持下，有關(guān)建筑垃圾處理的專利技術(shù)也得到了快速發(fā)展。有數(shù)據(jù)指出，2018年以前我國(guó)建筑垃圾資源化率不足10%，近幾年，部分試點(diǎn)城市在推進(jìn)建筑垃圾處置方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，建筑垃圾資源化利用率達(dá)到了35%～40%。但相較于歐美日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的70%～97%，仍存在明顯差距。目前，我國(guó)建筑垃圾處置存在以下三方面的問題:a．處置能力不足。我國(guó)僅有部分城市的建筑垃圾資源化處置率為40%左右，60%以上的建筑垃圾主要依靠填埋。這對(duì)土地資源和生態(tài)環(huán)境均產(chǎn)生不良影響，處置能力與處置率亟待提升。b．處置過程薄弱。當(dāng)前，首先，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)建筑物的管控力度較弱，建筑物的平均壽命不到40a［6］，而歐洲建筑物的平均壽命可達(dá)到80a以上。大量的“短命建筑”產(chǎn)生了海量建筑垃圾。其次，我國(guó)建筑垃圾缺乏源頭分類管理，目前仍以混合收集為主，增大了無害化、資源化的難度。最后，我國(guó)現(xiàn)階段的處置消納技術(shù)落后，再生產(chǎn)品推廣應(yīng)用較少，消納場(chǎng)及設(shè)施建設(shè)滯后，直接導(dǎo)致了建筑垃圾的無害化、資源化的發(fā)展。c．處置效果不明顯，我國(guó)建筑垃圾處置距實(shí)現(xiàn)“減量化、無害化、資源化”的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走，社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益尚未顯現(xiàn)。尤其是在建筑垃圾治理政策、處置技術(shù)、回收利用體系建設(shè)和過程管理等方面還存在很大的可提升空間。

3建筑垃圾處置問題根源分析

1)協(xié)同治理理念尚未形成，多元主體尚未形成共同目標(biāo)。建筑垃圾的處置是復(fù)雜的系統(tǒng)性事務(wù)，涉及到資源利用與消耗、生產(chǎn)建設(shè)、社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域，需要政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，制定科學(xué)、完善、有效的治理規(guī)則，采取行之有效的治理措施，達(dá)到治理目標(biāo)。建筑垃圾治理主體間合作目標(biāo)一致，方能使得各主體積極互動(dòng)，協(xié)同合作有效整合多方資源，促進(jìn)建筑垃圾協(xié)同治理的良性發(fā)展。然而由于參與建筑垃圾治理的政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾等多元主體在相對(duì)獨(dú)立、封閉的體系下運(yùn)行，在價(jià)值追求、組織文化、治理理念等方面存在較大差異，難以形成彼此認(rèn)同的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)建筑垃圾治理過程中，利益相關(guān)者認(rèn)為政府和企業(yè)是治理的責(zé)任主體，其他利益相關(guān)者對(duì)治理效果影響不大，導(dǎo)致協(xié)同治理理念未能深入各主體，協(xié)同治理體系未能建立。2)治理規(guī)則體系不健全，無法提供有力的制度保障。建筑垃圾治理是系統(tǒng)性工程，涉及面廣、利益相關(guān)者眾多，需要在法律、行政管理及技術(shù)相結(jié)合的基礎(chǔ)上制定科學(xué)、完善、有效的治理規(guī)則，以明確參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，協(xié)調(diào)參與主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。建筑垃圾協(xié)同治理規(guī)則體系包括相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等。首先，我國(guó)建筑垃圾的處置需要法律法規(guī)的規(guī)范與支持，目前從中央到地方，雖有少數(shù)法律文件在處置原則和大方向上做了規(guī)定，但缺乏強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)資源開采和建筑垃圾的產(chǎn)出進(jìn)行限制，社會(huì)約束力較弱。其次，我國(guó)在國(guó)家層面，缺乏一部關(guān)于建筑垃圾處置的專門的法律法規(guī)，而有部分內(nèi)部涉及的法律法規(guī)雖然對(duì)建筑垃圾收集、運(yùn)輸、末端處置及資源化利用中涉及到的內(nèi)容有了明確規(guī)定，但較籠統(tǒng)、分散，針對(duì)性不強(qiáng)，且多為鼓勵(lì)性與倡導(dǎo)性的規(guī)定，我國(guó)尚有許多城市未對(duì)建筑垃圾治理編制專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)減量化相關(guān)指標(biāo)，資源化利用方式及相關(guān)指標(biāo)也沒有明確規(guī)定。治理規(guī)體系不完善，給我國(guó)建筑垃圾處置帶來了巨大的困難。3)主體間協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足，協(xié)同治理機(jī)制尚未形成。建筑垃圾的處置涉及多頭管理，而各大城市現(xiàn)行的建筑垃圾管理規(guī)定大部分未對(duì)相關(guān)的政府職能部門職責(zé)分工做出明確定位，組織協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，制約多元主體及主體內(nèi)部協(xié)同聯(lián)動(dòng)缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，政府部門與部門間，政府與企業(yè)之間缺少信息共享平臺(tái)，造成建筑垃圾治理主體間不能及時(shí)進(jìn)行資源信息交互與溝通，甚至可能存在信息壁壘，使得建筑垃圾協(xié)同治理陷入困境。

4基于協(xié)同治理理論的建筑垃圾處置建議

協(xié)同治理理論作為一種新興的交叉理論，對(duì)社會(huì)研究中的諸多公共事務(wù)、公共問題都具有較強(qiáng)的適用性。建筑垃圾治理需要多元主體積極參與，同時(shí)需要不同主體間深層次的協(xié)同合作。在建筑垃圾治理中引入?yún)f(xié)同治理理論及模式，不僅有助于走出建筑垃圾處置困境，還有助于充分發(fā)揮多元的主體協(xié)同效應(yīng)。綜合前文的分析，結(jié)合協(xié)同治理理念，現(xiàn)從理念、制度體系、機(jī)制等方面對(duì)城市建筑垃圾處置提出相關(guān)對(duì)策建議:1)深化協(xié)同治理理念。建筑垃圾處置是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合性的公共事務(wù)，涉及政府、企業(yè)、公眾等多元主體，當(dāng)前這些主體思想認(rèn)識(shí)相對(duì)僵化，因而應(yīng)提高多元主體的理性認(rèn)知，使其充分認(rèn)識(shí)到建筑垃圾的戰(zhàn)略性、必要性和重要性，增強(qiáng)多元主體的認(rèn)同感，責(zé)任感，使命感，樹立協(xié)同治理理念，營(yíng)造共同參與、協(xié)同共治的良好氛圍。政府各行政職能部門需在協(xié)同治理理念指導(dǎo)下破除組織壁壘，協(xié)同推進(jìn)建筑垃圾處置從“減量化、無害化”向“資源化、生態(tài)化”轉(zhuǎn)型。各職能部門通過跨部門協(xié)商制定支持多元主體參與建筑垃圾治理的可行性政策法規(guī)和配套政策措施，促使建筑垃圾治理向更深、更實(shí)的層面推進(jìn)。2)健全治理規(guī)則體系。規(guī)則體系是進(jìn)行建筑垃圾治理的根本依據(jù)和最終保障，結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)可知，要實(shí)現(xiàn)建筑垃圾的有效治理，須完善建筑垃圾處置相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高政策法規(guī)的執(zhí)行力。本文建議，國(guó)家層面需出臺(tái)一部有關(guān)建筑垃圾治理的專門的法律，并制定強(qiáng)制推行建筑垃圾資源化、生態(tài)化的配套的行政法規(guī)，使得建筑垃圾治理有法可依、有法必依。同時(shí)，地方政府出臺(tái)適應(yīng)本地實(shí)情的，具有可操作性的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。將建筑垃圾治理納入法定規(guī)劃體系。此外，還需將建筑垃圾治理納入法定規(guī)劃，從總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃各個(gè)層面對(duì)建筑垃圾的綜合治理進(jìn)行引導(dǎo)和管控［7］。地方政府還需協(xié)調(diào)各職能部門在土地、稅收優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)模式、金融支持等方面給予建筑垃圾處置企業(yè)政策支持，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)建筑垃圾治理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。3)多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。建筑垃圾治理作為城市治理的重要部分，需要積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)加強(qiáng)企業(yè)主體作用，充分發(fā)揮社會(huì)組織及公眾的參與作用。政府作為建筑垃圾治理的核心主體，不同部門單向政策的制定和落實(shí)無法滿足建筑垃圾綜合治理的需求，因此發(fā)揮政府行政職能時(shí)需要中央層面和地方層面政府以及各級(jí)層面政府內(nèi)部不同部門間協(xié)同合作、共同治理，建立健全建筑垃圾治理服務(wù)及監(jiān)管機(jī)制，設(shè)立建筑綜合整治管理辦公室，協(xié)調(diào)建筑垃圾的排放、清運(yùn)、回收、消納、資源化利用等環(huán)節(jié)中各主管部門間的關(guān)系，牽頭處理建筑垃圾協(xié)同治理治理過程中出現(xiàn)的各種問題［8］。同時(shí)加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，保證政策法規(guī)法規(guī)能有效推行，并加強(qiáng)全過程監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，完善監(jiān)管體系來確保建筑垃圾治理的有效實(shí)施。企業(yè)是建筑垃圾治理的重要主體，企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力直接決定了建筑垃圾治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。企業(yè)應(yīng)積極參與建筑垃圾處置設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不斷進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，提高資源利用效益，以專業(yè)化和規(guī)模化生產(chǎn)減少生產(chǎn)成本提高自身的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。社會(huì)組織主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校、科研單位等為代表的第三方社會(huì)組織，也是建筑垃圾的重要參與者。行業(yè)協(xié)會(huì)可以規(guī)范業(yè)內(nèi)建筑垃圾規(guī)范中存在的不當(dāng)行為，同時(shí)也能夠適時(shí)發(fā)崛建筑垃圾管理行業(yè)中政策的變動(dòng)、市場(chǎng)的變化等信息，并能夠調(diào)節(jié)各方矛盾，找到共贏的辦法來推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展。學(xué)校與科研單位主要是以研發(fā)新技術(shù)、創(chuàng)建治理新理念、新設(shè)備、新工藝等，這就需要政府、相關(guān)企業(yè)的資金資助與場(chǎng)地支持，給研發(fā)人員提供充足的科研動(dòng)力以及良好的科研條件。公眾作為建筑垃圾治理的直接利益相關(guān)者，他們發(fā)揮了不可或缺的作用。可采用積分額度來刺激公眾的參與度，具體做法為:在有關(guān)APP上開通環(huán)保類的賬號(hào)，呼吁大眾將建筑垃圾放在就近的處理中心，在其賬號(hào)上增加積分，當(dāng)達(dá)到所設(shè)定的額度時(shí)，可換取相應(yīng)的日常用品。當(dāng)然，公眾作為監(jiān)督者，政府要保證公眾舉報(bào)的正確途徑以及保證其信息的安全性與隱私。同時(shí)，公眾要提高對(duì)再生產(chǎn)品的接受度，這離不開政府與媒體的有效宣傳與引導(dǎo)以及產(chǎn)品自身的質(zhì)量保證。

作者:程穎卿 單位:廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院研究生院